IV SA/Po 4/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. M. R. (zwany dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] (zwane dalej odpowiednio: Kierownik MOPR, pismo z [...] lipca 2013 r.).

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. M. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] Filia [...] o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w związku z zadłużeniem mieszkania socjalnego, brakiem możliwości spłaty, wstrzymaniem, poprzez ugodę, procesu o eksmisję przez częściową pomoc w spłacie zadłużenia w wysokości 25% stanu zadłużenia bez odsetek.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Kierownik MOPR w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej "Osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej". Kolejno organ powołał się na dwa wyroki sądów administracyjnych podkreślając, że pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności, a rolą jej nie jest pełne zaspokojenie wszystkich potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Podkreślono, że w celach pomocy społecznej nie mieści się regulowanie za nich jakichkolwiek zadłużeń, wobec czego uregulowanie zobowiązań za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej. Wskazano, że potrzeba spłacenia długu, w tym także zadłużonego mieszkania, nie jest niezbędną potrzebą bytową uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego. Organ skonstatował, że przyznanie jednorazowo świadczeń z pomocy społecznej na pokrycie kosztów związanych z zadłużeniem czynszowym w sytuacji braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej, ponieważ nie naprawiłoby sytuacji życiowej i materialnej skarżącego. Organ wskazał także, że w kwestii eksmisji, która została wykonana w dniu [...] kwietnia 2013 r., skarżący powinien się kontaktować z Zarządem Komunalnych Zasobów Lokalowych w [...], gdyż ta instytucja jest władna w podejmowaniu decyzji mieszkaniowych. Poinformowano również skarżącego, że w dniach [...] marca 2013 r. i [...] lipca 2013 r. wysłana została odpowiedź na jego pisma z dni: [...] stycznia 2013 r., [...] lutego 2013 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r., których kserokopie załączono.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], nadanym przesyłką pocztową dnia [...] sierpnia 2013 r. do MOPR, skarżący zwrócił się do SKO, wskazując, iż pismo to dotyczy pisma z dnia [...] lipca 2013 r. i sprawy z dnia [...] lipca 2013 r. W piśmie tym skarżący wskazał, co następuje. Zdaniem skarżącego wniosek złożony pierwszy raz w styczniu br winien być prawidłowo rozpatrzony, a skarżący winien być zawiadomiony o tym, co nie miało miejsca. Sprawa tamta dotyczyła również osoby drugiej. Tym samym błędne jest stwierdzenie, iż byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej, przyznanie pomocy albowiem konkubina również mieszka pod wskazanym adresem i była zainteresowana świadczeniem, jednak w MOPR nie złożyła pisma. Skarżący jako osoba wspólnie zamieszkująca złożył pismo w jej imieniu i za jej zgodą, co jest możliwe w związku z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Powoływanie się przez organ na dwa wyroki sądowe stoi w sprzeczności z obecną sytuacją, zwłaszcza, że ZKZL osobiście zwracała się z prośbą o udzielenie pomocy. W związku z powyższym twierdzenie MOPR jest sprzeczne z przepisami. Zdaniem skarżącego MOPR działa na jego szkodę i fałszuje pisma twierdząc, że zapadł wyrok eksmisyjny, który nie zapadł. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku w związku z matactwami MOPR.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. MOPR zwrócił się do skarżącego w związku z pismem z dnia [...] lipca 2013 r. o sprecyzowanie, czy pismo to stanowi wniosek o pomoc dla skarżącego lub D. M., a jeśli tak to w jakim zakresie. Jednocześnie organ zwrócił się również o udzielenie informacji, czy pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a jeśli tak, to która z decyzji lub pism MOPR jest przedmiotem tego odwołania.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. – stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia [...] sierpnia 2013 r. – skarżący podniósł, że budzi jego oburzenie, że pismo powyższe (tj. z dnia [...] sierpnia 2013 r.) nie zostało jeszcze przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, czego wyraźnie (w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.) domagał się skarżący. Skarżący domagał się niezwłocznie wypełnienia swych obowiązków przez organ I instancji i pisemnego uzasadnienia przyczyny przetrzymania odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz niezwłocznego przesłania go do SKO.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, powołując się na art. 127 § 1 Kpa, że pismo z dnia [...] lipca 2013 r. nie jest decyzją administracyjną i nie można wobec tego od niego złożyć odwołania. W konsekwencji zastosowanie znajduje art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał, że doprecyzowania przez Kierownika MOPR wymaga, jaki charakter posiada w/w podanie z dnia [...] lipca 2013 r. W przypadku zaś, gdyby stanowiło ono wniosek o przyznanie pomocy, konieczne jest uściślenie jego przedmiotu, a następnie rozpatrzenie przez organ właściwy, we właściwej formie, tj. w formie decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący pismem z dnia [...] listopada 2013 r. W skardze podał, że wniosek o przyznanie pomocy dotyczył tak jego samego, jak i jego konkubiny – zarejestrowanej w PUP jako osoba bezrobotna oraz zamieszkałej i użytkującej lokal przy ul. [...] [...] w [...]. Pismo skierowane do MOPR stanowiło wniosek i w konsekwencji tego, odpowiedź na ten wniosek należy traktować jako postanowienie (decyzję). Skarżący podkreślił, że wniosek złożony przez M. R. oraz w imieniu D. M. i małoletnich K. i M. R. należało traktować jako pismo urzędowe – wniosek o pomoc, zwłaszcza, że zostało "zarejestrowane jako sprawa". Zdaniem skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. zawarto uzasadnienie oraz wykładnię przepisów prawnych i w konsekwencji winno być uznane za postanowienie. Treść tego pisma nosi bowiem znamiona postanowienia odmownego. W konsekwencji skarżący domaga się rozpatrzenia jego wniosku. Skarżący kwestionował również ustalenia organów w zakresie wydanego wyroku eksmisyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 Ppsa kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 Ppsa stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego od pisma Kierownika MOPR z [...] lipca 2013 r., w którym to piśmie, w związku z wnioskiem skarżącego o przyznanie pomocy, organ poinformował, że skarżącemu nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej powołując się na przepisy prawne i orzecznictwo (w szczególności zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 j.t. ze zm., dalej – ups)), jak to szczegółowo opisano we wcześniejszej części uzasadnienia.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowe pismo jest jedynie pismem informacyjnym, a nie postanowieniem o odmowie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, a wobec tego nie przysługuje od niego odwołania, jest błędne.

Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej - Kpa) decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Cztery spośród wymienionych elementów są w literaturze przedmiotu traktowane jako konstytutywne tj. takie, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Są to: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1982, z. 9, p. 169). W innym wyroku wskazuje się, że utrwalony jest pogląd w doktrynie prawa i w orzecznictwie sądów, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją administracyjną decyduje charakter sprawy oraz treść przepisu, będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy, a nie jego nazwa, czy forma (wyrok SN z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85 - OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158). W ślad za wyrokiem z dnia 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81) należy zatem wskazać, że "pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji".

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej, pismo Kierownika MOPR z dnia [...] lipca 2013 r. posiada cechy decyzji administracyjnej. Zawiera ono bowiem wskazane niezbędne minimum elementów, jakie powinna zawierać decyzja. Wskazuje bowiem organ administracji - Kierownika MOPR, adresata - skarżącego, rozstrzyga o istocie sprawy (odmawia przyznania świadczeń z pomocy społecznej), a także zawiera podpis osoby działającej w imieniu organu. Ponadto pismo to zawiera uzasadnienie pozwalające bezsprzecznie na ustalenie motywów jakimi kierował się organ. Od takiego odmownego rozstrzygnięcia organu administracji stronie przysługiwało zatem odwołanie, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania tj. art. 134 Kpa, poprzez przyjęcie, że zachodzi niedopuszczalność odwołania, podczas gdy w istocie postępowanie przed organem I instancji z wniosku skarżącego zostało zakończone decyzją, od której skarżącemu przysługiwało odwołanie, które SKO powinno było merytorycznie rozpatrzeć. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni zawarte powyżej wskazania i rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającej przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 Ppsa.