II GSK 975/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2663/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę B. S. T. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] i uchylił rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej również "ARiMR") z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organu administracji, który stwierdził, że pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. B. S. T. Spółka z o.o. została ponownie wezwana przez ARiMR do uzupełnienia braków złożonego przez nią wniosku o przyznanie pomocy finansowej na operację "[...]". Na uzupełnienie tychże braków wnioskodawca miał 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Przesyłkę wysłano na wskazany we wniosku adres prezesa zarządu spółki. Po nieudanej próbie doręczenia przesyłki zawierającej wspomniane wezwanie w dniu 5 stycznia 2011 r. Poczta Polska awizowała ją w placówce oddawczej adresata, a następnie w dniu 14 stycznia 2011 r. listonosz dokonał powtórnej awizacji. Awizo zawierało informację, że przesyłkę należy podjąć w Filii UP [...], ul. [...], [...] w terminie odbioru upływającym po 14 dniach od pierwszego wezwania. Fakty te zostały potwierdzone przez Urząd Pocztowy [...] w postępowaniu weryfikującym sposób awizowania przedmiotowej przesyłki przez Pocztę. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki, adresat jej nie odebrał. W dniu 24 stycznia przesyłka została przez operatora odesłana do ARiMR z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Na tej podstawie organ administracji przyjął, że przesyłka została skutecznie doręczona w dniu 19 stycznia 2011 r. i w konsekwencji - 14-dniowy termin do usunięcia braków wniosku upływał w dniu 2 lutego 2011 r. Wnioskodawca złożył odpowiedź na wezwanie dopiero w dniu 4 lutego 2011 r. Niedochowanie terminu do uzupełnienia braków wniosku skutkowało odmową przyznania wnioskodawcy przez ARiMR pomocy finansowej w ramach środka 2.5 Inwestycje w zakresie przetwórstwa, przy czym jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organ wskazał § 43 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147, poz. 1193 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MRiRW z dnia 7 września 2009 r."). Na zmianę tego rozstrzygnięcia nie wpłynęły argumenty spółki podniesione w (nieuwzględnionym przez organ) wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że nigdy nie otrzymała jakiegokolwiek powiadomienia o awizowaniu przesyłki z wezwaniem, a zatem nie doszło do skutecznego doręczenia wezwania z dnia [...] grudnia 2010 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ARiMR naruszyła przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie podlegało zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.").

Przytaczając treść art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone we wspomnianym przepisie. Adresat musi zostać zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może to pismo odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wezwanie do uzupełnienia braków (z dnia [...] grudnia 2010 r.) zostało wysłane 30 grudnia 2010 r., przesyłka była dwukrotnie awizowana, jednakże na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest informacji listonosza o miejscu doręczenia awiza. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ wziął tę okoliczność pod uwagę. W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 44 § 1-4 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, to jest art. 44 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nakazuje, aby doręczający na potwierdzeniu odbioru umieszczał inne aniżeli przewidziane w art. 44 § 2 k.p.a. informacje, takie jak termin, możliwość i miejsce odbioru korespondencji;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej zwanej "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, co skutkowało jej uchyleniem.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że art. 44 § 2 k.p.a. w żaden sposób nie nakazuje, by informacje o możliwości odbioru pisma w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia oraz o miejscu, w którym pismo złożono - były umieszczane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru lecz na druku "awizo". Zwrotne potwierdzenie odbioru nie jest dokumentem kierowanym do adresata lecz bezpośrednio do Agencji. Nie może być zatem uznany za przekonujący argument Sądu pierwszej instancji, że skoro w przedmiotowych, skierowanych do organu dokumentach nie zaznaczono miejsca, w którym umieszczono przesyłkę, to o tym miejscu (pocztowym urzędzie odbiorczym) nie został zawiadomiony adresat. Należy raczej uznać, że informując Agencję o awizowaniu przesyłki urząd pocztowy zaświadczył w ten sposób, że zostało dokonane zawiadomienie zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 44 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S. T. Spółka z o.o. (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o oddalenie w całości środka odwoławczego złożonego przez ARiMR, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka wskazała w szczególności, że wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało wysłane przez ARiMR przy zastosowaniu ogólnego formularza potwierdzenia odbioru (koloru żółtego), który nie zawiera zamieszczenia przez doręczyciela informacji czy i w jaki sposób zawiadomił adresata o przesyłce. Tymczasem wyróżnikiem wskazującym na obowiązek specjalnego traktowania przesyłek jest fakt zastosowania przez uprawnionego nadawcę formularza potwierdzenia odbioru, którego treść jednoznacznie wskazuje na tryb postępowania odmienny od obowiązującego w ogólnych przepisach pocztowych (potwierdzenie odbioru w kolorze białym).

W piśmie procesowym z dnia 31 października 2012 r. spółka przedstawiła wydruk korespondencji mailowej z Centralą Poczty Polskiej S.A., zawierający stanowisko Poczty Polskiej w kwestii doręczania zawiadomień zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną oświadczył, że precyzuje zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w skardze kasacyjnej poprzez wpisanie w art. 3 § 2 p.p.s.a. punktu 4 w miejsce punktu 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny strona wnosząca skargę kasacyjną zakreśliła zarzucając błędną wykładnię art. 44 § 2 k.p.a., co z kolei miało skutkować naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem strony, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że doręczający na potwierdzeniu odbioru ma obowiązek umieszczania innych aniżeli przewidziane w art. 44 § 2 k.p.a. informacji, takich jak termin, możliwość i miejsce odbioru korespondencji. To stanowisko Sądu doprowadziło do wadliwego – zdaniem strony – uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W takiej sytuacji zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki we wspomnianym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, w którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dla skuteczności tzw. fikcji doręczenia (art. 44 § 4 k.p.a.) konieczne jest, aby na zwrotnym potwierdzeniu odbioru listonosz zawarł informację o "miejscu doręczenia awiza". Doręczenie przesyłki w tym trybie oparte jest na domniemaniu, że pismo dotarło do adresata i że w ten sposób doręczenie dokonane zostało prawidłowo. Jeśli na nieodebranej przesyłce – zwracanej przez pocztę nadawcy – umieszczone zostały informacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki, opatrzone podpisem doręczyciela i datami tych czynności, to taki dokument potwierdza, że adresat został zawiadomiony o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Brak jest podstaw do przyjęcia w takim przypadku ogólnego założenia, że awizo nie zostało pozostawione w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 k.p.a. i że tym samym doręczenie zastępcze nie może być uznane za skuteczne. Podkreślenia natomiast wymaga, że domniemanie doręczenia przesyłki wynikające z art. 44 § 4 k.p.a. jest domniemaniem usuwalnym i może zostać obalone przeciwdowodem. W szczególności w razie wątpliwości co do skuteczności doręczenia przesyłki (np. spowodowanych uprawdopodobnionymi twierdzeniami strony, że nie została prawidłowo zawiadomiona o przesyłce) organ administracji jako nadawca powinien skorzystać z prawa wniesienia reklamacji w placówce operatora pocztowego, bądź zrzec się tego uprawnienia na rzecz adresata (zob. art. 61 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe – tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1159 ze zm., a także wydane na podstawie tego przepisu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 13 października 2003 r. w sprawie reklamacji powszechnej usługi pocztowej w zakresie przesyłki rejestrowanej i przekazu pocztowego – Dz. U. Nr 183, poz. 1795 ze zm.).

Odnosząc te rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy – w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej – uznać należy, że sama okoliczność, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej wezwanie z dnia [...] grudnia 2010 r. brak jest informacji o miejscu pozostawienia awiza – nie uprawniała Sądu pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia ARiMR na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zaskarżony wyrok podlegał zatem uchyleniu, zaś sprawa będzie ponownie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji oceni, czy domniemanie doręczenia przedmiotowej przesyłki zostało obalone. Następnie – w zależności od efektów tej oceny – rozpozna skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.) i zasądził od skarżącej spółki na rzecz organu administracji 280 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (180 zł).