II OSK 2466/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 251/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B. G. i A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 31 maja 2011r. nr IX/47/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach i faktycznych sprawy:

W dniu 31 maja 2011r. Rada Miejska w Chmielniku podjęła uchwałę nr IX/47/2011 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy Kielce - część wschodnia" na obszarze gminy Chmielnik w części sołectw: G. i P. (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 11 sierpnia 2011r. nr 196, poz. 2320), przytaczaną w dalszym ciągu jako Plan. Akt ten został uchwalony po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 249/10, którym stwierdzono nieważność poprzednio podjętej uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku nr XXVIII/278/09 z dnia 30 lipca 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy Kielce - część wschodnia" na obszarze gminy Chmielnik w części sołectw: Grabowiec i Piotrkowice (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 12 listopada 2009r. nr 472, poz. 3429).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. i A. G. zarzucając jej:

1. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717 ze zm.- dalej upzp) poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w związku z:

a) art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z § 4 pkt 7 w zw. z § 7 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150) w zw. z art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981) poprzez nieujawnienie w Planie udokumentowanych złóż kopalin wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielnik, a przede wszystkim w Zmianie nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chmielnik, wydanego na podstawie uchwał Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 30 lipca 2009r. nr XXVIII/277/2009 oraz z dnia 18 września 2009r. nr XXIX/284/2009 tj. złoże "Tarnoskała" (obszar A) oraz złoże "Piotrkowice I";

b) art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 4 pkt 1 i pkt 2 w zw. z § 7 pkt 7 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez dokonanie wspólnych ustaleń dla terenów o różnym przeznaczeniu tj. dla terenu oznaczonego symbolem MM - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jednorodzinnej i zagrodowej) – przy łączeniu ustaleń dla terenu o charakterze budowlanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), z terenem o charakterze rolniczym (zabudowa zagrodowa), co skutkuje w szczególności niemożliwością ustalenia minimalnej powierzchni nowej działki utworzonej w wyniku podziału (§ 14 pkt 2 lit. a Planu) wobec braku możliwości rozróżnienia zabudowy zagrodowej od zabudowy mieszkaniowej (1200 m2 albo 600 m2 albo 400 m2) albo też zawyżeniem poziomu dopuszczalnego hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez przypisanie jej do poziomu hałasu dla zabudowy zagrodowej (§ 9 pkt 3 lit. b Planu) w sposób sprzeczny z art. 113-115 Prawa ochrony środowiska oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826);

c) art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp w zw. z § 4 pkt 8 w zw. z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez nieustalenie wskazanych tam parametrów (m.in. minimalna powierzchnia nowej działki, minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, kątów położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego) poza terenami oznaczonymi MM i MN bez uzasadnienia odstąpienia od wyznaczania tych wskaźników w ustalonym stanie faktycznym;

d) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez nieustalenie dla większości terenów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności w zakresie określenia gabarytów i wyglądu budynków (kształtu dachów, wskazywania szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych itd.) lub zagospodarowania terenu (wskaźniki zabudowy), polegające na zaniechaniu ich określenia (np. braki dla terenów UCL, UKS, UR) lub niewłaściwym ich określeniu (odesłania do nieokreślonych przepisów odrębnych lub niezdefiniowanych i nieostrych pojęć), co stanowi w istocie zaniechanie kształtowania ładu przestrzennego na obszarze objętym Planem w sytuacji, gdy Plan ma zastępować decyzję o ustaleniu warunków zabudowy obowiązkowo kształtującej te wskaźniki zgodnie z art. 61 upzp,

e) art. 15 ust. 2 pkt 11 upzp w zw. z art. 35 upzp w zw. z § 4 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez określenie w § 30 ust. 2 pkt 8 Planu "tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenu", które nie spełnia wymagań przewidzianych w powołanych przepisach, gdyż w istocie tymczasowe zagospodarowanie nie ma charakteru tymczasowego, ale charakter trwale zmieniający przeznaczenie terenu w sposób całkowicie odmienny od stanu istniejącego (góra zalesiona) i przeznaczenia docelowego (budowa lotniska), dla którego nie określono szczegółowych wymagań, w szczególności dotyczących ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu kulturowego itd., a w szczególności naruszono zakaz wykonywania odkrywek i wydobywania kopalin, wykonywania odwodnień górniczych w terenie ochrony pośredniej wód podziemnych (§11 pkt lit. g i h mpzp ), nie zbadano oddziaływania kopalni odkrywkowej na środowisko lub na obszary chronione;

2. art. 28 ust. 1 upzp poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w związku z:

a) art. 20 ust. 1 upzp w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność ustaleń mpzp z ustaleniami Studium z pomięciem uchwalonego w uchwale nr XXIX/284/2009 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 18 września 2009r. aneksu do zmiany nr 2 Studium uchwalonego w uchwale nr XXVIII/277/2009 Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 30 lipca 2009r.

b) art. 15 ust. 2 pkt 3 upzp w zw. z art. 17 pkt 4 upzp w zw. z § 12 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w zw. z art. 51 i art. 52 w/w ustawy z dnia 3 października 2010r. o udostępnianiu informacji o środowisku [...] w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wadliwość (nierzetelność i niekompletność) prognozy oddziaływania na środowisko co najmniej w zakresie wpływu na środowisko eksploatacji złoża wapieni triasowych "Kamienna Góra - Obice" stanowiącego przeznaczenie "tymczasowe" określone w § 30 ust. 2 pkt 8 Planu, co w istotny sposób mogło wpłynąć na ustalenia w Planie ze względu na potencjalnie znaczące oddziaływanie eksploatacji złoża metodą odkrywkową na obszary chronione (w tym obszar Natura 2000, obszary chronionego krajobrazu, obszary ochrony wód itd.) oraz generowane immisje na tereny sąsiednie (hałas, drgania, zapylenie itd.).

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutu nieujawnienia w Planie udokumentowanych złóż kopalin organ po przytoczeniu treści art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp, art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. nr 25, poz. 150), art. 48 oraz art. 95 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947) wskazał, że złoże "Piotrowice I" jest obszarem o zasobach szacunkowych nie ujętych w Bilansie Zasobów Kopalin i Wód Podziemnych w Polsce publikowanym przez Ministerstwo Środowiska. Obszar "Piotrkowice I" rozpoznano w kategorii D – najniższej kategorii. Organ wskazał, iż obszar Piotrowice I nie jest udokumentowanym złożem, dla którego istnieje obowiązek wynikający z art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.

Ustosunkowując się do zarzutu dokonania wspólnych ustaleń dla terenów o różnym przeznaczeniu organ podniósł, że zarówno definicja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak również definicja zabudowy zagrodowej wynika z przepisów odrębnych. Zgodnie bowiem z art. 3 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. nr 64, poz. 592) za gospodarstwo rolne należy uważać gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych.

Organ podniósł, że w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a Planu została ustalona minimalna wielkość nowej działki utworzonej w wyniku podziału dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym, zawierającym oznaczenie literowe MM, MN:- 1200 m² dla zabudowy zagrodowej, 600 m² dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, 400 m² dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej, 210 m² dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej. Jak również w § 9 pkt 3 Planu ustalono dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, powodowany przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu lotniczego powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych, zgodnie z przepisami odrębnymi:

a) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN, jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

b) dla terenów zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jednorodzinnej i zagrodowej) MM, jak dla terenów zabudowy zagrodowej (zapis kwestionowany w skardze),

c) dla terenów podstawowych usług publicznych UP, jak dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży oraz terenów domów opieki społecznej.

Organ wskazał, że ustalone w Planie przeznaczenie dla terenów o symbolu MM - tj. funkcja zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jednorodzinnej i zagrodowej) - odpowiada stanowi rzeczywistemu. Na terenach gmin podmiejskich (szczególnie w tzw. "obszarze metropolitalnym") trwa od dłuższego czasu proces redukcji typowych siedlisk zagrodowych, związanych z produkcją rolną, w miejsce których pojawiają się siedliska o charakterze jednorodzinnym. Minimalne powierzchnie działek zostały w planie precyzyjne ustalone, w zależności od konkretnych funkcji i typów zabudowy. W związku z powyższym chybiony jest zarzut, że w przyszłości ustalenie minimalnej powierzchni działki, jak i dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku zarówno dla zabudowy jednorodzinnej, jak i zabudowy zagrodowej w obrębie terenów MM może sprawiać trudności. Organ zwrócił uwagę, że wszystkie grunty rolne, jak i leśne chronione na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995r. nr 16, poz. 78), przeznaczone w Planie na cele nierolne i nieleśne uzyskały stosowną zgodę.

Organ wyjaśnił, iż niezasadny jest również zarzut nieustalenia parametrów obowiązkowych działek przy podziałach i scaleniach nieruchomości. Odnosząc się do powyższego organ podniósł, że w przypadku tego planu nie ma zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 10 upzp. Przepis ten został wprowadzony do upzp ustawą z dnia 25 maja 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010r. nr 130, poz. 871) – która weszła w życie z dniem 21 października 2010r. Jak wynika bowiem z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...] do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ wskazał, że na większości terenów objętych Planem nie ma zapotrzebowania na scalanie i podział nieruchomości. Plan, poza wprowadzeniem nowej funkcji regionalnego portu lotniczego wraz ze ściśle z nim związanymi ww. towarzyszącymi funkcjami komercyjnymi i logistycznymi, jest w dużej mierze planem "porządkującym", a nie "zmieniającym" dotychczasową strukturę przestrzenną, której dominującymi elementami są zamknięte skończone, uzupełnione układy urbanistyczne dwóch wsi: Grabowiec i Piotrkowice, połączone terenem lotniska KL, który w większej części nie będzie stanowił terenu budowlanego.

Ustosunkowując się do zarzutu nieustalenia lub niewłaściwego ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu organ podniósł, że ze względu na bliskość planowanego lotniska KL w § 6 pkt 1 ustaleń Planu przyjęto dla całego obszaru objętego planem, że "obiekty budowlane oraz naturalne nie mogą naruszać powierzchni ograniczających wysokość zabudowy, wyznaczonych na rysunku planu w postaci warstwic z podanymi wielkościami w metrach n.p.m., określonych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz. U. nr 130, poz. 1192); ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy należy dokonywać z uwzględnieniem § 4 tego rozporządzenia". Zatem w Planie ustalono obligatoryjnie nieprzekraczalne - maksymalne wysokości dla wszystkich obiektów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu niezgodnego z prawem określenia tymczasowego zagospodarowania urządzenia i użytkowania terenu dla kopalni odkrywkowej "Kamienna Góra-Obice" organ wyjaśnił, że wydobycie złoża metodą odkrywkową, jako tymczasowe zagospodarowanie terenu KL, ma wprawdzie charakter trwale zmieniające ukształtowanie terenu, ale jest wstępną fazą budowy lotniska - makroniwelacją położonej na jego terenie Góry Kamiennej, której wykonanie jest niezbędne do budowy podstawowego elementu lotniska – pasa startowego. Wydobywanie metodą odkrywkową wapieni triasowych z w/w złoża jest zatem tożsame z budowlanymi pracami ziemnymi, przygotowującymi przedmiotowy teren pod lotnisko, służąc zarazem jego zagospodarowaniu terenu zgodnie z jego docelowym przeznaczeniem podstawowym określonym w Planie. Jest to zatem przeznaczenie tymczasowe, a zarazem przejściowy etap w procesie inwestycji, bez którego nie może powstać planowany pas startowy lotniska.

Organ podkreślił, że obecnie w obrębie złoża "Kamienna Góra – Obice", wg danych z ewidencji gruntów znajduje się bowiem 6,64 ha lasów, co stanowi przy powierzchni złoża 51,94 ha około 12,8 % jego powierzchni. W tym zakresie należy również podnieść, że przed uchwaleniem Planu uzyskano zgodę na przeznaczenie wszystkich gruntów leśnych położonych m. in. w obrębie terenu lotniska KL na cele nieleśne.

Ustosunkowując się do zarzutu rażącej wadliwości prognozy oddziaływania na środowisko w stopniu wpływającym na ustalenia Planu organ podniósł, że w prognozie oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na niwelacji, przygotowaniu terenu pod budowę lotniska, budowie lotniska oraz eksploatacji zakładu górniczego ze złoża "Kamienna Góra – Obice" zakwalifikowano je jako skumulowane oddziaływanie na środowisko, ze względu na negatywne oddziaływanie na wiele geokomponentów środowiska przyrodniczego. W prognozie tej przeanalizowano wpływ eksploatacji złoża wapieni i podsumowano w sposób nsatępujący "Niwelacja Kamiennej Góry i eksploatacja zakładu górniczego na jej obszarze będzie oddziaływać na tereny objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Regionalny Port Lotniczy Kielce - część wsch. " na obszarze gminy Chmielnik. Oddziaływanie występujące w wyniku działalności kopalni wynikać będzie przede wszystkim z używania środków strzałowych powodujących rozrzut odłamków skalnych, powstanie drgań sejsmicznych i powstanie fali uderzeniowej. Zagadnienia te zostały przedstawione w załączniku nr 13 - strefy oddziaływań związanych z eksploatacją złoża wapieni, sporządzonym na podstawie Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko do projektu "Budowa Portu Lotniczego Kielce". (..) Oddziaływanie związane z niwelacją Kamiennej Góry i eksploatacją zakładu górniczego sprowadza się do zmiany formy i struktury ziemi, zmiany struktury gruntów rolniczych, nieużytków i terenów leśnych, likwidacji powierzchni biologicznie czynnej, zmiany stosunków wodnych, przekształcenia krajobrazu i walorów widokowych oraz emisji hałasu związanego z robotami ziemnymi związanymi z przemieszczaniem mas ziemnych i skalnych, (w tym robotami strzałowymi) i transportem urobku. Zasięg emisji hałasu na etapie eksploatacji zakładu górniczego Kamienna Góra przedstawia załącznik nr 14 - Mapa zasięgu hałasu na etapie eksploatacji Kamiennej Góry, sporządzony na podstawie analizy oddziaływania na klimat akustyczny przeprowadzonej w ramach Raportu o oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko do projektu " Budowa Portu Lotniczego Kielce". Zasięg emisji hałasu na tym etapie obejmuje fragment terenu, który w całości przeznaczony jest w planie pod lotnisko." Organ wskazał, że bilans oddziaływania ustaleń Planu przedstawiono również w tabeli "Oddziaływanie skumulowane" (Załącznik Nr 2), gdzie wyrażono następujące opinie: "Skutki stworzenia zupełnie odmiennych warunków środowiskowych, całkowitego przekształcenia terenu w zakresie niemal wszystkich geokomponentów, będą miały charakter nieodwracalny i trwały; W warunkach silnej antropopresji środowiska przyrodniczego, jako systemu naczyń połączonych, należy rozważyć wystąpienie negatywnych oddziaływań o charakterze skumulowanym." ,,(...) wskutek przekształcenia rzeźby terenu, przy udziale ciężkich maszyn, osiadania zanieczyszczeń i lokalizowania zaplecza budowy na powierzchni nieosłoniętej gleby, wycieków paliwa itd. może wystąpić zanieczyszczenie wód podziemnych lub płynących; wskutek zmiany krajobrazu, rzeźby terenu, jakości powietrza i klimatu akustycznego zmieni się skład gatunkowy organizmów żywych, co będzie miało też wpływ na świat flory"."Teren poddany tak silnemu działaniu antropopresji będzie musiał podlegać ścisłej kontroli środowiska w zakresie wszystkich geokomponentów".

Wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 251/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżący spełnili wymogi formalne do wniesienia skargi oraz że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. B. i A. G. są bowiem współwłaścicielami – na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej – nieruchomości położonych w gminie Chmielnik, objętych zaskarżoną uchwałą, to jest działek o nr ewid.: [...], obręb [...],[...], obręb [...] obręb [...], zaś ustalenia Planu ingerują w sposób oczywisty w ich prawo własności poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania. W/w działki są położone na obszarze objętym Planem i zostały przeznaczone pod tereny rolnicze (R), tereny trwałych użytków zielonych, tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m² (ULC) oraz tereny usług związanych z obsługą transportu (UKS), tereny lotniska (KL) oraz tereny komunikacji - drogi publiczne zbiorcze (KDZ). Jakkolwiek zaskarżonym aktem prawa miejscowego niewątpliwie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, to okoliczność ta nie skutkuje automatycznym uwzględnieniem wniesionej przez nich skargi. Zasadniczym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem ustalenie przeznaczenia danego terenu (terenów), co wiąże się w konsekwencji z ograniczeniem prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym jego zasięgiem. Podkreślić trzeba, że prawo własności, pomimo że podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 Konstytucji RP), to nie jest jednak prawem bezwzględnym. Przejawem sposobu ingerencji w prawo własności jest m.in. właśnie plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę.

Sąd zwrócił uwagę, że pomimo, iż bezsporne naruszenie interesu prawnego skarżących nie powoduje automatycznie konieczności wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, to otwiera drogę do jej merytorycznej oceny i zbadania - w ramach kontroli sądowoadministracyjnej – czy w toku procedury planistycznej i w trakcie samego aktu uchwalania Planu doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują bowiem nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust.1 upzp), do stwierdzenia czego uprawniony jest sąd administracyjny – na podstawie art. 147 § 1 ustawy Ppsa. Wskazania wymaga, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą takiej problematyki merytorycznej, jak zawartość aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki) i znajdujących się w nim ustaleń. Zasady te ujęte zostały w art. 15 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, czy art. 20 ust. 1 upzp. Natomiast tryb postępowania dotyczy sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia danego aktu planistycznego. W przypadku planu miejscowego, w pierwszym rzędzie będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania (zmiany) planu na podstawie art. 14 ust. 1; kolejne etapy określa art. 17 i art. 20 ust.1 upzp. Sąd podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 249/10 stwierdził, że dokonał analizy zarówno treści poprzedniego Planu jak i jego części graficznej i nie odnotował naruszenia pozostałych zasad z art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy. Nie stwierdzono także istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, ustalając, że w zgodzie z prawem właściwe organy dokonały wszystkich czynności, o jakich mowa w art. 14, 17 i 20 upzp.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji w dalszej części uzasadnienia powtórzył stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. G. oraz A. G. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji w zasadzie nie przeprowadził kontroli legalności działalności administracji publicznej, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w szczególności z tego, iż Sąd I instancji nie przeprowadził własnej analizy akt sprawy i badania zaskarżonego planu w granicach sprawy wskazując, iż takie czynności dokonał już WSA w Kielcach w wyroku z dnia 8.06.2010 r. (II SA/Ke 249/10) - str. 10 uzasadnienia in fine, a odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze w istocie w uzasadnieniu przepisał odpowiedź organu na skargę z dnia 10.04.2012 r. Przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, gdyby Sąd I instancji zapoznał się samodzielnie z aktami sprawy i dokonał badania sprawy w jej granicach, a w szczególności odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego lub zapoznał się z przedłożonymi przez skarżącego dokumentami i uwagami zgłaszanymi do zaskarżonego planu miejscowego,

b) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 147 § 1 Ppsa, co wynikało z oparcia swoich ustaleń na gołosłownych wyjaśnieniach organu przepisanych dosłownie z odpowiedzi na skargę z dnia 10 kwietnia 2012 r. w zakresie rzekomej przewagi zabudowy zagrodowej na terenie oznaczonym MM (tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej - jednorodzinnej i zagrodowej) w sytuacji, gdy wielkość działek położonych na tym obszarze, jak i charakter zabudowy (domy mieszkalne bez zaplecza gospodarczego), a także ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko (wersja z marca 2011 - str. 29) wskazywały na zabudowę domami jednorodzinnymi, a nie siedliskami. Tym samym Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwie przedstawił powyższe elementy stanu faktycznego dopuszczając się przedstawienia stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym naruszając art. 141 § 4 Ppsa, a przez gołosłowne przyjęcie przewagi zabudowy zagrodowej na terenie oznaczonym MM (bez wskazania jakiegokolwiek dokumentu lub analizy uzasadniającej takie stwierdzenie zawartej w dokumentacji planistycznej) dopuścił się wydania wyroku z naruszeniem art. 133 ust. 1 Ppsa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na stwierdzenie nieważności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na zawyżenie norm hałasu,

c) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 147 §.1 Ppsa nie odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu i dokumentów (decyzja o warunkach zabudowy, decyzja o pozwoleniu na budowę, skargi Gminy Kielce) przedstawionych na rozprawie w dniu 18.05.2012 r. wskazujących na to, iż organ planistyczny mając pełną świadomość przysługiwania skarżącym prawa do zabudowy nieruchomości oraz kosztów poniesionych z uzyskaniem tego prawa, nie uwzględnił tego przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego i zmianie studium pomimo zgłaszanych przez skarżącego uwag (procedury prowadzone jednocześnie) naruszając tym samym art. 3 § 1 Ppsa (zaniechanie kontroli legalności), art. 141 § 4 Ppsa (pominięcie podniesionego zarzutu i brak wyjaśnień w przedmiocie tego zarzutu) oraz art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa (brak rozważenia naruszenia prawa na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy). Przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na stwierdzenie nadużycia władztwa planistycznego lub z uwagi na uchwalenie planu miejscowego na podstawie nieaktualnych materiałów planistycznych wpływających na ustalenia planistyczne (brak przeznaczenia tej części nieruchomości na cel publiczny) lub skutkujące nieuwzględnieniem interesów skarżącego przy sporządzaniu wszelkiej dokumentacji planistycznej (m.in. prognozy oddziaływania na środowisko) i ustaleniach planistycznych (m.in. brak przewidzenia tej części nieruchomości skarżącego do wywłaszczenia).

2. naruszenie prawa materialnego, a to:

I. art. 28 ust. 1 upzp poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zw. z:

a) art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7 i pkt. 5 upzp oraz art. 64 w zw. z art. 31 Konstytucji w zw. z art. 21 w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji polegające na ich niezastosowaniu do oceny nadużycia władztwa planistycznego przy przeznaczaniu części nieruchomości skarżących jako tereny rolne, w sytuacji gdy dla tej części nieruchomości skarżący uzyskali prawo zabudowy jednorodzinnej i wznieśli budynek mieszkalny, a tym samym niedokonanie oceny dopuszczalności naruszenia prawa własności przez uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego oraz nieprzeprowadzenie oceny, czy plan miejscowy w zakresie tej części nieruchomości nie narusza wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (budynek posadowiony na osi podejścia do lądowania pominięty w prognozie oddziaływania na środowisko oraz innych dokumentach planistycznych),

b) art. 15 ust. 2 pkt. 6 upzp w zw. z § 4 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w zw. art. 33 upzp polegające na błędnej ich wykładni poprzez przyjęcie, że nieustalenie dla większości terenów parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności w zakresie określenia gabarytów i wyglądu budynków (kształtu dachów, wskazywania szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych itd.) lub zagospodarowania terenu (wskaźniki zabudowy), polegające na zaniechaniu ich określenia (np. braki dla terenów UCL, UKS, UR, P) lub niewłaściwym ich określeniu (odesłania do nieokreślonych przepisów odrębnych lub niezdefiniowanych i nieostrych pojęć) nie stanowi w istocie zaniechania kształtowania ładu przestrzennego na obszarze objętym mpzp w sytuacji, gdy mpzp ma zastępować decyzję o ustaleniu warunków zabudowy obowiązkowo kształtującej te wskaźniki zgodnie z art. 61 upzp, a uzasadnieniem dla takich zaniechań lub wadliwości ma być zdaniem Sądu I instancji rzekomo "porządkujący" charakter planu, rzekoma specyfika terenów (m.in. terenów usług publicznych UP, terenów UKS) lub też odesłanie przy określaniu do przepisów szczególnych, czy też określenie wysokości budynków przez warstwice na rysunku planu,

c) art. 15 ust. 2 pkt. 1 upzp w zw. z § 4 pkt. 1 i pkt. 2 w zw. z § 7 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. polegające na ich wadliwej wykładni poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest dokonanie wspólnych ustaleń dla terenów o różnym przeznaczeniu tj. dla terenu oznaczonego symbolem MM - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jednorodzinnej i zagrodowej) łączącej ustalenia dla terenu o charakterze budowlanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) z terenem o charakterze rolniczym (zabudowa zagrodowa) bez przeprowadzenia przez organ planistyczny szczegółowej analizy znajdującej odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej uzasadniającej takie połączenie terenów o różnym przeznaczeniu w sytuacji, gdy takie ustalenia planistyczne odbiegają od standardów przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. i odbiegają od zasady rozdzielania terenów o różnym przeznaczeniu,

d) art. 15 ust. 2 pkt. 1 upzp w zw. z § 4 pkt. 1 i pkt. 2 w zw. z § 7 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w zw. z art. 93 ust. 2a ugn polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w stanie sprawy ustalonym na podstawie akt sprawy nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów poprzez dokonanie wspólnych ustaleń dla terenów o różnym przeznaczeniu tj. dla terenu oznaczonego symbolem MM - tereny zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jednorodzinnej i zagrodowej) łącząc ustalenia dla terenu o charakterze budowlanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) z terenem o charakterze rolniczym (zabudowa zagrodowa), gdyż rzekomo połączenie terenów o różnym przeznaczeniu nie skutkuje w szczególności niemożliwością ustalenia minimalnej powierzchni nowej działki utworzonej w wyniku podziału (§ 14 pkt. 2 lit. a mpzp) wobec braku możliwości rozróżnienia zabudowy zagrodowej od zabudowy mieszkaniowej (1200 m2 albo 600 m2 albo 400 m2) połączonej z wyznaczeniem dla zabudowy zagrodowej (działki rolnej) minimalnej wielkości działki mniejszej od wskazanej w art. 93 ust. 2a ugn albo też zawyżeniem poziomu dopuszczalnego hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poprzez przypisanie jej do poziomu hałasu dla zabudowy zagrodowej (§ 9 pkt. 3 lit. b mpzp) w sposób sprzeczny z art. 113-115 poś oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14.06.2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku,

e) art. 15 ust. 2 pkt. 11 upzp w zw. z art. 35 upzp w zw. z § 4 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 1, 3, 5 i 7 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 2, 3, 5 i 9 upzp polegające na ich błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu w rozumieniu tych przepisów może być "przeznaczeniem przejściowym" przygotowującym teren do zagospodarowania w sposób zgodny z przeznaczeniem docelowym niezależnie od tego, że takie tymczasowe zagospodarowanie ma charakter trwale zmieniający przeznaczenie terenu w sposób całkowicie odmienny od stanu istniejącego (góra w części zalesiona) i przeznaczenia docelowego (budowa lotniska), a przy tym takie tymczasowe zagospodarowanie w odmienny sposób wpływa na pozostałe ustalenia planistyczne, niż przeznaczenie docelowe (sprawa oddziaływania na sąsiednie nieruchomości przykładowo w zakresie zapylenia i hałasu, konieczność zaplanowania dróg dojazdowych do kopalni odkrywkowej, sprawa wywłaszczeń nieruchomości objętych immisjami związanymi z eksploatacją metodą wybuchową itd),

f) art. 15 ust. 2 pkt. 3 upzp w zw. z art. 17 pkt 4 upzp w zw. z § 12 pkt. 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w zw. z art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2010 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 72 ust. 1 pkt.6 poś w zw. z art. 112 w zw. z art. 114 poś oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 i 5 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że prognoza oddziaływania na środowisko (wersja z marca 2011 r.) spełniała wymagania wskazane w powołanych przepisach, a w szczególności, że zawierała kompletną i rzetelną ocenę rzeczywistego wpływu eksploatacji metodą odkrywkową złoża wapieni triasowych "Kamienna Góra - Obice" stanowiącego przeznaczenie "tymczasowe" określone w § 30 ust. 2 pkt. 8 mpzp w sytuacji, gdy przedmiotowe "zagospodarowanie tymczasowe" początkowo wcale nie było przedmiotem analizy (prognoza z 2009 r.), a w prognozie z marca 2011 r. ograniczono się do fragmentarycznych ogólników odsyłając przy tym do przygotowywanego w ramach innego postępowania "raportu oddziaływania na środowisko"

II. art. 28 ust. 1 upzp poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w zw. z art. 25 ust. 1 upzp w zw. z art. 24 upzp w zw. z w zw. z art. 51 i art. 52 ustawy z dnia 3 października 2010 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko polegające na ich niezastosowaniu przy ocenie zachowania procedury i trybu sporządzania planu miejscowego w sytuacji, gdy organom uzgadniającym i opiniującym nie była przekazywana rzetelna i kompletna prognoza oddziaływania na środowisko, a w szczególności nie było załączonego raportu oddziaływania na środowisko w zakresie, w którym dokonano ustaleń wykorzystanych do prognozy oddziaływania na środowisko (podstawa sporządzenia załączników nr 13 i 14 do prognozy z marca 2011 r.).

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, względnie, w przypadku nie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania o zmianę zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpatrzenie sprawy co do meritum poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku nr IX/47/2011 z dnia 31 maja 2011 r. w całości.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę kasacyjną, a pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Badając stosownie do treści art. 183 § 2 Ppsa zaistnienie, którejkolwiek z przesłanek nieważności, w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W tym miejscu wskazać należy, że pomimo rozbudowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się one do postawienia zarzutu sporządzenia niewłaściwego uzasadnienia i oparciu swoich ustaleń na gołosłownych wyjaśnieniach organu przepisanych dosłownie z odpowiedzi na skargę

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, że czynność procesowa sporządzenia pisemnych motywów orzeczenia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma charakter sprawozdawczy, dlatego sama przez się nie może wpływać na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy. Jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiada przepisom prawa. Prawidłowe uzasadnienie wyroku jest zatem niezwykle istotne. Jest ono odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, przez co powinno umożliwiać skontrolowanie tak przez strony, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że zastosowanie przez sąd administracyjny art. 151 Ppsa, tak jak i innych podstaw podejmowanych rozstrzygnięć, zawsze łączy się z zastosowaniem konkretnych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno bezwzględnie dawać wyraz zastosowaniu przez Sąd tych przepisów. Powinno być ono sporządzone w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że Sąd przeprowadził rzeczywistą kontrolę zgodności z prawem działania administracji publicznej i właśnie w wyniku tej kontroli podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku niespełniające ustawowych wymogów może wywoływać wrażenie, że sąd administracyjny swego konstytucyjnego zadania nie wypełnił.

Dokonanie takiej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie jest możliwe. Ustalenie, czy rozumowanie Sądu I instancji było prawidłowe, a zatem, czy Sąd nie popełnił błędu w subsumcji wymaga przede wszystkim, aby z uzasadnienia wyroku wynikało jednoznacznie, w jakim stanie faktycznym rozważania zostały dokonane. Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 Ppsa, to przede wszystkim zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, w którym podejmował rozstrzygnięcie organ oraz zwięzłe przedstawienie rozważań organu dokonanych na gruncie tego stanu faktycznego, których to wynik stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto w wyroku z dnia 25 lipca 2012 r.( sygn akt II OSK 1134/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przepis art. 141 § 4 Ppsa musi być wykładany przez pryzmat modelu stosowania prawa, a więc należy uwzględnić, że stosowanie prawa przez sąd administracyjny, którego wyrazem jest wyrok tegoż sądu, polega na ustaleniu stanu faktycznego i prawnego, normatywnej kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego i ustaleniu jej prawnych konsekwencji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sąd administracyjny ma obowiązek przedstawienia rzeczywistego (prawdziwego) stanu sprawy. Jest też oczywiste, aczkolwiek wprost to nie zostało wskazane w art. 141 § 4 Ppsa, że przedstawiając stan sprawy sąd administracyjny jest zobowiązany wskazać na czym (na jakich dowodach) opiera swoje ustalenia. Zgodnie z obowiązującym modelem postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ustaleń sądu administracyjnego będą dokumenty, z reguły zgromadzone w aktach sprawy przedstawionych przez organ administracji (art. 54 § 2 i art. 133 § 1 Ppsa) lub uzyskanych przez sąd z własnej inicjatywy (z urzędu) lub od stron postępowania (art. 106 § 3 Ppsa). Ponadto ustalony przez sąd administracyjny stan sprawy może opierać się na faktach powszechnie znanych (art. 106 § 4 Ppsa). Przedstawienie stanu sprawy, który nie ma oparcia w zebranych dokumentach lub faktach powszechnie znanych jest naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Naruszeniem powołanego przepisu będzie również sytuacja polegająca na tym, że sąd administracyjny przedstawiony stan sprawy oprze na niektórych dokumentach lub faktach powszechnie znanych, mimo że będą dostępne także inne dokumenty lub fakty powszechnie znane, mogące stanowić podstawę odmiennych ustaleń, do których sąd się nie odniesie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku właściwie nie zawiera rozważań Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz postępowania, w ramach którego uchwała ta została podjęta.

Sąd dokonując kontroli procedury planistycznej ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 249/10 stwierdził, że dokonał analizy zarówno treści poprzedniego Planu jak i jego części graficznej i nie odnotował naruszenia pozostałych zasad z art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy. Nie stwierdzono także istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, ustalając, że w zgodzie z prawem właściwe organy dokonały wszystkich czynności, o jakich mowa w art. 14, 17 i 20 upzp.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały był brak określenia stawki procentowej, o jakiej mowa w art. 15 ust.2 pkt 2 upzp. W uzasadnieniu powyższego czytamy również, że powyższe uchybienie zasadzie sporządzania planu miejscowego jest jedynym powodem, dla którego koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Ke 249/10 powodem stwierdzenia nieważności nie były uchybienia w procedurze planistycznej. Powyższe nie oznacza jednak, iż Sąd może bezkrytycznie przejść nad oceną powyższej procedury.

Zgodzić należy się ze skarżącymi, że wyłącznie zacytowanie fragmentu uzasadnienia wyroku stwierdzającego nieważność planu nie jest wystarczające do dokonania oceny procedury planistycznej. Sąd orzekając po raz kolejny po wyroku stwierdzającym nieważność planu w uzasadnieniu wyroku winien wskazać w jakim stopniu stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku wiąże późniejsze składy. Sąd powinien wskazać czy z uwagi na popełnione uchybienia stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zachodziła konieczność powtórzenia procedury planistycznej choćby częściowo, czy też ranga popełnionych uchybień nie miała żadnego wpływu na konieczność powtórzenia tej procedury.

Dopiero uznanie, że po wcześniejszym wyroku nie zachodziła konieczność powtórzenia procedury planistycznej, upoważniała Sąd I instancji powołanie się na okoliczność, iż procedura była już przedmiotem oceny w innym orzeczeniu.

Sąd mógłby powoływać się bezrefleksyjnie na wcześniej wydany wyrok, ale wyłącznie w sytuacji gdy byłby to wyrok oddalający skargę, z uwagi na jej niezasadność, a nie wyrok stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości.

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy, przewidującego możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń organów gminy do sądu, nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Dla dopuszczalności skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest więc ustalenie zakresu związania Sądu obecnie rozpoznającego sprawę wcześniejszym wyrokiem dotyczącym tej samej uchwały. Jak bowiem szczegółowo wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07 i postanowieniu z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09, zawierających wykładnię art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, "powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego".

Ponadto zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd nie dokonał własnych ocen, ani nie odniósł się do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji aczkolwiek rozbudowane w istocie, poza oceną przesłanych formalnych zaskarżenia uchwały oraz oceną interesu prawnego skarżących, stanowi powtórzenie argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę. Fakt, że organ ustosunkowując się do wniesionej skargi w sposób rzetelny chce bronić swojego stanowiska nie upoważnia Sądu do bezkrytycznego przekopiowania jej treści bez dokonania własnej oceny i odniesienia się do podniesionych zarzutów. W szczególności z uzasadnienia nie wynika na jakiej podstawie Sąd uznał twierdzenia organu za wiarygodne, m.in. Sąd wskazał w ślad za organem, że ustalone w Planie przeznaczenie dla terenów o symbolu MM – tj. funkcja zabudowy mieszkaniowej mieszanej (jednorodzinnej i zagrodowej) – odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przy tym Sąd nie wskazał żadnego dokumentu, choćby mapy stanowiącej załącznik do uchwały, który pozwoliłby na zweryfikowanie powyższych twierdzeń. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że następuje proces redukcji typowych siedlisk zagrodowych, to jednakże powyższe nie oznacza, iż z powyższym mamy do czynienia na obszarze objętym niniejszym planem.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska i wniosków Rady, bez dokonania przez Sąd własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, uniemożliwia w konsekwencji ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 134 oraz art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony i na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej skarżących od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa zasądził od organu na rzecz strony przeciwnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona analizy zarzutów postawionych w skardze i oceni ich zasadność konfrontując z ustaleniami organu, na podstawie akt nadesłanych przez organ. Wydając zaś rozstrzygnięcie i uzasadniając wyrok Sąd nie poprzestanie na powtórzeniu argumentów organu, ale dokona pełnej kontroli działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem przepisu art. 134 § 1 Ppsa. Przy czym wskazać należy, że Sąd uznając jakieś stanowisko organu za prawidłowe winien dać wyraz powyższemu w uzasadnieniu przytaczając argumenty za powyższym, a nie ograniczyć się wyłącznie do powtórzenia oceny zawartej w odpowiedzi na skargę.