II SA/Kr 1581/12

Uzasadnienie

Postanowieniem nr [...], znak [...], wydanym dnia 28 września 2012r. na podstawie art. 134 w związku z art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania J.P. i A.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2011 r., znak[...] Orzekając w ten sposób podał, że w dniu 17 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wydał decyzję znak [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał "Inwestorowi robót: J.R. (...) wykonać roboty budowlane na budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] polegające na : - na okapie północnej połaci dachu budynku założyć rynnę i rurę spustową w celu prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z tej połaci, wzdłuż dolnej krawędzi tejże połaci dachowej zamontować śniegołapy w celu skutecznego zatrzymywania śniegu (...)". Równocześnie, pismem z dnia 17 listopada 2011 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. , działając na podstawie art. 9 k.p.a., poinformowała A.P. , że nie uznano go za stronę tego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożyli w dniu 4 stycznia 2012 r. J.P .i A.P. , które za pismem z dnia 25 stycznia 2012 r., znak [...], organ pierwszej instancji przesłał do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wraz z aktami postępowania.

Pismem z dnia 31 sierpnia 2012 r., znak [...], na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwano J. i A.P. do wykazania interesu prawnego w niniejszej sprawie. Odpowiedź na to wezwanie wpłynęła w dniu 11 września 2012 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił J.P. i A.P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] . W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że z możliwości jakie stwarza zapis art. 58 k.p.a. może korzystać strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Natomiast stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Wskazano również, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu przed organem pierwszej instancji J.P., i A.P. nie została doręczona decyzja w trybie przepisów rozdziału 8 "Doręczenia" działu I ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem zasadna była odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż dla wnioskujących nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął natomiast dla podmiotów uznanych za strony.

Uwzględniając powyższe w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazuje, że stroną postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego na budynku gospodarczym, zlokalizowanym na działce nr [...] , przy ul. [...] w miejscowości R. byli J.R. , A.P, P.P. Statusu strony w tym postępowaniu nie przyznano natomiast J.P., i A.P. . Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji a uważa, że powinien być stroną postępowania może wnieść odwołanie od wydanej decyzji tylko w terminie do wniesienia odwołania przez strony, które decyzję otrzymały. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w przyjętej linii orzecznictwa administracyjnego. Stronom w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] została doręczona odpowiednio 18 i 21 listopada 2011 r. Termin dla stron do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 7 listopada 2011 r. (14 dniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 5 listopada 2011 r., jednak z uwagi na upływ terminu w dniu wolnym od pracy - sobota, termin do wniesienia odwołania upłynął 7 listopada 2011 r.). Tym samym termin dla osób, które nie zostały uznane za stronę postępowania przed organem pierwszej instancji i nie brały udziału w postępowaniu taki termin upłynął również z dniem 7 listopada 2011 r. W przedmiotowej sprawie odwołanie zostało dostarczone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w dniu 4 stycznia 2012 r., zatem po upływie powyższego terminu, który nadto nie został przywrócony. Zachodzi więc okoliczność niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym, albowiem nie można składać tego środka od decyzji ostatecznej, gdy termin do złożenia odwołania nie został przywrócony. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem oznacza niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej.

W związku z zaistnieniem niedopuszczalności o charakterze podmiotowym i przedmiotowym właściwe w niniejszej sprawie jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...], znak [...], J.P. i A.P. domagali się jego uchylenia i przyjęcia do rozpoznania odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], a nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. - poprzez nie ustalenie przez organy prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, oraz 28 k.p.a. - poprzez przyjęcie iż nie są stroną w sprawie.

Jak wyjaśniali, pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował skarżących, że w dniu 17 listopada 2011 r. PINB w N. wydała decyzję znak [...] w postępowaniu toczonym z ich wniosku, w związku z samowolną rozbudową dachu budynku znajdującym się na działce J.R. i sąsiadującej z nieruchomością skarżących. Decyzji tej PINB w N. nie dostarczył skarżącym mimo obowiązku wskazanego w art. 109 § 1 k.p.a., gdyż - jak pisze WINB w K. - nie uznano skarżących za stronę postępowania. Stan taki ma miejsce w sytuacji, gdy w sprawie tej WINB w K. uchylił już jedną decyzję PINB w N. w wyniku odwołania skarżących. Pismo PINB w N. do skarżących z 17 listopada 2011 r. zostało zaś zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jako nie znajdujące podstawy faktycznej i prawnej, skargą z dnia 3 stycznia 2012r., która ma być rozstrzygnięta przez pod sygn. akt. II SO/Kr 13/12.

Wobec stanowiska zajętego w piśmie PINB w N. z 17 listopada 2011 r. organ ten uzurpując sobie prawo przyznawania mandatu strony w postępowaniu nie poinformował skarżących o wydaniu w sprawie w tym samym dniu decyzji mając nadzieję, że się od niej nie odwołają. To bowiem, że w sprawie skarżący są stroną jest bezsporne, co przyznaje nawet WINB w zaskarżanym postanowieniu. PINB w N. zatem specjalnie odmawia skarżącym statusu strony, aby uniemożliwić im skuteczne złożenie odwołania od jego decyzji.

J.P. i A.P. wskazywali, że natychmiast po uzyskaniu z WINB w K. informacji o wydaniu przez PINB w N. decyzji z [...] listopada 2011 r. ( co miało miejsce w dniu 28 grudnia 2011 r., w piśmie WINB w K. z dnia 21 grudnia 2011 r. stanowiącym odpowiedz na skargę na bezczynność PINB w N. ) wnieśli od niej odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dla jego złożenia. W odwołaniu wywodzili, że będąc stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji posiadają ten przymiot z mocy prawa, nie zaś uznania organu i to w sytuacji, gdy organ ten toczył z ich udziałem jako stron czynność w sprawie, nie otrzymali jednak decyzji i dlatego nie wnieśli odwołania w czasie. WINB w K. rozpatrując odwołanie oraz wniosek o przywrócenie terminu dla jego złożenia ponownie wezwał skarżących do wykazania się posiadaniem przymiotu strony, co J.P. i A.P. uczynili pismem z dnia 11 września 2012 r. Sprowadza się ono do wskazania, że wzniesione przez sąsiada przedłużenie dachu powoduje zalewanie ich domu, co implikuje interes prawny w sprawie. W tym stanie rzeczy WINB w K. wydał postanowienie z dnia [...] września 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania argumentując, iż ponieważ PINB w T. odmówił mandatu strony w postępowaniu pierwszo instancyjnym, to skarżącym nie przysługuje prawo domagania się przywrócenia terminu, gdyż prawo to przysługuje jedynie stronom postępowania. Następnie WINB w K. w zaskarżanym postanowieniu z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] odmówił przyjęcia odwołania, argumentując iż skarżący uchybili terminowi dla jego złożenia, a nie został on na przywrócony. W tym postanowieniu WINB w K. nie ma już wątpliwości, że w sprawie skarżący są stroną.

Zdaniem skarżących, działania obu organów administracyjnych w tej sprawie stanowią jawne naruszenia dyspozycji art. 6 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., gdyż nakierowane są na to, aby uniemożliwić im faktyczną kontrolę błędnej decyzji PINB w N.

W odpowiedzi na skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r. Nr 270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowodministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii incydentalnych, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz z nim bezpośrednio związanych, które nie były odrębnie zaskarżalne.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nie stwierdzenia podstaw do wyeliminowania zaskarżonego aktu administracyjnego z obrotu prawnego sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a

Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegi postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przedstawionych akt wynika, że w związku z pismem A.P. z dnia 29 października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lica 1994 r. – Prawo budowlane ( tekst. jednol. Dz. U z 2007 r. Nr 207, poz. 2016 ) orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wymiany pokrycia dachu na części budynku gospodarczego o pow. 21,78 m2, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...], położonej przy ul. [...] w R,, stanowiącego własność J.R. . W osnowie tej decyzji organ pierwszej instancji podał, że rozstrzygnięcie zapadło " ... w wyniku postępowania wszczętego z urzędu, po przeprowadzeniu na wniosek A.P. (...) postępowania wyjaśniającego w sprawie...". Powyższą decyzję doręczono skarżącemu oraz J.R. W toku postępowania korespondencja do A.P. kierowana najpierw w trybie skargowym (art. 238 § 1 k.p.a.), potem do wiadomości, natomiast w dniu 27 lipca 2010 r. akta sprawy udostępnione wyżej wymienionemu jako stronie, jak również J.P w związku upoważnieniem z 27 lipca 2010 r. udzielonym w tym zakresie żonie przez A.P.

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] października 2010 r., znak [...], została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania A.P. , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wytknął między innymi, że w aktach sprawy brak jest kopii mapy zasadniczej dla działki nr [...] oraz działek sąsiednich, brak również wypisu z ewidencji gruntów lub odpisu z księgi wieczystej dla działki nr [...] ( lub też [...]), której właścicielem jest A.P. , stąd organ odwoławczy nie może zweryfikować poprawności ustalenia kręgu stron postępowania, w tym ustalić, czy A.P. jest jego stroną .

Prowadząc postępowanie ponownie Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. , w zawiadomieniu z dnia 11 października 2011 r., znak [...], określił krąg stron, zaliczając do niego wyłącznie : J.R. jako właściciela działki nr [...], P.P. i A.P. jako współwłaścicieli działki nr [...], S.P. i Z.P jako współwłaścicieli działki nr [...], przysyłając tę informację jedynie do wiadomości A.P. . O ile następnie wzywał A.P. odrębnym pismem z dnia z dnia 11 października 2011 r., znak [...], o przedłożenie dokumentów własności działki nr [...] - obecnie [...], to jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2011 r. , znak [...], oraz pisma z tej samej daty do A.P. kręgu stron nie uległ zmianie po złożeniu przez skarżącego dokumentów przy piśmie z 17 października 2011 r. Podmioty uznane za strony przez organ pierwszej instancji potwierdziły odbiór decyzji w dniu 18 listopada 2011r. – J.R. oraz w dniu 21 listopada 2011r – P.P. , A.P. , S.P. i Z.P .

Uwzględniając powyższe należy uznać za prawidłowe ustalenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu co do tego, że skarżący nie byli uznani za strony postępowania w sprawie prowadzonej ponownie w przez organ pierwszej, instancji, który nie doręczył im decyzji, termin do wniesienia odwołania dla stron upłynął 7 listopada 2011 r. zaś decyzja wobec jej niezaskarżania przez strony w terminie stała się ostateczna.

W tym kontekście należy zauważyć, że ustalenie co do kręgu stron postępowania czynione na podstawie art. 28 k.p.a. stanowią jedną z materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, których kontrola w toku instancji jest możliwa jedynie w przypadku zaskarżenie decyzji nieostatecznej. Podmiot uznany za stronę może wnieść odwołanie w ustawowym terminie, który liczy się od daty doręczenie tej stronie decyzji, natomiast podmiot, któremu nie doręczono decyzji jako stronie może wnieść odwołanie jedynie w terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron. Niezaskarżeniem decyzji w terminie przez podmioty, którym przyznano status stron postępowania administracyjnego skutkuje tym, że decyzja taka staje się ostateczna, co wyłącza możliwość wniesienie od niej odwołania przez podmiot nie mający w myśl ustaleń organu pierwszej instancji takiego statusu. Stosownie bowiem art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom.

W doktrynie przyjmuje się, że stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem pierwszej instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym ( tak B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566, Z. Kmiecik, artykuł.St.Iur.Lubl. 2008/11/51-68)

Również w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, trafnie powołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dopuszcza się możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył oraz nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. Stosowne orzecznictwo w powyższej materii zostało prawidłowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawidłowość zaskarżonego pozostaje w związku z uprzednim rozpoznaniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odrębnym postanowieniem z dnia [...] września 2012r. nr [...] znak [...] , wniosku skarżących o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], który złożono równocześnie z odwołaniem i nie został on uwzględniony.

W kwestii możliwości złożenia przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu wniosku o przywrócenia terminu istnieją rozbieżne stanowiska, tj. dopuszczające prawo złożenia takiego wniosku ( wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV S.A. 1758/97, Lex Nr 47876, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1998 r. I S.A. 413/97, Lex Nr 44541, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012r r., I SA/Gd 211/12, LEX nr 1212514 ), jak i wykluczające taką możliwość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje za trafne i podziela poglądy, w których wywodzi się, że możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję ( m.in. w wyrokach NSA z dnia 5 grudnia 1997 r. I S.A. 1329/95 ONSA 1998 nr 3 poz. 103, LEX nr 746776, wyrok NSA z z dnia 14 grudnia 2007 r.II OSK 1759/06 LEX nr 425313, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09). Takie podejście uzasadnia bowiem wykładnia art. 58 k.p.a. Nie można bowiem uchybić terminowi do wniesienia odwołania, skoro bez doręczenia decyzji konkretnej osobie termin z art. 129 § 2 k.p.a. dla tego podmiotu nie rozpoczyna biegu. W uzupełnieniu należy jednak dodać, że nawet tam, gdzie w orzecznictwie dopuszcza się możliwość złożenia skutecznego wniosku o przywrócenie terminu przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona, podkreśla się, że przesłaną stwierdzenia braku winy nie może być okoliczność niedoręczenia decyzji ( tak np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., I SA/Gd 211/12, LEX nr 1212514 ).

W świetle powyższych wywodów nie budzi zaś zastrzeżeń legalność postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2012 r., znak [...], którym na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił J.P. i A.P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...]

W uzupełnieniu należy dodać, że w orzecznictwie występują również rozbieżności w kwestii zaskarżalności ostatecznych postanowień organu drugiej instancji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu, gdzie wyłaniają się trzy nurty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że zaskarżalne do sądu administracyjnego są li tylko postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz niedopuszczalność odwołania, zaś w tym przypadku przesłankę rozstrzygnięcia stanowi również kontrola legalności odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika bowiem, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje co do postanowień, orzekanie w sprawach skarg : na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( pkt 3 ); bezczynność organów między innymi w takich przypadkach ( pkt 8 ).

Artykuł 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W art. 59 § 2 k.p.a. przewidziano szczególną regulację odnoszącą się do trybu orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, o czym postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Postanowienie, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a. jest ostateczne z momentem jego wydania, a zatem należy uznać, że na takie postanowienie - również odmowne, nie służy zażalenie lub inny środek zaskarżenia, w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia nie należy do kończących postępowanie w sprawie. Kończącym postępowanie jest tylko takie orzeczenie, którego uprawomocnienie się trwale zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Taki charakter ma postanowienie, którym organ administracji publicznej w następstwie negatywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania stwierdza fakt wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Postanowienie to nie kończy także postępowania w incydentalnej kwestii skuteczności ( terminowości) wniesienia środka zaskarżenia. W szczególności, jego celem nie jest badanie i orzeczenie o dopuszczalności dokonania czynności procesowej mogącej zainicjować kolejny etap postępowania, lecz ocena jednego z aspektów tego zagadnienia, której negatywny wynik nie zamyka dalszego postępowania. Jak wynika bowiem z art. 58 § 2 k.p.a., składając prośbę o przywrócenie terminu należy jednocześnie dopełnić czynności, dla której przewidziany był termin. W wypadku odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, kończącym postępowanie nie tylko w sprawie, ale także w kwestii wpadkowej skuteczności wniesienia odwołania lub zażalenia będzie zatem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, względnie uchybienie terminu do wniesienia takiego środka ( art. 134 k.p.a. oraz tenże w związku z art. 144 k.p.a. ). Dopiero postanowienia z art. 143 k.pa. zamykają też drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach normowanych przepisami prawa materialnego, ma wyłącznie charakter aktu procesowego, wywiera skutki dla dalszego postępowania , a zatem nie należy do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty.

Powyższe nakazuje uznać, że na ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy zażalenie nie przysługuje odrębna skarga do sądu administracyjnego, zaś w przypadku jej złożenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Prezentowane w tym zakresie stanowisko odpowiada nie tylko wprost wykładni gramatycznej powołanych przepisów prawa, ale jest także zgodne z wykładnią funkcjonalną oraz systemową. W przypadku twierdzeń o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji oraz złożenia związanego z tym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, względy celowości sprzeciwiają się dwukrotnemu rozpoznawaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii legalności postanowień organu drugiej instancji pozostających w ścisłym związku, a także dwukrotnemu ponoszeniu przez skarżących kosztów sądowych. Zważyć należy, że w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz nadania mu biegu prawidłowość takiego postanowienia nie podlega odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej, zaś następuje jedynie przy okazji rozpoznawania skargi na decyzję organu drugiej instancji, która została wydana po rozpatrzeniu odwołania. W przypadku wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którego następstwem musi być kolejne postanowienie tego samego organu, tj. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność z odwołania albo stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, pozostające w związku tym pierwszy rozstrzygnięciem albo wręcz przez nie determinowane, taka kontrola winna zostać dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym także jednokrotnie, stanowiąc przesłankę orzeczenia o legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ten właśnie sposób strona płacąc jednokrotnie, a nie dwukrotnie wpis od skargi, realizuje konstytucyjne prawo do sądu. Odmienne podejście, poza brakiem spójności i niezachowaniem wymogów ekonomi procesowej, ma ten negatywny skutek, że naraża strony na niepotrzebne koszty postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe ma znaczenie zwłaszcza w tych przypadkach, gdy stwierdzona wyrokiem oddalającym skargę odmowa przywrócenia terminu była uzasadniona, a to z góry przesądza ocenę i rozstrzygnięcie o legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania albo uchybienie terminu do wniesienia odwołania w kolejnym wyroku. Zważyć należy również na przyjęte w analizowanej kwestii rozwiązania systemowe, przez wskazanie na procedurę cywilną, w której przy podobnej konstrukcji przepisów dotyczących instytucji przywrócenia terminu prezentuje się takie właśnie podejście ( por. postanowienia SN : z 11.081999 r., I CKN 367/99 - OSNC 2000/3/48, Biul.SN 1999/12/7, Wokanda 2000/1/9, OSP 2000/6/93; 10.01.2002r., I CZ 198/01 – zam. zb. LEX nr 53302; z 30.01.2002r., III CZ 140/01 – zam. zb. LEX nr 53309; z 28.03.2002r., I PKN 348/01 - OSNP-wkł. 2002/17/11 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 31.05.2000 r., III ZP 1/00 - OSNC 2001/1/1 ). Uwzględniając, że w analizowanej materii odejścia od tej linii orzecznictwa nie uzasadnia specyficzny charakter sprawy administracyjnej, czy postępowania administracyjnego, w którym jest ona załatwiana, nie istnieją powody do prowadzenia wykładni sprzecznej z wynikami interpretacji gramatycznej, celowościowej i systemowej. Takie podejście pozostaje też w zgodzie z wyrażonymi w art. 12 k.p.a. zasadami szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Realizacja tych zasad wymaga by postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienie środka odwoławczego towarzyszyło równoczesne orzeczenie postanowieniem o wniesieniu tego środka z uchybieniem terminu. Zważywszy na brak podstaw prawnych zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, taka praktyka zapobiega też przewlekłości postępowania administracyjnego i komplikacjom jakie powoduje wyrok uchylający postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, który zapada już po wydaniu uwzględniającego to pierwsze orzeczenie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesienia odwołania lub zażalenia , albo ich wniesienie z uchybieniem terminu. Przyjęcie poglądu o zaskarżalności wyłącznie postanowienia o odmowie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie odpowiada wykładni gramatycznej i systemowej. Ma także i ten mankament, że w aktach sprawy pozostaje nierozpoznane pismo, będące odwołaniem, bez istnienia przepisów uzasadniających odstąpienie od jego rozpatrzenia. Powyższe może skutkować zarzutami dotyczącymi bezczynności organu oraz nie potrzebnie mnożyć postępowania. Nadto, sprzecznie do przyjmowanych w tej kwestii zasad brak wówczas aktu administracyjnego, który w swej osnowie stwierdza fakt i przyczyny zakończenia postępowania administracyjnego pomimo wniesienia odwołania.

Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w związku z zaskarżeniem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] znak [...] w granicach sprawy mieści się również kontrola legalności postanowienia tego organu nr [...], znak [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 28 k.p.a. należy uznać, że nie zasługują one na uwzględnienie albowiem w stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy przeprowadzając kontrolę wstępną skuteczności wniesionego odwołania nie miał kompetencji do czynienia własnych ustaleń dotyczących właściwego kręgu stron w sprawie, która została już zakończona ostateczną decyzją organu pierwszej instancji. W tej sytuacji brak także podstaw do przyjęcie naruszenia zasad z art. 6 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a., zaś skarżący otrzymali właściwe pouczenie co do trybu nadzwyczajnego, w jakim mogą żądać wzruszenia ostatecznej decyzji wydanej w warunkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając zaś na uwadze brak podstaw do przyjęcia z innych przycyzn, że akty te wydano z naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Na marginesie powyższego można dodać, że prawomocnym postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 r. , sygn. akt IISO/Kr 13/12 , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł o odrzuceniu wniosku w tej sprawie, która nie pozostaje w bezpośredniego związku z niniejszą,