II SA/Op 527/12

Uzasadnienie

Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez K. G. na pismo Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Prudniku z dnia 28 lutego 2012 r.

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym:

K.G. zwrócił się pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. do Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Prudniku o wydanie kopii pierwotnych dokumentów rejestracyjnych obejmujących zagraniczny dowód rejestracyjny, umowę kupna lub fakturę pojazdu [...], rok produkcji 2001, numer identyfikacyjny [...], nr rejestracyjny [...], którego jest właścicielem. Wnioskodawca wskazał także poprzedni numer rejestracyjny pojazdu oraz numer karty. Jako podstawę prawną swojego żądania wnioskodawca przywołał art. 73 K.p.a. oraz poinformował, że zamieszkuje w Opolu i stąd też nie jest możliwe jego stawiennictwo w urzędzie w Prudniku.

Pismem z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...], podpisanym przez Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu poinformowano wnioskodawcę, że: "w ocenie organu nie ma możliwości udostępnienia źródłowych dokumentów od pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] (poprzedni numer rejestracyjny [...])". Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że poprzedni właściciel wyraził zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych wyłącznie w zakresie określonym w przepisie dotyczącym rejestracji pojazdu oraz, że pojazd zarejestrowany jest w chwili obecnej w urzędzie w Opolu i stąd też korespondencję dotyczącą tego pojazdu należy prowadzić z tym urzędem.

K.G. uznał powyższe pismo Naczelnika Wydziału Komunikacji

i Transportu Starostwa Powiatowego w Prudniku za postanowienie i wniósł na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W zażaleniu podniósł, że rozstrzygnięcie organu I instancji, którym odmówiono mu przekazania kopii żądanych dokumentów nie zadawala go. Nadto, w ocenie żalącego się, zapadłe postanowienie narusza w sposób rażący warunki, jakie akt ten powinien spełniać,

a które zostały określone w art. 124 K.p.a.

K. G. złożył także do Starosty Prudnickiego skargę na działanie organu.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. K. G. zwrócił się do SKO

z wnioskiem o udostępnienie wymienionych w przedmiotowym piśmie kopii akt (3 sztuki), z którymi zapoznał się w SKO.

Pismem z dnia 15 maja 2012 r. K. G. zwrócił się do SKO w Opolu

o umorzenie postępowania, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 maja 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przytoczył przepisy art. 73, art. 74 § 2, art. 105 § 2, art. 137 i art. 144 K.p.a. i stwierdził, że pismo Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Prudniku z dnia 28 lutego 2012 r., w którym organ ten wyraził swoje stanowisko dotyczące wniosku skarżącego o wydanie kopii pierwotnych dokumentów rejestracyjnych pojazdu [...] nie jest postanowieniem, lecz w istocie pismem informacyjnym, od którego nie przysługuje zażalenie. Tym samym złożenie zażalenia na przedmiotowe pismo powoduje, że jest ono niedopuszczalne.

Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się K. G. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie godząc się z motywami wskazanymi w jego uzasadnieniu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Stwierdził, że SKO po wyjątkowo przewlekłym postępowaniu wadliwie uznało, że pismo, na które złożył zażalenie nie stanowiło w rzeczywistości postanowienia w sytuacji, gdy tego rodzaju akt winien zostać wydany przez organ I instancji. Zarzucił SKO, że nie umorzyło postępowania w sytuacji, gdy nie było to sprzeczne z zasadami ekonomiki i szybkości postępowania, ani też sprzeczne z interesem społecznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ stwierdził, że skarżący poinformowany został o możliwości otrzymania za odpłatnością kserokopii dokumentów z akt sprawy, o czym świadczy treść pisma z dnia 25 kwietnia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada zatem ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu.

W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 maja 2012 r, którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na pismo Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Prudniku z dnia 28 lutego 2012 r. o braku możliwości udostępnienia źródłowych dokumentów od pojazdu marki [...].

Rozstrzygnięciom tym skarżący zarzucił naruszenie przepisów procesowych,

a w szczególności art. 73 K.p.a. i art. 74 K.p.a.

Stosownie do art. 73 § 1 K.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Paragraf 2 ww. przepisu stanowi natomiast, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

W przypadku pism w formie dokumentu elektronicznego wnoszonych do organu administracji publicznej lub przez niego doręczanych organ może zapewnić stronie dostęp do nich w swoim systemie teleinformatycznym, po identyfikacji strony w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3 art. 73 K.p.a.). Przepis zaś art. 74 § 2 K.p.a. przewiduje natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący zwrócił się pierwotnie do organu I instancji w formie elektronicznej z żądaniem "przekazania kopii (lub skanu) pierwotnych dokumentów rejestracyjnych" (karta 15 akt administracyjnych). W tym wniosku skarżący wskazał jednocześnie przyczyny, które

w jego ocenie uzasadniały potrzebę uzyskania wymienionych dokumentów. Wniosek elektroniczny skarżący ponowił w piśmie z dnia 23 lutego 2012 r. (karta 7 akt).

Organ I instancji dysponując zatem wnioskiem o takiej treści winien ustalić czy skarżącemu przysługuje prawo wystąpienia z takim wnioskiem, to jest czy jest lub był stroną postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdy marki [...],

o ówczesnym nr rej. [...] i numerze karty pojazdu [...]. Takie ustalenia nie zostały poczynione ani przez organ I instancji, ani też przez organ odwoławczy, a z brzmienia przepisu art. 73 K.p.a. wynika, że z wnioskiem wystąpić może strona i to ona ma prawo wglądu w akta i sporządzania kopii, notatek i odpisów. Również tylko strona postępowania (będącego w toku, jak i zakończonego) ma prawo żądania od organu administracji uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W związku z powyższym organ I instancji zobowiązany był przed sporządzeniem "pisma z dnia 28 lutego 2012 r." do ustalenia także w sposób jasny i precyzyjny treści żądania skarżącego, a to czy jego żądanie, wobec brzmienia art. 73 § 1 i 2 K.p.a. sprowadza się do sporządzenia przez organ na koszt skarżącego

i przekazania mu kopii papierowych wnioskowanych dokumentów, czy też kopii uwierzytelnionych odpisów tych dokumentów, czy też wreszcie, wobec brzmienia maila skarżącego z dnia 22 lutego 2012 r. ich wersji elektronicznej (zapewnienie dostępu do nich w swoim systemie teleinformatycznym – art. 73 § 3 K.p.a.). Organ I instancji przed zajęciem stanowiska w sprawie nie podjął żadnych czynności wyjaśniających, które pozwalałyby mu na prawidłowe zastosowanie normy z art. 73 K.p.a.

W tym miejscu przywołać należy pogląd wyrażony przez WSA w Gdańsku

w wyroku z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 529/10 (por. LEX 752555), który Sąd podziela, że brak literalnego wskazania w art. 73 § 1 K.p.a. sporządzenia kserokopii nie może być rozumiany jako wyłączenie możliwości domagania się sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki. Organ powinien zabezpieczyć stronie możliwość wykonania odpisów dokumentów, np. poprzez ustawienie w urzędzie płatnej kserokopiarki czy też innego urządzenia, przy pomocy którego strona mogłaby utrwalić materiał dowodowy. Jeżeli zabezpieczenie stronie takiej sposobności jest z różnych przyczyn niemożliwe, to wówczas organ winien sporządzić takie kserokopie, obciążając kosztami ich uzyskania stronę. Także, jeżeli strona postępowania żąda wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kserokopii, to wówczas obowiązek ich sporządzenia leży po stronie organu. Z treści "pisma" organu nie wynikają żadne ze wskazanych powyżej okoliczności, a to czy wnioskodawca uznany został za podmiot uprawniony do żądania udostępnienia wglądu do akt postępowania w sprawie rejestracji pojazdu i żądania kopii dokumentów w wersji papierowej lub elektronicznej, a w dalszej kolejności czy w organie istniała bądź nie możliwość sporządzenia kopii tych dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 104/12 (por. htpp// www. orzeczenia nsa.gov.pl//) stwierdził, że wykładnia literalna przepisu art. 73 § 1 K.p.a. wskazuje, iż organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. W związku z tym, że przepis ten nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów, przyjąć należy jego wykładnię rozszerzającą i uznać, że organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie odpisów dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Strona nie może się jednak domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie. To organ decyduje bowiem, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Trzeba bowiem odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 K.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie. W tym pierwszym przypadku, jeżeli organ uzna, że w świetle prawa akta administracyjne nie mogą być stronie udostępnione (strona nie może ich przeglądać, sporządzać z nich notatek lub odpisów albo nie wykazała ważnego interesu, aby żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów), to powinien wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Sąd w niniejszym składzie identyfikuje się z poglądem wyrażonym w przytoczonym orzeczeniu. Sytuacja taka zaistniała w niniejszym postępowaniu, gdyż z treści pisma organu I instancji wynika, że organ odmówił skarżącemu udostępnienia źródłowych dokumentów pojazdu marki [...] o nr rej. [...] z uwagi na brak zgody w tym zakresie poprzedniego właściciela. Tym samym organ I instancji winien wydać postanowienie odmowne, o którym stanowi art. 74 § 2 K.p.a.

Dokonując oceny pisma organu I instancji z dnia 28 lutego 2012 r. Sąd uznał, że nie tylko winno ono mieć formę postanowienia, ale ze względu na treść stanowi

w istocie ułomne postanowienie. To z jakim rodzajem aktu administracyjnego mamy do czynienia w konkretnej sprawie decyduje nie jego forma, lecz jego merytoryczna treść. Wydanie postanowienia, które mylnie nazwano decyzją, nie powoduje, że mamy do czynienia z decyzją. Podobnie jak w przypadku decyzji, nadanie mylnej nazwy postanowieniu nie zmienia jego charakteru prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11 – LEX 1216734).

Zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, czy też postanowienia, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. O uznaniu pisma za postanowienie przesądza bowiem jego treść, a nie forma, a warunkiem takiego uznania jest posiadanie przez akt minimum elementów (wyżej wymienionych) niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako postanowienia (decyzji). Zgodzić należy się z SKO w Opolu, że charakteru postanowienia nie ma pismo informujące stronę o niemożności załatwienia sprawy bez zawartego w nim rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie przepisy prawa przewidują formę postanowienia,

a pismo organu zawiera minimum elementów, a zatem jest ono postanowieniem, które nie odpowiada wymaganej prawem formie.

Elementem koniecznym do uznania danego aktu organu za decyzję lub postanowienie jest rozstrzygnięcie (osnowa). Brak rozstrzygnięcia w treści decyzji, czy postanowienia pozbawia dane pismo charakteru postanowienia (decyzji). Bez rozstrzygnięcia nie ma postanowienia, czy decyzji. O ile, bowiem można mówić

o wydaniu postanowienia, czy decyzji bez uzasadnienia, o tyle nie można mówić

o wydaniu postanowienia bez jej osnowy. Osnowa postanowienia jest jednym

z zasadniczych i najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Jest ich kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego, czy procesowego w stosunku do konkretnej sytuacji, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzieleniem bądź nie stronie uprawnienia, albo nałożonym na nią obowiązkiem lub nie. Treści rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać. Nie należy się i nie można także domyślać się jej obligatoryjnych części składowych w tym

i osnowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2005.06.21, syg. akt II SA/Wa 223/05 – LEX 171676).

W treści pisma Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transporty Starostwa Powiatowego w Prudniku z dnia 28 lutego 2012 r., Sąd dopatrzył się elementu rozstrzygnięcia, co przesądza o tym, że pismo to nie miało charakteru informacyjnego. Za osnowę postanowienia można było, bowiem uznać sformułowanie, że: "nie ma możliwości udostępnienia źródłowych dokumentów". Poza osnową pismo zawierało oznaczenie organu od którego pochodziło, podpis osoby je wydającej, oznaczenie strony postępowania, datę wydania. Powyższe oznacza, że istniał przedmiotu zaskarżenia i czynił zażalenie dopuszczalnym. Tym samym organ II instancji, przyjmując wadliwie, że nie ma do czynienia z ułomnym postanowieniem organu

I instancji nie rozpoznał wniesionego przez skarżącego zażalenia, a tym samym naruszył przepis art. 138 K.p.a.. w zw. z art. 144 K.p.a

Brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 K.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. Także brak w piśmie pouczenia o środkach zaskarżenia nie uniemożliwia złożenia zażalenia, a tylko może być podstawą wniosku strony

o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia (por. wyrok WSA w Kielcach

z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 11/11- LEX 993145).

Z powyższych względów zaskarżone postanowienie SKO, wydane na podstawie art. 134 K.p.a., w którym stwierdzono niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na postanowienie o odmowie udostępnienia źródłowych dokumentów pojazdu marki [...] nie odpowiadało prawu i naruszało przepisy art. 124 K.p.a., art. 74 § 2 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do rozpoznania wniesionego zażalenia.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, spowodowały konieczność uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku wynika z dyspozycji art. 152 P.p.s.a.