II OSK 12/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Z. Sp.j. w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie kontroli stanu technicznego i sposobu użytkowania obiektów budowlanych użytkowanych przez R. w J. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga na bezczynność organów, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. przysługuje w przypadkach, w jakich służy do sądu administracyjnego skarga na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, jak również wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenia oraz inne określone akty i czynności z zakresu administracji publicznej i pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 1 -4a P.p.s.a.). Postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Jedynie dokonane w postępowaniu kontrolnym ustalenia stwierdzające naruszenie przepisów Prawa budowlanego obligują organ do wszczęcia, prowadzenia i zakończenia postępowania stosownym rozstrzygnięciem. Same czynności kontrolne i wynik kontroli, przeprowadzonej na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie podlegają zaskarżeniu w toku instancyjnym, ani też w drodze skargi do sądu administracyjnego, ponieważ w tym zakresie mają zastosowanie przepisy działu VIII K.p.a. W tej sprawie skarżąca Spółka kwestionuje wynik kontroli, która jeszcze nie została zakończona. Zatem w świetle art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 -4a P.p.s.a. skarga na bezczynność organu w kwestii przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego jest niedopuszczalna, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od postanowienia z dnia 13 listopada 2012 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1, art. 141 § 4 oraz art. 166 P.p.s.a. Skarżąca podniosła, że pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r., uzupełnionym pismami z dnia 31 sierpnia 2011 r. i 7 września 2011 r. wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w związku z złym stanem technicznym obiektów budowlanych należących do R. z siedzibą w J. oraz zmianą sposobu użytkowania tych obiektów na fermę kur bez wymaganego pozwolenia, żądając wydania decyzji nakładającej na R. obowiązki określone w art. 83 ust. 1 w związku z art. 71a lub art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest zawiadamianie podmiotu domagającego się od organu czynności ze względu na swój interes prawny o przysługującym jej statusie "strony", a następnie twierdzenie, że ta czynność nie stanowiła czynności w postępowaniu jurysdykcyjnym. Bezczynność organu nastąpiła zatem w sprawie kończącej się decyzją, a więc należącej do kognicji sądów administracyjnych. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie wskazywała za przedmiot sprawy bezczynności organu w postępowaniu kontrolnym, o jakim mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. To, że organ w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie zakończył czynności kontrolnych nie sanuje jego bezczynności i nie zwalnia z obowiązku dochowania terminu załatwienia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r., uzupełnionym pismami z dnia 31 sierpnia 2011 r. i 7 września 2011 r. skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w związku z złym stanem technicznym obiektów budowlanych należących do R. z siedzibą w J. oraz zmianą sposobu użytkowania tych obiektów na fermę kur bez wymaganego pozwolenia, które to żądanie nie zostało dotychczas załatwione. W konsekwencji skarżącej przysługiwała skarga na bezczynność, albowiem sprawa dotyczy bezczynności organu administracji w postępowaniu określonym w art. 71a lub art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z tym zarzutem.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Spółka w piśmie z dnia 17 sierpnia 2011 r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z wnioskiem "o przeprowadzenie kontroli w zakresie stanu technicznego i utrzymania obiektów budowlanych" na terenie R. w J. Kolejnym pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. skarżąca ponownie wniosła o przeprowadzenie kontroli w kwestii złego stanu technicznego infrastruktury budowlanej fermy drobiu prowadzonej przez R. oraz w związku z uciążliwościami dla środowiska, zagrożenia życia i zdrowia okolicznych mieszkańców. Zdaniem skarżącej stan techniczny obiektów budowlanych należących do R. jest zły i nie spełnia wymogów bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Gromadzenie odchodów zagraża życiu i zdrowiu okolicznych mieszkańców. W wyniku wadliwego stanu technicznego kurników do pobliskiej rzeki odprowadzana jest zanieczyszczona woda. W kolejnym piśmie z dnia 7 września 2011 r. skarżąca wniosła o przeprowadzeniu kontroli dotyczącej sprawdzenia stanu technicznego budynków oraz utrzymania obiektów budowlanych, jednocześnie informując o złym stanie płyty składowiska obornika wraz z przylegającymi płytami bocznymi. Pismem z dnia 27 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie poinformował skarżącą, że obiekty R. w J. zostaną ujęte w planach kontroli na 2012 r. Skarżąca w marcu 2012 r. wniosła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Jak wynika z treści pism skarżącej z dnia 17 sierpnia 2011 r., 31 sierpnia 2011 r. i 7 września 2011 r. jej podania dotyczą wniosku o przeprowadzenie kontroli w związku ze złym stanem technicznym obiektów budowlanych, który wpływa negatywnie na życie mieszkańców miejscowości, w której znajduje się ferma kur. Takie sformułowania pism jednoznacznie wskazują, że jest to wniosek, o którym mowa w art. 241 K.p.a., albowiem dotyczy wykonywania zadań przez organ administracji publicznej w interesie zaspokajania potrzeb ludności, w tym wypadku mieszkańców J. W oparciu o tak sformułowany wniosek, organ przeprowadził czynności kontrolne, o których mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzenie postępowania kontrolnego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z wystąpieniem skarżącej nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego.

W istocie zatem skarga na bezczynność organu dotyczy niezgodnego z żądaniem skarżącego załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 241 K.p.a. (Dział VIII K.p.a.). Wnioskodawcy niezawodowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania wniosków (ani też skarg) w rozumieniu Działu VIII K.p.a., ani także do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania w trybie przepisów działu VIII K.p.a. Sąd kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wnioski, o których mowa w Dziale VIII K.p.a. nie zostały wymienione w art. 3 § 2 tego Prawa. Sąd może, stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., rozpoznawać skargi na bezczynność organu administracji tylko w przypadkach określonych w tym przepisie w punktach 1-4a.

Nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej, że pismo z dnia 17 sierpnia 2011 r., uzupełnione pismami z dnia 31 sierpnia 2011 r. i 7 września 2011 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 66 Prawa budowlanego dotyczącego użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, czy postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Z treść pism skarżącego nie wynika bowiem, że żąda on wszczęcia postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej jego interesu prawnego, która powinna być zakończona w formie decyzji, bądź innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Skarżący nie powoływał się również na żadną regulację w przepisach prawa materialnego, która wymagałaby konkretyzacji w formie aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Treść pism wskazywała jedynie ogólnie na konieczność sprawdzenia stanu technicznego obiektów należących do R. w J. z uwagi na ogólnie negatywny wpływ tych obiektów na otoczenie i życie okolicznych mieszkańców. Na rozstrzygnięcie w tej sprawie nie wpływa również okoliczność, że organ doręczając skarżącemu zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli określił skarżącą jako stronę.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 17 sierpnia 2011 r., uzupełnionego pismami z dnia 31 sierpnia 2011 r. i 7 września 2011 r. o przeprowadzenie kontroli stanu technicznego obiektów budowlanych należących R. w J. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie jest trafny.

Jednocześnie należy zauważyć, że kontrola obiektów budowlanych należących do R. w J. została przeprowadzona w dniu 16 marca 2012 r., co oznacza, że wniosek skarżącej został uwzględniony. Natomiast, jeżeli zamiarem skarżącej jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie należącej do właściwości organu nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego w związku ze stanem obiektów budowlanych użytkowanych przez R., powinna wystąpić do organów nadzoru budowlanego z podaniem o wszczęcie takiego postępowania, wskazując jednoznacznie co ma być przedmiotem sprawy oraz z czego wynika jej interes prawny jako strony w takiej sprawie, w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.