II SA/Gd 536/12

Uzasadnienie

T. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w P.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

We wniosku z dnia 1 kwietnia 2011 r. współwłaściciele działki nr [...] – T. D. i W. D. - zwrócili się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w P., gmina S. wymaganej w procedurze legalizacji budynku rekreacji indywidualnej/domku letniskowego oraz studni i zbiornika na śmieci wybudowanych w latach 1986-1988 bez decyzji o pozwoleniu na budowę na działce stanowiącej własność inwestora. Do wniosku dołączono mapę do celów informacyjnych w skali 1:2000, dokumentację powykonawczą budowy domku letniskowego, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, pomiar lokalizacji domu letniskowego, zapewnienie dostawy energii oraz kserokopię aktu notarialnego poświadczającego nabycie przedmiotowej działki przez wnioskodawców.

Po przeprowadzeniu analizy funkcji i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także stanu faktycznego i prawnego terenu określonego we wniosku Wójt Gminy S., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60 ust, 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) decyzją z dnia 5 września 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie jest możliwe, gdyż inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił, że działka objęta wnioskiem, położona jest na terenie na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla potrzeb rozstrzygnięcia wyznaczono obszar analizowany o wielkości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. ok. 117 m wokół tej działki. W wyniku analizy cech i funkcji zabudowy stwierdzono, że w obszarze analizowanym nie występuje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w związku z czym nie została spełniona przesłanka wymieniona w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy. Nie został spełniony warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), bowiem działka przylega do drogi leśnej stanowiącej własność osoby fizycznej, wnioskodawca udokumentował prawo korzystania z tej drogi, jednak droga ta nie spełnia warunków i parametrów drogi służącej do obsługi terenów zurbanizowanych. Na analizowanym obszarze nie ma sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, w ocenie organu inwestor nie spełnił warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3. Teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z tego względu że stanowi las, a zatem niespełniony został również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4. Niespełniony jest także warunek zgodności z przepisami szczególnymi, bowiem działka leży w strefie objętej zakazem lokalizowania obiektów w odległości mniejszej nże 100 m od linii brzegowej jeziora, wynikającym z uchwały nr [...] Sejmiku Województwa P. z 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. (Dz. Urz. z 2010 r. Nr 80 poz. 1455) i nie ma możliwości zachowania wymaganej odległości.

Od powyższej decyzji odwołali się T. D. i W. D.. W odwołaniu zarzucili, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło z naruszeniem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), bowiem odległość, o jakiej mowa w tym przepisie została przyjęta przez organ nie od granic działki, lecz od jej środka. W ocenie odwołujących się uzasadnienie decyzji jest zbyt ogólnikowe i nie wynika z niego, dlaczego przyjęto obszar analizowany w kształcie wynikającym z załącznika graficznego. Przepisy rozporządzenia stawiają wymogi formalne tylko co do minimalnej wielkości obszaru, co oznacza, że organ administracji może przyjąć obszar analizowany w granicach większych niż określone w powołanym przepisie, a obszar ten nie musi być wyznaczony z każdej strony w sposób równomierny. Wskazali nadto, ze warunek dostępu działki objętej wnioskiem został spełniony, bowiem została ustanowiona służebność drogowa na przylegającej działce drogowej nr [...] i [...] w drodze aktu notarialnego, którego kopię dołączono do odwołania. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale od zagwarantowania, ze takie uzbrojenie powstanie. Wskazano, że przedmiotowa działka została nabyta w 1978 r., a obowiązujący w tym czasie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przeznaczenie tej działki nie na cele rolne lub leśne, lecz na cele rekreacyjne, co potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy w S. z 6 czerwca 1978 r. Wyłączenie gruntów działki z produkcji leśnej jest niemożliwe z uwagi na brak planu miejscowego obowiązującego obecnie. Planowana zabudowa na działce nr [...] znajduje się w odległości 106,30 m od brzegu Jeziora G., co potwierdza mapa pomiaru sporządzona przez firmę "A". Końcowo zarzucono błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że obiekt objęty wnioskiem jest w trakcie budowy, podczas gdy z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wynika, że budynek został wybudowany już w 1988 r.

Uznając, że odwołanie W. D. zostało wniesione z uchybieniem terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 9 lipca 2012 r. wydało postanowienie stwierdzające uchybienie terminu.

Decyzją z dnia 9 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. D. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazując na treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że przyjmuje odmienne niż organ I instancji ustalenie, że wniosek dotyczył obiektów budowlanych już zrealizowanych, gdyż z treści wniosku inwestorów wynika, że ubiegają się oni o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji wzniesionych bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych - budynku rekreacyjnego, studni i zbiornika na ścieki (szamba). Okoliczność ta jednak zdaniem Kolegium nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji.

Organ odwoławczy nie podzielił również ustaleń Wójta Gminy S. odnośnie niespełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. W szczególności wskazano, że skarżący przedstawili dowód na istnienie stosownej służebności drogowej, wobec czego w ocenie Kolegium należy przyjąć, że w tej sprawie warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2) jest spełniony. Kolegium zwróciło uwagę, że wnioskodawcy wnieśli o wydanie warunków zabudowy także dla legalizacji istniejącej studni i zbiornika na ścieki, które służą zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu nieczystości. Założenie przyjęte przez organ I instancji, że dla legalizacji studni i szamba konieczne jest wyposażenie działki w instalację wodociągową i kanalizacyjną, jest w ocenie SKO błędne. Organ I instancji nie ocenił bowiem, czy istniejący sposób zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków spełnia warunek wystarczającego uzbrojenia dla budynku letniskowego, który nie jest budynkiem przeznaczonym do stałego zamieszkania. Tym samym brak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 3.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że organ I instancji wyznaczając obszar analizowany w wielkości odpowiadającej wymogom minimalnym, ustanowionym w § 3 rozporządzenia, nie naruszył prawa. Działka nr [...], stanowiąca tereny leśne klasy V, jako oznaczone w ewidencji gruntów symbolem LSV, o powierzchni 0,48 ha, sąsiaduje bezpośrednio z innymi działkami o podobnej powierzchni o gruntach rolnych oraz z terenem Jeziora G.. Działka przylega do działki drogowej nr [...]. Po przeciwnej stronie tej drogi rozciąga się teren leśny. Żadna z działek znajdujących się w obszarze analizowanym, poza działką objętą wnioskiem nie jest zabudowana. Poszerzenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem charakterystyki sąsiadującego otoczenia nie doprowadziłoby do odmiennych wyników analizy cech i funkcji zabudowy. Działka objęta wnioskiem leży w kompleksie leśnym, przylegając do brzegu jeziora. W dalszym sąsiedztwie działki nie ma istniejącego układu urbanistycznego, który planowana inwestycja mogłaby uzupełnić. Najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się ok. 360 m od granicy działki z działką [...] w kierunku wschodnio-południowym, zabudowa ta mieści się jednak nie wśród lasów, lecz na terenach rolnych. Od tej zabudowy działka inwestora oddzielona jest niezabudowanymi terenami leśnymi. Kolegium podkreśliło, że nie da się odnaleźć istniejącej zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji, rozumianym jako położenie w dość bliskiej odległości na terenach mających podobne cechy geologiczne i przyrodnicze. Kolegium wyjaśniło również w tym miejscu, że mapa przedłożona przez wnioskodawcę, na której znajdują się własnoręczne oznaczenia położenia 13 obiektów budowlanych, nie ma wartości dowodowej. Z przepisów rozporządzenia wynika wprost, że analizę przeprowadza się na podstawie kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli na podstawie dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. Z kopii mapy katastralnej wynika, że tereny leśne, otaczające działkę objętą wnioskiem od strony południowej i zachodniej, są niezabudowane.

W dalszej kolejności, wskazując na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren (inwestycji) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Kolegium podniosło, że planem miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. był miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy S. z dnia 30 września 1991 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Gdańskiego Nr 19 poz. 137). Plan ten jest Kolegium znany ze sprawy o sygn. akt [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy tej samej nieruchomości dla rozbudowy istniejącego na działce budynku gospodarczego. W aktach tych znajduje się materiał dowodowy w postaci wyrysu i wypisu z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy S. z dnia 30 września 1991 r. Z rysunku planu wynika, że teren inwestycji leży w jednostce oznaczonej symbolem RL, którym oznaczono tereny lasów oraz położony jest w obszarze terenów ochrony ekologicznej - 100 m od brzegu jeziora (granice tego obszaru oznaczone są linią z pełnymi pojedynczymi punktami). W dniu uchwalenia planu miejscowego, tj. w dniu 30 września 1991 r. obowiązywała regulacja art. 7 ustawy z dnia 25 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidywały, że przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach: 1) planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin, 2) lokalizacji inwestycji ustalanych przez naczelne organy administracji państwowej, 3) lokalizacji inwestycji związanych z poszukiwaniem lub zagospodarowaniem złóż ropy naftowej i gazu ziemnego (art. 7 ust. 1). Gruntami leśnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako lasy (art. 2 ust. 2 pkt 1). Podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody przez organ wskazany w przepisie art. 7 ust. 2 wskazanej ustawy.

Skoro plan miejscowy z 1991 r., który jest planem wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, nie przewidywał dla przedmiotowej działki innej funkcji niż leśna, to należy uznać, że teren ten nie był objęty zgodą Wojewody G. na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne.

Teren działki nr [...] oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem "Ls" stanowi zatem grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (§ 68 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2.1 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. Nr 38 poz. 454). Teren leśny zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 objęty jest regulacją ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Teren ten wymaga, jako teren leśny, uzyskania zgody marszałka województwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzyskanie zgody marszałka na zmianę przeznaczenia następuje w trakcie przeprowadzania procedur planistycznych, a nie w toku postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzyskanie zgody, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o wyłączeniu danego gruntu z produkcji rolnej lub leśnej, o której mowa w art. 11 i nast. ustawy z 3 lutego 1995 r.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Za nieuzasadnione uznało SKO powoływanie się przez skarżących na przeznaczenie działki na cele rekreacyjne w planie miejscowym z 1977 r., gdyż nie jest to plan miejscowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Planem tym jest plan miejscowy z 1991 r. Tym samym argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące niemożności uzyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej są bez znaczenia, bowiem przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie mówi o uzyskaniu decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, tylko o uzyskaniu zgody na przeznaczenie gruntu na cele nieleśne w planie miejscowym.

Odnośnie niespełnienia warunku zgodności z przepisami szczególnymi, tj. przepisami Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. (Dz.Urz. Woj. P. Nr 80 poz. 1455) ustalającymi zakaz lokalizowania zabudowy w odległości mniejszej nże 100 m od linii brzegowej jeziora Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie, w jakim odnosi się ono do zlokalizowania budynku letniskowego. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że działka leży częściowo w strefie ochrony i istnieje możliwość zachowania wymaganej odległości. Zgodnie bowiem z § 5 pkt 8 powołanej Uchwały na terenie G. Obszaru Chronionego Krajobrazu, w obrębie którego położona jest także działka inwestora, zabrania się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Działka nr [...] nie jest w całości położona na terenie objętym tym zakazem, linia 100 m odległości od jeziora wyznacza nieprzekraczalną linię zabudowy od strony Jeziora G.. Z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji dokonał pomiaru odległości dzielącej istniejący budynek letniskowy od linii brzegowej Jeziora G., o czym świadczy, w ocenie Kolegium, brak chociażby naniesienia rzutu budynku na mapie terenu. Z pomiaru lokalizacji domu letniskowego, wykonanego w 2010 r. przez geodetę M. R. wynika, że dom letniskowy zlokalizowany jest w odległości dalszej niż 100 m od linii brzegowej Jeziora G.. Z porównania mapy z tym pomiarem z planem lokalizacji domku letniskowego, stanowiącym część dokumentacji powykonawczej budowy ze stycznia 1988 r., wynika jednak, że studnia i szambo są zlokalizowane w części działki za budynkiem letniskowym, bliżej jeziora i znajdują się w strefie wyłączonej z zabudowy, objętej zakazem, o którym mowa w przepisie § 5 pkt 8 powołanej Uchwały. Zatem lokalizacja studni i szamba jest sprzeczna z treścią przepisów szczególnych, dlatego też w tym zakresie i w odniesieniu do tych dwóch obiektów nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Końcowo wskazano, że Kolegium rozpatrywało już sprawę odmowy ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] w P., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego o część mieszkalną. W decyzji z dnia 31 października 2011 r., wydanej w wyniku rozpoznania odwołania T. i W. D., Kolegium również zajęło stanowisko, że nie można ustalić warunków zabudowy dla tej działki z uwagi na niespełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy. Stanowisko Kolegium zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 962/11 oddalił skargę inwestorów na powyższą decyzję Kolegium, podzielając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. D. wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego organy wydając zaskarżone decyzje nie oparły się na pełnym materiale dowodowym i nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, mimo obowiązku wynikającego z art. 7 k.p.a. Do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak również odwołania dołączona została mapa ewidencyjna z naniesionymi własnoręcznie przez skarżącego 13 obiektami budowlanymi. Skarżący przedstawił również obszerną dokumentację zdjęciową zabudowanych nieruchomości sąsiednich, stanowiącą dowód rzeczywistego układu urbanistycznego terenu, z której wynika, że w sąsiedztwie działki [...] występuje zabudowa o charakterze pozwalającym na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na działkach sąsiadujących z nieruchomością skarżącego zlokalizowane są budynki, które zostały uwzględnione w mapach ewidencyjnych, jak również szereg zabudowań w ewidencji gruntów nieujętych.

Skarżący zwrócił uwagę na fakt pobierania przez Urząd Gminy S. od właścicieli oraz posiadaczy zależnych sąsiednich nieruchomości podatku od nieruchomości, którego przedmiotem są budynki na nich usytuowane. Żadną przeszkodą w tym względzie nie jest okoliczność, że budynki te nie zostały naniesione na mapach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący podkreślił, że w decyzji organu I instancji nie kwestionowano w żaden sposób wskazań skarżącego o występowaniu na sąsiednich działkach trwałej zabudowy, która nie została naniesiona na mapy. Sporna była jedynie odległość, jaka dzieli owe nieruchomości od działki [...] i sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Na występowanie na działkach sąsiednich względem działki [...] zabudowy, która nie została naniesiona na mapy ewidencyjne, wskazuje również dokumentacja znajdująca się w zasobach Urzędu Gminy w S.. Z treści decyzji z dnia 22 maja 1975 roku, oraz załączonych do niej map wynika, że dzierżawca działki o nr [...], oznaczonej obecnie jako nr [...], uzyskał pozwolenia na budowę domku letniskowego. Inwestycja ta została zrealizowana, zaś przedmiotowy budynek, naniesiony przez skarżącego na kopii mapy zasadniczej pod nr 3, został również uwieczniony na złożonym do akt sprawy zdjęciu. Występowanie na tym terenie zabudowy potwierdza również adnotacja dokonana przez Inspektora ds. Budownictwa Urzędu Gminy w S. na podaniu złożonym przez skarżącego w dniu 4 sierpnia 1986 roku. Pismo to wskazuje, że przedmiotowa działka leży w kompleksie zabudowanym domkami letniskowymi.

W ocenie skarżącego Kolegium błędnie uznało, że przedmiotowa mapa nie ma wartości dowodowej. Kolegium nie odniosło się również w jakikolwiek sposób do przedłożonej dokumentacji zdjęciowej, co zdaniem skarżącego stanowi rażące naruszenie art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a.

Skarżący nie podzielił ustaleń organu odnośnie najbliższej zabudowy mieszkalnej i jej odległości od działki wskazując, że twierdzenia SKO nie zostały poparte jakimikolwiek bliższymi wskazaniami i stoją w sprzeczności do wskazań kopii mapy uzyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku postępowania administracyjnego skarżący wykazywał, że na analizowanym obszarze istnieje zabudowa o charakterze pozwalającym na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podjął przy tym próbę udowodnienia powyższych twierdzeń poprzez dołączanie wyrysu mapy ewidencyjnej, uzupełnionej o aktualny układ urbanistyczny zabudowań, któremu organ drugiej instancji w ogóle odmówił przymiotu środka dowodowego, co w odniesieniu do treści art. 75 k.p.a. uznać należy za działanie sprzeczne z prawem oraz wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą dążenia do prawdy obiektywnej.

Skarżący zarzucił nadto, że zarówno organ I jak i II instancji nie uwzględnił w wydanych decyzjach, że decyzją Starostwa Powiatowego w K. z dnia 14 kwietnia 2009 roku orzeczono o częściowym uznaniu zastrzeżeń skarżącego do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wsi P., gm. S., dotyczącego działki nr [...], wpisując do opisu taksacyjnego oddz. 17J o pow. 0,08 ha, opisany jako "inne wylesienia - budynki, do przekwalifikowania na cele nierolnicze i nieleśne". Skarżący zwrócił nadto uwagę na treść aktu notarialnego z dnia 7 czerwca 1978 r. (KW [...]), z którego wynika, że "działka numer [...], położona w miejscowości A. została przeznaczona na cele nierolnicze decyzją Naczelnika Gminy Nr [...] z 23 marca 1978 roku oraz zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. nr [...], z 26 listopada 1977 roku jest przeznaczona na cele rekreacyjne".

Końcowo wskazano, że organy wskazując, że część inwestycji narusza zakaz realizacji zabudowy w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów jezior, rzek i innych zbiorników wodnych, wynikający z faktu jej położenia w G. Obszarze Chronionym Krajobrazu, nie poparły swojego twierdzenia jakimikolwiek wyliczeniami, w szczególności pomiarami w terenie. Z załączonego przez skarżącego pomiaru lokalizacji domu letniskowego ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania od linii brzegowej Jeziora G. z dnia 10 grudnia 2010 roku, sporządzonego przez "A" Usługi Geodezyjno-Kartograficzne wynika, że odległość pomiędzy planowaną zabudową, a brzegiem jeziora wynosi odpowiednio 106,61 i 106, 30 metrów. Zatem warunek podyktowany przepisami odrębnymi wyrażonymi w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa P. z dnia 28 kwietnia 2010 roku w sprawie obszarów chronionego krajobrazu z województwie p. (Dz. Urz. 2010 Nr 80 poz. 1455) w ocenie skarżącego uznać należy za spełniony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w P., dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej (domku letniskowego) oraz studni i zbiornika na ścieki.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków, jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Baza orzeczeń Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Baza orzeczeń Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo CH Beck, s. 489).

W rozpatrywanej sprawie o prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia w istocie przesądza brak spełnienia warunku wymienionego w punkcie 4 ustępu 1 artykułu 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a zatem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.).

Powołany przepis reguluje dwie odrębne sytuacje, kiedy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie: 1) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne tzn. gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub 2) teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, Lex nr 621577).

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266, ze zm.), w stanie prawnym dokonanym nowelą z dnia 19 grudnia 2008 r. (Dz. U. Nr 237, poz. 1657) i obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej; gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych lub upoważnionej przez niego osoby; pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Stosownie zaś do treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1-5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że tereny leśne, niezależnie od swojej powierzchni i klasy, wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia, niezależnie od powierzchni obszaru gruntu projektowanego do zmiany przeznaczenia i formy własności. Przy czym zmiany takiego przeznaczenia dokonuje się, stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy stanowi ponadto, że teren taki powyższej zgody nie wymaga, jeżeli objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Tereny objęte zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, to tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy którego sporządzaniu wydano taką zgodę, a który z mocy art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą odpowiednio z dniem 2 stycznia 2003 r. (art. 67 ust. 1) bądź z dniem 2 stycznia 2004 r. (art. 67 ust. 1a).

We wskazanej wyżej uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 wyjaśnia się, że przyznanie zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne charakteru decyzji administracyjnej nie oznacza automatycznie, że zgoda, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi akt samoistny w tym znaczeniu, że wywiera skutek niezależnie od "skonsumowania" tej zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgoda taka jest udzielana w toku procedury planistycznej i na potrzeby tej procedury. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego, tj. przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu lub jego zmiany (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podmiot indywidualny nie może skutecznie złożyć wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (por. A. Zieliński, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach odrolnienia gruntów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5 – 6 (32 – 33) 2010 ). Tak więc zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest "skuteczna", o ile na jej podstawie w ustaleniach planu rada gminy postanowi o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i tylko w takim zakresie w jakim, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym dany teren, dojdzie do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Warunkiem nieleśnego wykorzystania gruntów leśnych jest "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Aby zgoda udzielona na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych mogła odnieść skutek w postaci możliwości faktycznego wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, konieczne jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w swoich ustaleniach przeznaczy grunty leśne na cele nieleśne. W powołanej uchwale NSA wyjaśniono również, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego.

Należy także wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 261 ze zm.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolnicze i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalniane, nieużytki, drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania. Czynnikiem decydującym o charakterze i funkcji nieruchomości jest wpis do katastru, a do czasu jego utworzenia do ewidencji gruntów i budynków. Charakter i funkcja wpisanej do ewidencji nieruchomości może ulec zmianie w warunkach ściśle określonych przez prawo.

W tym kontekście ocena Kolegium, że działka nr [...] położona w miejscowości A., obręb P. nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy jest prawnie uzasadniona okolicznościami, poparta prawidłowymi ustaleniami wynikającymi okolicznościami materiału dowodowego sprawy. Ze znajdującego się w aktach wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] stanowi teren leśny, klasy V, o powierzchni 0,48 ha, oraz że teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Planem, o którym mowa w tym przepisie jest (zob. znajdujący się w aktach administracyjnych wypis i wyrys planu) miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia 30 września 1991 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. G. Nr 19, poz. 137). Według tego, wygasłego już planu, teren obejmujący przedmiotową działkę stanowi teren leśny, z czego zasadnie wywiodło Kolegium, że nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego na zmianę jego przeznaczenia z gruntu leśnego na cele nieleśne. Z treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika zaś, że konieczność uzyskania takiej zgody na zmianę przeznaczenia jest przesłanką uniemożliwiającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nie byłby spełniony, nawet w sytuacji uzyskania przez skarżącego zgody wydanej przez właściwy organ na przeznaczenie terenu działki na cele nieleśne, skoro dopiero uchwalenie planu miejscowego umożliwia zmianę przeznaczenia terenu na nieleśny. Postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie może zaś być wszczęte niezależnie od postępowania planistycznego.

Nie ma istotnego znaczenia powoływana przez skarżącego okoliczność, że działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym dla gminy S. obowiązującym w dacie jej nabycia (uchwała Nr [...] z 26 listopada 1977 r.) była przeznaczona na cele rekreacyjne. Oznacza to jedynie, że działka wówczas mogła być przeznaczona na cele przewidziane w tym planie. Kolejny plan miejscowy, przywołana uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z dnia 30 września 1991 r., oznaczając przedmiotowy teren jako leśny (RL) funkcji takiej już nie dopuszczała. Skoro ten ostatni plan miejscowy, z 1991 r. (o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy), nie przewidywał dla terenu działki innej funkcji niż leśna, słusznie wskazuje Kolegium, że teren ten nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, którą w ówczesnym stanie prawnym regulowanym ustawą z dnia 25 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.) w toku postępowania planistycznego musiałby wydać Wojewoda G. (art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 tej ostatniej ustawy). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że załączona do skargi jako załącznik nr 6 decyzja Starosty Powiatowego w K. z dnia 14 kwietnia 2009 r. (k. 16) o częściowym uznaniu zastrzeżeń i uwag do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu nie dowodzi – jak twierdzi skarżący – spełnienia przesłanki wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy.

Prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych wskazujących na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy obligowało organ do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W rozpatrywanej sprawie zatem nie zachodziła w ogóle konieczność badania pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ustawy, a zwłaszcza wyznaczania obszaru analizowanego dla potrzeb ustalenia "zasady dobrego sąsiedztwa".

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo, zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a decyzja organu w tym przedmiocie została odpowiednio wyczerpująco wyjaśniona. Z wykonanej analizy wynika, że front działki nr [...] wynosi 39 m, zaś obszar analizowany wyznaczono w odległości około 117 m, czyli w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki we wszystkich kierunkach. Obszar analizowany wyznaczony został więc w minimalnym rozmiarze, o jakim mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, przy czym nie można z tego powodu czynić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa. W obszarze analizowanym znalazły się działki: nr [...] – stanowiąca las, nr [...] – stanowiąca wody powierzchniowe, nr [...] – stanowiąca las oraz nr [...] – stanowiąca drogę. Kolegium wyjaśniło przy tym, iż poszerzenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem charakterystyki sąsiadującego otoczenia nie doprowadziłoby do odmiennych wyników analizy cech i funkcji zabudowy. Działka objęta wnioskiem leży w kompleksie leśnym, przylegając do brzegu jeziora. W dalszym sąsiedztwie działki nie ma istniejącego układu urbanistycznego, który planowana inwestycja mogłaby uzupełniać. Według ustaleń Kolegium najbliższa zabudowa mieszkalna znajduje się ok. 360 m od granicy działki, na terenach rolnych. Przedłożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego wyrysy z map ewidencyjnych z naniesionymi przez niego własnoręcznie zabudowaniami (13 obiektów), wbrew temu co wywodzi skarżący, nie podważają prawidłowości ustaleń organów, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy. Wszystkie bowiem naniesione przez skarżącego obiekty znajdują się poza granicami obszaru analizowanego (vide: wyrys z mapy ewidencyjnej załączony do odwołania).

Należy jednak podkreślić, że ewentualne naruszenie przez organ prawa materialnego i przepisów postępowania w zakresie ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa(np. wadliwość wyznaczenia obszaru, pominięcie istniejącej zabudowy) i tak nie mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Wadliwości te bowiem – wobec niemożności ustalenia warunków zabudowy z uwagi na przeszkodę wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – pozostawałyby bez wpływu na wynik sprawy.

Wskazać nadto należy, że argumentacja skargi, polegająca na twierdzeniu, że Urząd Gminy w S. pobiera od właścicieli "sąsiednich nieruchomości" podatek od nieruchomości, w tym budynkowych, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Pobieranie tego podatku następuje niezależnie od tego, czy zabudowa ma charakter legalny, czy jest wynikiem samowoli budowlanej.

Orzekające w przedmiotowej sprawie Kolegium w sposób wszechstronny, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa dokonało wyjaśnień i oceniło zebrany materiał dowodowy z poszanowaniem reguły określonej w art. 80 kpa, a wydana decyzja pozostaje w zgodzie z prawem materialnym – art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.