II SA/Po 130/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] września 2013 r., znak [...], Związek Międzygminny "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" w Poznaniu poinformował G. A. P. Sp. z o.o. w P., iż na podstawie art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.) skarżąca została wykreślona z rejestru działalności regulowanej. Powodem wykreślenia powyższego wpisu (nr [...]) była przesłanka z art. 9j ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, tj. stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Nie spełnienie wymagań potwierdziły czynności kontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, o czym organ został powiadomiony pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jednocześnie Związek Międzygminny "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" poinformował, że wykreślenie wpisu, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania.

Pismem z dnia [...] października 2013 r., znak [...], G. A. P. Sp. z o.o. wezwała Związek Międzygminny "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności i uchylenie czynności wykreślenia wpisu skarżącej z rejestru działalności regulowanej.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że pismo z dnia [...] września 2013 r. jest jedynym, jakie w tej sprawie otrzymała od Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej". W szczególności nie doręczono jej żadnej decyzji lub postanowienia w przedmiocie wykreślenia z rejestru działalności regulowanej, jak i decyzji, która mogłaby być podstawą dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wykreślenia wspomnianego wpisu. Konsekwentnie skarżąca podniosła, że działania organu naruszyły szereg przepisów, tj. art. 7-11, art. 61 § 4, art. 77, art. 79 § 2, art. 81, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), art. 71 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) w zw. z art. 9j ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 9d ust. 4 pkt 1 tejże ustawy w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 stycznia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Naruszenia te polegały w szczególności na pozbawieniu skarżącej czynnego udziału w sprawie, niewyjaśnieniu okolicznością faktycznych i prawnych, ogólnikowe powołanie się na art. 9j ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminie i na pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. Te uchybienia prowadziły z kolei do błędnych ustaleń faktycznych, w wyniku których przyjęto, że Spółka nie spełnia wymogu określonego w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w zakresie bazy magazynowo-transportowej. W tym zakresie organ nie poczynił w istocie żadnych własnych ustaleń, ograniczając się tylko do aprobaty stanowiska wyrażonego w powyższym piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Poza tym przed wykreśleniem wpisu w rejestrze działalności regulowanej organ powinien był na mocy art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wydać decyzję o wykreśleniu takiego wpisu. Zwłaszcza, że norma prawna wyrażona w tym przepisie pełni funkcję gwarancyjną. Wykreślenie wpisu jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną, lecz niemniej musi mieć swoją podstawę we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Spółka zauważyła również, że nawet gdyby organ kierował się jedynie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., to i tak zastosowanie w rozpatrywanej sprawie powinien znaleźć art. 71 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Związek Międzygminny "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" powinien był więc uwzględnić, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczył dodatkowy termin usunięcia naruszenia, tj. termin do dnia [...] października 2013 r. Stanowisko organu uniemożliwia tymczasem podjęcie przez skarżącą działań dostosowawczych, zmierzających do usunięcia ewentualnych uchybień.

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., znak [...], Związek Międzygminny "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" wskazał, że nie ma w jego ocenie podstaw do stwierdzenia bezskuteczności i uchylenia czynności materialno-technicznej wykreślenia skarżącej Spółka z rejestru działalności regulowanej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że do czynności materialno-prawnej nie stosuje się przepisów powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Poza tym organ nie znalazł również podstaw by wydać w niniejszej sprawie decyzję administracyjną. Wbrew wywodom Spółki art. 9j ust. 2 cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie stanowi superfluum względem art. 71 ust. 1 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż pierwszy z tych przepisów ma charakter szczególny. W konsekwencji więc przepis ten obliguje organ do wykreślenia podmiotu wpisanego do rejestru w razie ziszczenia się ustawowych przesłanek, bez konieczności wydawania decyzji o zakazie prowadzenia działalności objętej wpisem do tego rejestru. Ponadto, zgodnie z art. 2 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 696 z późn. zm.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wynik takiej kontroli został z kolei zakomunikowany organowi w dokumencie urzędowym, opatrzonym pieczęcią właściwego inspektora i podpisem upoważnionego pracownika. Nie było zatem potrzeby dokonywania w tym zakresie dodatkowych ustaleń. Jednocześnie, organ wyjaśnił, że konsekwencją przychylenia się do stanowiska skarżącej jest konieczność wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, co z kolei uniemożliwi dokonanie ponownego wpisu w okresie 3 lat od dnia wydania takiej decyzji. Tymczasem przyczyna uzasadniająca wykreślenie ma charakter przejściowy i może być usunięta przez skarżącą. W razie bowiem wykonania zaleceń Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska możliwe stanie się uzyskanie ponownego wpisu do omawianego rejestru.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. G. A. P. Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na czynność Związku Międzygminnego "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej", polegającej na wykreśleniu jej wpisu z rejestru działalności regulowanej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, jego dowolną ocenę oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienie kwestii bazy magazynowo-transportowej, jaką dysponuje skarżąca, (2) art. 9 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym wykreślenia jej wpisu z omawianego rejestru, (3) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu – niezawiadomienie jej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w tym o zgromadzonym materiale dowodowym, (4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zaufania obywateli do organów administracji publicznej – działanie pomijające wszelką procedurę oraz niezachowanie zgodności formy i treści rozstrzygnięcia, (5) art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 71 ust. 1-04 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 9j powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez władcze rozstrzygnięcie o prawach skarżącej bez wydanie decyzji administracyjnej, (6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9j ust. 2 pkt cytowanej ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminie poprzez brak wskazania jakich wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości skarżąca nie spełnia, (7) art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez dokonanie błędnej subsumpcji stanu faktycznego, (8) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 9j cytowanej ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminie poprzez wykreślenie skarżącej z rejestru działalności regulowanej, mimo że wyznaczony przez organ kontrolny termin do usunięcia stwierdzonych uchybień jeszcze nie nastąpił, (9) art. 9j ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 9d ust. 1 i 2 cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w zw. z § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 stycznia 2013 r. poprzez dokonanie w tym zakresie błędnych ustaleń co do stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że norma prawna wyrażona w art. 9j powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wymaga dokonania przez organ pewnej konkretyzacji; nie nadaje się ona bowiem do bezpośredniego stosowania. Skarżąca nie zgodziła się przy tym by konkretyzacja ta miała przybrać postać czynności materialno-technicznej, gdyż właściwa w tym zakresie jest forma decyzji administracyjnej. Tym bardziej, że wydanie decyzji pełni funkcję gwarancyjną, zabezpieczając podmiot, który nabył wcześniej prawa wynikające z wpisu, przed ich arbitralną utratą. W konsekwencji skoro wykreślenie wpisu z omawianego rejestru wymaga uprzedniego wydania stosownej decyzji, a decyzja ta nie została wydana w niniejszej sprawie, to wspomniana czynność materialno-techniczna powinna być uznana za bezskuteczną. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2014 r. Związek Międzygminny "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjny (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skarga, ani powołaną podstawą prawną.

Na wstępie trzeba zauważyć, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma odpowiedź na pytanie czy Związek Międzygminny "Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej" w Poznaniu powinien był wydać decyzję administracyjną przed wykreśleniem wpisu G. A. P. Sp. z o.o. w P. z rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Należy przy tym wskazać, że art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania decyzji. Załatwienie sprawy w takiej formie musi bowiem wynikać z przepisów prawa materialnego, udzielających określonemu organowi do kompetencji rozstrzygnięcia danej sprawy. Jeżeli z przepisów prawa materialnego nie wynika w sposób jednoznaczny, w jakiej formie powinno zapaść rozstrzygnięcie, do wydania decyzji konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnie oznaczonej osoby, przy czym konkretyzacja ta następuje w sposób władczy i jednostronny (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1006/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę czynności organu w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.). Zgodnie z art. 9j ust. 1 powołanej ustawy, wykreślenie z rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości następuje w przypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.). Ponadto, jak wynika z art. 9j ust. 2 powołanej ustawy o utrzymaniu czynności i porządku w gminie, wykreślenie ze wspomnianego rejestru następuje także w przypadku, gdy (1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem; (2) stwierdzono trwałe zaprzestanie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem, (3) stwierdzono, że przedsiębiorca nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości; (4) stwierdzono, że przedsiębiorca po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania instalacji9 innych niż regionalne instancji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz (5) przedsiębiorca nie działa na podstawie umowy, o jakiej mowa w art. 6f ust. 1 tejże ustawy, i nie świadczy usług odbierania odpadów komunalnych w trybie zamówienia z wolnej ręki, o którym mowa w art. 6f ust. 2 tejże ustawy, w kolejnym roku kalendarzowym nie osiągnął poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w odpowiednich przepisach.

Dokonując wykładni przytoczonych przepisów należy najpierw w ocenie Sądu zaznaczyć, że ustawodawca wyraźnie odróżnia sytuacje unormowane w art. 9j ust. 1 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz sytuacje wymienione w art. 9j ust. 2 tejże ustawy. Tym samym należy uznać, że art. 9j ust. 2 cytowanej ustawy ma co do zasady charakter samodzielny względem art. 71 ust. 1 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto należy podkreślić, że w art. 9j ust. 2 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie ustawodawca posługuje się tylko ogólnym wyrażeniem "wykreślenie z rejestru", a następnie podaje katalog przypadków, w których przepis ten powinien znaleźć zastosowanie. Taka konstrukcja prowadzi zatem w ocenie Sądu do wniosku, że art. 9j ust. 2 cytowanej ustawy wskazuje jedynie materialnoprawne podstawy wykreślenia danego podmiotu z rejestru działalności regulowanej, abstrahując zarazem od określania formy, w jakiej powinno to nastąpić. Rozważany przepis wymienia bowiem jedynie sytuacje, których zaistnienie powinno skutkować wykreśleniem wpisu z omawianego rejestru, nie przesądzając zarazem, w jaki sposób skutek ma być osiągnięty, a w szczególności nie precyzując, czy konieczne jest w tym zakresie uprzednie wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Trzeba mieć jednak na uwadze, że zgodnie z art. 9b powołanej ustawy, działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną, a rejestr tej działalności prowadzony jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Tym samym wykreślenie wpisu danego przedsiębiorcy wywołuje skutek, który nie ogranicza się tylko do modyfikacji ewidencji, lecz nadto de facto uniemożliwia temu przedsiębiorcy prowadzenie działalności gospodarczego w sposób legalny. Takie działanie, polegające na pozbawieniu określonego podmiotu praw mu wcześniej przyznanych, ma z kolei niewątpliwie charakter jednostronny i stanowi przejaw władczej ingerencji organu w sferę prawną jednostki.

Rozważając z tej perspektywy katalog przypadków wymienionych w art. 9j ust. 2 powołanej ustawy, należy zauważyć, że opisane w nim sytuacje nie mają charakteru jednorodnego. Można bowiem przyjąć, że w razie wydania prawomocnego orzeczenia zakazującego przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem (art. 9j ust. 1 pkt 1 tejże ustawy) nie jest wymagane wydanie decyzji poprzedzającej wykreślenie wpisu, gdyż rolę takiego prejudykatu pełni już wskazane orzeczenie prawomocne. Podobnie w przypadku, o jakim mowa w art. 9j ust. 2 pkt 2 tejże ustawy wydanie decyzji poprzedzającej wykreślenie wpisu z rejestru nie wydaje się potrzebne wobec wystąpienia obiektywnie istniejącego i niebudzącego wątpliwości zdarzenia faktycznego, jakim jest zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie gminy objętej wpisem.

Analiza przypadków, opisanych w art. 9j ust. 2 pkt 3-5 powołanej ustawy, prowadzi natomiast w ocenie Sądu do odmiennej konkluzji. Sytuacje wymienione w tym przepisie wymagają dokonania pewnej oceny ustalonego stanu faktycznego. Zwłaszcza, że właściwy organ nie dysponuje w tym zakresie stosownym prawomocnym prejudykatem, jak i stan faktyczny nie sprowadza do oczywistej konstatacji o braku prowadzenia jakiejkolwiek działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W tej mierze niezbędne wydaje się zatem dokonanie pewnej konkretyzacji praw i obowiązków podmiotu, którego dotyczy wpis w rejestrze, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, poprzedzającej wykreślenie wpisu z rejestru działalności regulowanej. Taka decyzja powinna w szczególności stwierdzać, że wystąpiła jedna z okoliczności wymienionych w powołanym przepisie, wskazując zarazem argumenty uzasadniające takie rozstrzygnięcie.

Powyższą konkluzję wzmacnia analiza art. 9k powołanej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że gminna jednostka organizacyjna odbierająca odpady komunalne od właścicieli nieruchomości: (1) nie spełnia wymagań określonych dla podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości; (2) po raz drugi przekazuje zmieszane odpady komunalne, odpady zielone lub pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania do instalacji innych niż regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, (3) nie osiągnęła w kolejnym roku kalendarzowym poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i przekazywanych do składowania, określonych w stosownych przepisach, wojewódzki inspektor ochrony środowiska zakazuje, w drodze decyzji, wykonywania przez tę jednostkę działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na okres 3 lat.

Jak wynika z przytoczonego przepisu, reguluje on w istocie te same przypadki, które zostały opisane w art. 9j ust. 2 pkt 3-5 powołanej ustawy. Różnice pomiędzy tymi przepisami dotyczą jedynie podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości oraz podmiotu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w razie wykrycia wymienionych nieprawidłowości. Wyodrębnienie art. 9k cytowanej ustawy jest przy tym uzasadnione przede wszystkim chęcią zapewnienia odpowiedniej jakości świadczonych usług i koniecznością uniknięcia naruszenia zasady nemo iudex in rem sua, a więc przypadku, w którym organ gminy oceniałby poprawność funkcjonowania jednostki organizacyjnej bezpośrednio od niego zależnej. Trzeba jednak podkreślić, że w art. 9k ustawodawca wyraźnie wskazuje na niezbędność wydania decyzji. Jeżeli zatem przyjmie się, że przepisy art. 9j ust. 2 pkt 3-5 i art. 9k cytowanej ustawy odnoszą się w istocie do tego samego zagadnienia, to nie sposób przyjąć by racjonalny ustawodawca wymagał wydania decyzji administracyjnej tylko w jednym przypadku, uznając, iż w pozostałych przypadkach wystarczy dokonanie czynności materialno-technicznej, polegającej na wykreśleniu wpisu z rozważanego rejestru.

Dotychczasowe wywody znajdują swoje oparcie także w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.), do której odsyła w sposób ogólny art. 1a powołanej ustawo o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy o odpadach, marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru w razie wystąpienia okoliczności opisanych w tym przepisie. Tym samym także przepisy wymienionej ustawy o odpadach, stanowiące lex generalis względem uregulowania zawartego w ustawie o utrzymaniu czynności i porządku w gminie, przewidują, że co do zasady wykreślenie danego podmiotu z rejestru działalności regulowanej powinno być poprzedzone wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Do podobnej konkluzji prowadzi również analiza art. 71 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w świetle których wykreślenie wpisu z rejestru działalności regulowanej powinno być poprzedzone wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Wprawdzie, jak sygnalizowano już wcześniej i jak wynika także z art. 74 cytowanej ustawy, przepisy te mają charakter samodzielny względem art. 9j ust. 2 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Niemniej regulacja ta wraz z przytoczonymi przepisami ustawy o odpadach wyraźnie wskazuje na istnienie ogólnego rozwiązania prawnego, w świetle którego wykreślenie danego podmiotu z rejestru działalności regulowanej powinno znajdować swoje oparcie we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Rekonstrukcja takiej normy prawne w drodze analogii iuris uzasadniona jest założeniem o konsekwencji ocen prawodawcy, wyrażającej się w szczególności w zakazie dyskryminacji, o jakim mowa w art. 32 Konstytucji. Przeciwny wniosek, pozwalający w niektórych przypadkach na wykreślenie wpisu z rejestru bez wydawania poprzedzającej tę czynność decyzji administracyjnej, nie znajduje natomiast dostatecznych racji, przemawiających za jego przyjęciem.

Biorąc pod uwagę tok dotychczasowych rozważań, należy zatem w ocenie Sądu uznać, że wykreślenie wpisu skarżącej z rejestru podmiotów prowadzących działalność regulowaną w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno być w świetle art. 9j ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy poprzedzona wydaniem decyzji administracyjnej. Należy jednak podkreślić, że taka decyzja otwiera jedynie drogę do wykreślenia danego podmiotu z omawianego rejestru. Nie wywołuje ona natomiast skutków analogicznych do tych, o jakich mowa w art. 72 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub w art. 9k cytowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Ostatnie dwa przepisy określają bowiem w sposób wyraźny sankcję powiązaną z wydaniem wskazanych tam decyzji. Taka dolegliwość nie została natomiast expressis verbis wskazana w art. 9j ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, a w konsekwencji nie może być również wyprowadzana w drodze wykładni lub domniemania.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), uchylić zaskarżoną czynność – wykreślenie z rejestru działalności regulowanej.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien zgodnie z art. 9j ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie wydać najpierw decyzję administracyjną, co winno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjasniającego zgodnie z przepisami kodeksu postepowania administracyjnego. Dopiero wydanie decyzji stwierdzającej zaistnienie którejś z przesłanek z art. 9j ust. 2 pkt 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie umożliwi ewentualne wykreślenie skarżącej Spółki z rejestru działalności regulowanej.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).

Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej czynności na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.