II SA/Wr 680/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] przywołując w podstawie prawnej art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 5 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej k.p.a.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na M.Ł. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w wysokości 33 188 zł (słownie trzydzieści trzy tysiące sto osiemdziesiąt osiem złotych).

M. Ł. pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a ponadto złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia oraz zażalenie na wyżej opisane postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania postanowienia nr [...] z dnia [...] r., natomiast postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego przekazano zażalenie na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, najpierw w dniu 17 lipca 2012 r. wydał postanowienie nr [...] nakładające na organ nadzoru budowlanego I instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał M.Ł., inwestorowi robót budowlanych związanych z budowę budynku garażu przy ul. S. [...] we W., rozbiórkę ww. budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 30 września 2011 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości celem sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji i stwierdził, że przedmiotowy garaż istnieje nadal, tym samym obowiązek nie został wykonany. Ponadto wskazano, że do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie nr [...] wzywające go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji jak też tytuł wykonawczy nr [...] z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej. Odnosząc się natomiast do twierdzeń strony zamieszczonych w środku odwoławczym, organ administracyjny II instancji przyjął, iż nie mają one wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie. Większość zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu, które zostało zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę. Wykazano przy tym, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylić, zmienić, bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują zwykle środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Poza tym organ nadzoru stwierdzając w ramach czynności kontrolnych prawidłowo prowadzone postępowanie egzekucyjne, a co za tym idzie, brak podstaw do jego wstrzymania nie wydaje w tej materii żadnego orzeczenia, na które służyłby środek odwoławczy.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie.

Kwestionując sposób wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia wywiedziono, iż zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość grzywny stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów przy obliczaniu premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Organy nadzoru budowlanego wyliczając wysokość grzywny przyjęły powierzchnię zabudowy garażu w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr[...], gdzie powierzchnia ta podana została jako 40,18 m². Wielkość ta została wskazana w uzasadnieniu decyzji na podstawie wymiarów obiektu 4,70 m x 8,55 m określonych w protokole oględzin z dnia 19 października 2010 r. Jak wykazano w skardze w protokole oględzin odnotowano jednak, że roboty budowlane nie są zakończone.

Dalej Skarżący przywołał Polską Normę [...] ,,Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", gdzie jak wywodzi, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1), zaś powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. W takiej sytuacji, jak podano w skardze, skoro przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również przepisy Prawa budowlanego nie definiują ani powierzchni zabudowy, ani sposobu jej obliczania, odpowiednie zastosowanie winna mieć Polska Norma[...].

Kolejnymi mankamentami postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. utrzymanego w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia pomiarów dokonanych ponad przeszło półtora roku przed wydaniem przez organ I instancji postanowienia, w sytuacji gdy roboty budowlane nie były zakończone i nie wiadomo czy pomiary te pokrywają się ze stanem rzeczywistym. Dodatkowo przedmiotowe pomiary budynku garażowego przeprowadzone zostały poprzez zmierzenie zewnętrznej przegrody budowlanej, podczas gdy wymiary winne zostać określone przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń oznacza, że sąd administracyjny - dokonując ich kontroli bada czy skarżone do sądu orzeczenie odpowiada prawu.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 5 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1945 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 119 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Stosownie do art. 121 § 5 ustawy wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przy czym, wskazać jeszcze trzeba, że stosownie do § 4 tego artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z kolei, w myśl art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2).

Jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych organ egzekucyjny, upomnieniem, doręczonym zobowiązanemu, zgodnie z wymogami procedury, wezwał go do wykonania obowiązku, nałożonego ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną, wydaną przez kompetentne organy nadzoru budowlanego. Wraz z tym samym pismem przewodnim doręczono skarżącemu także odpis upomnienia, kopię dowodu doręczenia upomnienia i odpis tytułu wykonawczego. Reasumując, zdaniem Sądu, organ egzekucyjny dopełnił ciążących na nim w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obowiązków.

Wskazać dalej należy, że w myśl art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ nie ma kompetencji aby badać także jej celowość, trafność, czy zasadność. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. Inaczej mówiąc, w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności, może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej - nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Jak wynika z akt organu pierwszej instancji oraz z dodatkowego postępowania dowodowego zainicjowanego postanowieniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia obowiązek nie został wykonany. Więcej, nawet sama treść skargi wskazuje, że decyzja nie została zrealizowana i to pomimo otrzymanego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania nakazu.

Z przepisów powołanej ustawy odnoszących się do zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 i w art. 7 § 3 wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tejże dolegliwości w takim momencie, kiedy obowiązek zostanie wypełniony. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie generuje po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w przypadku wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). O tych okolicznościach organ poinformował stronę. To od Skarżącego zależy ostatecznie, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy będzie musiał uiścić nałożoną grzywnę.

Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazuje, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów Prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z przepisu tego wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości (określonej w § 5), tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Gruntowna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego jak też zarzutów podniesionych w skardze nie doprowadziły do uznania przez Sąd, aby zaskarżone rozstrzygniecie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy poprzedzające je organu I instancji były niezgodne z prawem. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, którym wymierzono grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Z tego powodu nie można przyznać słuszności twierdzeniom podnoszonym w zażaleniu dotyczącym błędów merytorycznych decyzji nakazującej rozbiórkę. Sama kwestia doręczenia tej decyzji została też przez organy dostatecznie wyjaśniona.

Analizy wymagały jednak twierdzenia podniesione w skardze odnoszące się do błędnego naliczenia wysokości grzywny i naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. Wysokość grzywny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. naliczył w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy czym dane dotyczące wymiarów obiektu zaczerpnięto z protokołu oględzin oraz zapisów decyzji nakazującej rozbiórkę. Zauważyć należy, że decyzja ma przymiot ostatecznej i w tym względzie w trakcie postępowania egzekucyjnego nie ma prawnej możliwości ingerencji w jej treść. Organ II instancji wydał postanowienie dowodowe, które organ I instancji zrealizował i przedłożył dokument potwierdzający niewykonanie nakazu rozbiórki.

W tym stanie rzeczy organ II instancji miał pełne prawo do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Sąd zwrócił uwagę na charakter twierdzeń zamieszczonych w zażaleniu i w skardze, a mianowicie stan faktyczny nie musi się pokrywać ze stanem obecnym, od daty wydania decyzji do daty wydania postanowienia prowadzone były roboty budowlane. Skoro na inwestora nałożono nakaz rozbiórki, a on mimo to kontynuował roboty budowlane, to zdaniem Sądu nie tylko nie realizował nakazu czym uzasadniał nałożenie grzywny, ale zdaje się sam podejmował ryzyko kontynuowania robót na obiekcie, który musi być rozebrany.

Po drugie organ II instancji nakazał przeprowadzenie dowodu, z którego wynika, że gabaryty obiektu nie zmieniły się ponieważ obiekt istotnie został ukończony lecz nie zwiększono ani nie zmniejszono jego powierzchni.

Po trzecie wreszcie grzywna dotyczy obiektu opisanego w decyzji, zatem nawet gdyby on został samowolnie rozbudowany czy nadbudowany nie można było postanowieniem egzekucyjnym objąć tej nowej części. W żadnym razie ani materiał dowodowy ani zarzuty skargi czy argumenty zażalenia nie wskazują aby powierzchnia obiektu uległa zmniejszeniu co mogłoby wpłynąć na zmniejszony wymiar grzywny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wykazywano, że wymiary budynku ustalono na podstawie pomiarów na zewnątrz i budynek był wówczas niewykończony. Zgodnie z Polską Normą powierzchnia zabudowy to powierzchnia zajęta przez budynek wykończony, natomiast sama powierzchnia wyznacza jest przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji zabudowy wysokość grzywny winna być wymieniona w oparciu o Polską Normę. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego z kilku powodów.

Pierwszy powód to taki, że nie ma konieczności stosowania norm budowlanych przy wyliczaniu powierzchni obiektu, gdyż w podobnych sytuacjach wypowiadały się już sądy administracyjne. Chociażby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 kwietnia 2008 r. wskazał, że: ,,Każde pomieszczenie, w stosunku do którego właściwe organy nakazały rozbiórkę, może podlegać grzywnie w celu przymuszenia ustalanej na identycznych zasadach. Powierzchnię, jaką przyjmuje się do obliczenia grzywny w celu przymuszenia, stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki. Powierzchnię tę liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli tzw. powierzchnię zabudowy. Rozbiórka obejmuje powierzchnię, jaką zajął taki budynek, czyli powierzchnię zabudowy (sygn. akt II SA/Kr 170/07). W tym stanie rzeczy zasadnie za podstawę wyliczenia wielkości grzywny w celu przymuszenia przyjęto pomiary dokonane w trakcie postępowania dowodowego, dodatkowo odzwierciedlone w wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż organ odwoławczy upewnił się co do aktualności stanu faktycznego przed wydaniem rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, czym nie tylko uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów procedury administracyjnej, ale w szczególności potwierdził słuszność stanowiska organu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu. Samo przyjęcie powierzchni obiektu wynikające z pomiarów zewnętrznych krawędzi garażu również nie może budzić kontrowersji, gdyż potwierdza to wyżej przywołane orzeczenie.

Drugim powodem niesłuszności poglądu skarżącego jest fakt, że o ile obiekt budowlany nie byłby wykończony, a jego zdaniem pomiary mogą dotyczyć tylko takich obiektów, nigdy w stosunku do nich nie było by możliwości skutecznego wdrożenia egzekucji administracyjnej. Nie sposób bowiem przyjąć, że w przypadku, gdy w trakcie postępowania administracyjnego ujawniono samowolnie realizowany obiekt, niemożliwe jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia, gdy obiekt ten nie został wykończony. Dokonanie pomiarów obiektu stanowi podstawę do naliczenia wysokości grzywny w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast przesłanka w postaci stopnia zaawansowania robót nie może być w ogóle brana pod uwagę.

Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.