II SA/Bk 699/12

Uzasadnienie

J. R., po ostatecznym sprecyzowaniu wniosku z 17 kwietnia 2012 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności (cyt." zastosowanie art. 156 kpa z przyczyn zawartych w tym przepisie") decyzji Wójta Gminy N. z [...] czerwca 2010 r. [...] w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. M. w N. na działki nr ew. 1335 i 1336, wydanego na wniosek D. W.. W uzasadnieniu żądania J. R. podniósł m.in. że zgodnie z art. 28 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast obszar oddziaływania obiektu jest to teren w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia dla sąsiednich nieruchomości. Wskazał, że w chwili obecnej przez wybudowany zjazd pod samymi oknami jego domu jeżdżą samochody, w tym tiry. Konsekwencją tego stanu rzeczy są drgania domu, które narażają konstrukcję domu na zniszczenia. Innym utrudnieniem są spaliny i hałas z przejeżdżających samochodów przez zjazd. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowy zjazd usytuowany jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu podano, że postępowanie nie mogło być wszczęte, albowiem J. R. nie jest stroną w sprawie. Kwestionowana przez niego decyzja nie dotyczy ani jego uprawnień ani obowiązków. Organ wywiódł, że wnioskodawca wprawdzie wskazał przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jednakże jest to przepis regulujący status stron w postępowaniu w sprawach pozwoleń na budowę, tymczasem w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia lokalizacją zjazdu na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że w przypadku budowy lub przebudowy zjazdu stronami postępowania jest wyłącznie właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do gruntu do którego ma zostać wykonany zjazd. Inne podmioty w takim postępowaniu nie posiadają interesu prawnego.

Z postanowieniem tym nie zgodził się J. R. i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem twierdzenie o tym, iż nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony jest absurdem. W związku z tym wniósł o wydanie decyzji, od której będzie mógł się odwołać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 110 i art. 127 § 3 kpa oraz z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu podano, że z akt sprawy przekazanych przez Wójta Gminy N. wynika, że J. R. posiada tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 1338, przylegającej do gminnej drogi publicznej, z której o zlokalizowanie publicznego zjazdu ubiegała się D. W.. W ocenie organu brzmienie art. 29 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że ustawodawca nie stworzył możliwości dochodzenia przez właścicieli innych nieruchomości, niż te, na które zjazd ma być wykonany oraz gruntów na korzystanie z których nowy zjazd może mieć wpływ, aby organ zarządzający daną drogą odmówił zgody na lokalizację zjazdu. W żadnym miejscu nie użyto bowiem sformułowań upoważniających lub obligujących zarządcę drogi do kierowania się podczas podejmowania decyzji jakimikolwiek interesami osób trzecich (innych, niż żądające wyrażenia zgody na lokalizację oraz posiadających tytuł prawny do gruntu, przez który ma taki zjazd przebiegać). Przedmiotowa decyzja dotyczy urządzenia zjazdu publicznego, a nie zjazdu służącego wyłącznie potrzebom komunikacyjnym wnioskodawczyni. Uwzględnienie jej wniosku nie ma żadnego wpływu na prawa J. R. do korzystania z należących do niego nieruchomości. Obywatelska postawa, jak należy traktować jego troskę o zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie tylko dla niego samego i jego rodziny, ale także dla innych, nie jest wystarczającą podstawą do tego, aby uznać go za stronę postępowania administracyjnego mającego wpływ wyłącznie na prawa i obowiązki właścicieli sąsiednich nieruchomości. Organ podniósł, że kwestionowana decyzja nie zawiera żadnego sformułowania, z którego wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia praw lub obowiązki wnioskodawcy. Określa natomiast szereg obowiązków oraz uprawnień wnioskodawczyni. Z powyższych powodów Kolegium nie mogło podzielić zastrzeżeń wnioskodawcy. Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa materialnego, z powołaniem się na który zarządzający daną drogą publiczną musiałby lub mógł odmówić udzielenia zgody wnioskodawcy ze względu na zastrzeżenia zgłaszane przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem, na który dany zjazd ma być urządzony.

J. R. od tego postanowienia złożył skargę do sądu administracyjnego i wniósł o jego uchylenie, wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i wypłatę odszkodowania w związku ze szkodami czynionymi na jego posesji ze względu na tak usytuowany zjazd w kwocie 5.000 zł. W uzasadnieniu skargi podał, że zjazd mieści się na głównym skrzyżowaniu a na jego całej długości przebiega podwójna linia ciągła. Takie rozwiązanie jest przyczyną łamania przepisów drogowych i zmniejszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nadto podniósł, że samochody korzystające ze zjazdu powodują drgania obiektów budowlanych zlokalizowanych na jego działce oraz zanieczyszczenie powietrza w jego domu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z uwagi na to że wnioskodawca nie ma przymiotu strony. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 w zw. z art. 156 kpa oraz art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 115 ze zm.).

Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 kpa. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (vide: wyrok NSA z 7 lutego 2012 r. II OSK 2241/10, Lex nr 1138119). W tym miejscu należy odnotować, że art. 157 § 3 kpa, który przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, został z dniem 11 kwietnia 2011 r. uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Uchylając tę regulację ustawodawca nie rozstrzygnął jednoznacznie kontrowersji co do formy wszczęcia czy też odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego na rzecz postanowienia, tak jak ma to miejsce przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 i § 3 kpa. Zdaniem komentatorów w takiej sytuacji w tym zakresie do postępowania nieważnościowego będą miały zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji, w tym art. 61a kpa (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex 2011). Oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę nie będącą stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczył decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Nadając takie brzmienie temu przepisowi ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej wyłącznie do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi do których ma być wykonany zjazd (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2012 r., II SA/Bd 1343/11, Lex nr 1125549). Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się więc do odpowiedzi czy stroną postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego może być właściciel nieruchomości przylegającej do gminnej drogi publicznej, z której zlokalizowano zjazd publiczny, ale nie do tej nieruchomości, czyli podmiot któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym.

Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie należy wskazać jaki jest cel regulacji prawnej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. W tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z 4 lutego 1998 r. w którym stwierdził, że zgoda zarządu drogi na budowę lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego (sygn. akt II SA 1414/97, Lex nr 34415). Jak już wykazano powyżej stroną postępowania nieważnościowego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Pojęcie interesu prawnego w doktrynie i judykaturze definiuje się jako interes znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, procesowego bądź ustrojowego (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 129, w tym powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 69/07, Lex nr 466377). O tym, czy podmiot ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

W ocenie Sądu właściciel nieruchomości przylegającej do gminnej drogi publicznej z której zlokalizowano zjazd publiczny, ale nie do jego nieruchomości, nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, przede wszystkim z uwagi na charakter tego postępowania. Organ wydając decyzję zarówno pozytywną jak i negatywną musi kierować się zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie może oceniać ich z punktu widzenia indywidualnego interesu, ale winien brać pod uwagę czy wydana decyzja nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Z drugiej zaś strony właściciele sąsiadujących nieruchomości są stronami w postępowaniach administracyjnych w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego dotyczących przedmiotowego zjazdu, tym samym ich interes prawny jest zabezpieczony. Słusznie zatem SKO w sprawie niniejszej stwierdziło, że wnioskodawca J. R. – właściciel działki przylegającej do gminnej drogi publicznej, z której zlokalizowano publiczny zjazd, nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu i odmówiło wszczęcia postępowania. Końcowo podać należy, że jakkolwiek skarżącemu nie można odmówić interesu faktycznego z uwagi na podnoszone obawy związane z lokalizacją zjazdu i wynikającymi z tego faktu zagrożeniami dla bezpieczeństwa budynku i pogorszeniem się warunków mieszkalnych, to jednak - jak wskazano powyżej - żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący zezwalała jedynie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej i sama w sobie nie stwarzała stanu zagrożenia gdyż nie uprawniała do wykonania zjazdu. Była jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia dalszych działań inwestycyjnych. Inwestor przed rozpoczęciem prac budowlanych obowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę, w trybie przepisów prawa budowlanego. Dopiero jego udzielenie przekłada się bezpośrednio na prawa określonych podmiotów. W związku z powyższym zasadnym było zgłaszanie zastrzeżeń właśnie w tym postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę zjazdu. Na etapie postępowania w sprawie wyrażenia zgodny na lokalizacje zjazdu z drogi publicznej, prowadzonego w oparciu o przepisu ustawy o drogach publicznych, organ – zarządca drogi - analizuje złożony wniosek z punkt widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i parametrów technicznych zjazdu. Nie bada kwestii oddziaływania zjazdu na nieruchomości sąsiednie.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu adwokatowi, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm).