II SA/Gl 691/12

Uzasadnienie

Pismem z dnia 19 października 2011 r., działający z upoważnienia Burmistrza L., Kierownik Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami, powiadomił E. D. o wszczęciu postępowania w sprawie pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z tytułu sprzedaży aktem notarialnym nr repertorium [...] z dnia [...] r. działki nr [...] położonej w C.

W sprawie przygotowany został operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę. W stosunku do niego pisemne zastrzeżenia złożyła E. D., podnosząc także zarzut niepełnego zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Zwróciła uwagę na trzy dokumenty, które w jej ocenie nie zostały dobrze zanalizowane, a mianowicie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. z dnia [...] r., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., wprowadzone uchwałą nr [...] Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L. oraz uchwalony w dniu [...] r. Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy L.. Podniosła, że rzeczoznawca nie uwzględnił nakazu wskazanego w art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podnosząc jedynie, że przed uchwaleniem nowego planu była to nieruchomość rolna z możliwością zabudowy zagrodowej, natomiast po jego uchwaleniu – nieruchomość przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową. Tylko na tej podstawie porównując zapisy tych planów ustalono, że przeznaczenie nie jest tożsame i w wyniku uchwalenia obecnie obowiązującego planu nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy zgodnie z treścią cytowanego art. 154 ust. 2 ustawy- rzeczoznawca winien uwzględnić zapisy Studium, które są wiążące dla organu sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania. Wskazała, że według Studium przedmiotowa działka znajdowała się na terenach rozwojowych mieszkalnictwa, co nie uzasadnia przyjętych przez rzeczoznawcę ustaleń. Nadto odwołując się do treści art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazała, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Tak więc w tym przypadku przy określeniu wzrostu wartości nieruchomości winien być uwzględniony faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, co oznacza, że dla potencjalnego nabywcy istotne jest jak może być wykorzystywana nieruchomość, a nie to jak w rzeczywistości wykorzystuje ją zbywca. Przy ustalaniu wartości nieruchomości dla określenia faktycznego sposobu jej wykorzystywania istotne znaczenie ma nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on, czy też potencjalny nabywca, z niej korzystać. O możliwości przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie istnieje, ale to czy zabudowa taka na określonym terenie jest dopuszczalna. W przypadku przedmiotowej działki, przed uchwaleniem obowiązującego planu, istniała możliwość wykorzystania jej pod zabudowę mieszkaniową, o czym przesądza fakt, że bezpośrednio sąsiadująca działka została zabudowana domem mieszkalnym, wydano dla niej decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę. Faktycznie więc można było na tym terenie, na którym położona jest przedmiotowa działka, realizować zabudowę mieszkaniową.

Okoliczność ta nie została jednak wzięta pod uwagę przy sporządzaniu przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego. Pominięcie sąsiedniej zabudowy spowodowało wątpliwy dobór nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym. Dodatkowo wymieniła szczegółowe usterki, w jej ocenie, przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego.

Do wniesionych zarzutów ustosunkowała się biegły rzeczoznawca, która podtrzymała swoje stanowisko, co do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Nie podzieliła twierdzeń skarżącej w zakresie rozumienia pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości", nie zgodziła się też z możliwością oparcia się na zapisach Studium. Dodała, że w operacie przyjęto do porównania nieruchomości podobne, stąd wyliczone wartości są w pełni prawidłowe.

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz L. ustalił dla E. D. jednorazową opłatę w wysokości 9.478 zł, stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1734 m² położonej w obrębie C., w związku z uchwaleniem w dniu [...] r. przez Radę Miejską w L. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. oraz zbyciem tej nieruchomości w dniu [...] r., przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie tego planu, na mocy aktu notarialnego rep. A nr [...] r. Jako podstawę naliczenia tej opłaty wskazał art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej w uzasadnieniu stwierdził, że w dniu [...] r. Rada Miejska w L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2007 r.. Poprzednio obowiązujący plan zatwierdzony uchwałą Rady Miasta i Gminy L. nr [...] z dnia [...] r. obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2006 r. dla przedmiotowego terenu nie było obowiązującego planu. Według planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. działka nr [...] położona w C. znajdowała się w całości w terenie oznaczonym symbolem "33RZ" – tereny łąk i pastwisk. Ustalenia planu oznaczały zagospodarowanie ograniczone utrzymaniem istniejącego sposobu użytkowania łąk i pastwisk przy dopuszczeniu lokalizacji małych ośrodków produkcji rolnej i zwierzęcej, ogrodnictwa, szklarni z możliwością zabudowy zagrodowej (o charakterze mieszkalno- produkcyjnej wyłącznie na obszarze gospodarstwa rolnego, hodowlanego lub ogrodniczego). W konsekwencji działka ta nie miała charakteru stricte działki budowlanej, a możliwość jej zagospodarowania była ograniczona, nie była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową.

Na gruncie obowiązującego obecnie planu – przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem "H52 MN" – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z zapisami planu – działki zlokalizowane na tym terenie przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z ogrodami i niezbędnymi obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. W konsekwencji przeznaczenie nieruchomości w obu planach uległo zmianie. Dopiero bowiem po uchwaleniu obecnego planu działka ta została działką budowlaną przeznczoną pod zabudowę jednorodzinną.

W ocenie organu wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości zasadnie ustalono w sposób wskazany w art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż plan miejscowy uchwalony w [...] r. przewidywał możliwość użytkowania przedmiotowej działki jako nieruchomości rolnej z dopuszczeniem zabudowy. Tak więc wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w miejscowym planie, który utracił moc 31 grudnia 1992 r. jest wyższa niż wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu kryterium faktycznego sposobu jej użytkowania (nieużytek). Organ stwierdził, że przygotowany w sprawie operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w sprawie przepisami i standardami zawodowymi. Dodał, że uprawnieniem rzeczoznawcy jest wybór właściwego podejścia i metody szacowania nieruchomości. W procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości w przygotowanym operacie rzeczoznawca uwzględniła przeznaczenie nieruchomości ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzednio i obecnie obowiązującym oraz zastosowała podejście porównawcze (zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Biegła dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia ustalonego w poprzednio obowiązującym planie analizowała transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym z możliwością zabudowy zagrodowej, a dokonując wyceny przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie obowiązującym – analizowała transakcje nieruchomościami pod zabudowę jednorodzinną z rynku lokalnego – tj. gminy L. i gmin ościennych. Przy tak przeprowadzonej analizie ustalona została wartość nieruchomości w obu przypadkach, co przy porównaniu dało wzrost wartości tej nieruchomości po uchwaleniu nowego planu o 18,22 zł/m² i ogólny wzrost wartości tej działki do 31.593 zł., co zgodnie z 30% stawką jednorazowej opłaty, przewidzianą w uchwale nr [...] z dnia [...] r. – dało orzeczoną wysokość opłaty – tj. kwotę 9.478 zł.

Organ wyjaśnił nadto, że strona brała czynny udział w postępowaniu, a zgłaszane przez nią zarzuty zostały rozpatrzone i ustosunkowała się do nich biegła rzeczoznawca. Nie mogły one wpłynąć na zmianę stanowiska zaprezentowanego powyżej, gdyż w ocenie organu nie można porównywać przeznaczenia położenia tej nieruchomości według obowiązującego Studium z przeznaczeniem w uchwalonym następnie planie.

Mając powyższe na uwadze, wysokość orzeczonej opłaty jest prawidłowa.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. D. zarzucając decyzji naruszenie: art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, a zwłaszcza jakie było faktyczne wykorzystanie terenów, na których zlokalizowana jest przedmiotowa działka nr [...] w okresie poprzedzającym uchwalenie obowiązującego planu; art. 80 tego Kodeksu poprzez błędną interpretacje materiału dowodowego w wyniku czego doszło do przyjęcia, że przed uchwaleniem planu w dniu [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny, na których zlokalizowana jest działka nr [...] przeznczone były rolniczo jako tereny łąk i pastwisk oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że wartość tej działki wzrosła skutkiem uchwalenia miejscowego planu, a przynajmniej poprzez przejęcie, że wzrost ten nastąpił w stopniu zawyżonym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenie organowi pierwszej instancji. Potwierdziła fakt naliczenia przedmiotowej jednorazowej opłaty przez Burmistrza L.. Jednak nie zgodziła się z tezą uzasadnienia, iż dopiero z chwilą uchwalenia nowego, obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jej działka oznaczona nr [...] uzyskała status działki budowlanej i stąd wyliczony wzrost jej wartości. Jej zdaniem już przed uchwaleniem w dniu [...] r. obowiązującego miejscowego planu na terenie, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa działka nr [...] znajdowały się wybudowane domy, które nie miały charakteru zabudowy zagrodowej czy małych ośrodków produkcji rolnej i zwierzęcej, ośrodków obsługi rolnictwa, ogrodnictwa, szklarni itp. Na terenie tym budowane były typowe domki jednorodzinne. Na tę okoliczność odwołująca się wskazała decyzję o warunkach zabudowy wydaną w dniu [...] r. dla sąsiedniej działki. Wprawdzie wydane przez Urząd Miejski w L. zaświadczenie potwierdziło położenie działki o nr [...] i bezpośrednio z nią sąsiadującej działki nr [...] – na terenie łąk i pastwisk, ale według odwołującej, wykorzystanie ich w celach budowlanych było w okresie bezplanowym możliwe. Zatem twierdzenie o prawidłowym zastosowaniu w sprawie regulacji art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadne. Twierdzenia, że wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu według planu z [...] r. jest wyższa niż wartość tej nieruchomości przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy obowiązującej tego planu są, według niej, gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. W przedmiotowej sprawie organ w stosunku do tej samej nieruchomości uznaje ją raz jako rolną (dopuszczeniem zabudowy) a raz jako nieużytek, o mniejszej wartości, w końcu uznaje ja za działkę budowlaną. Natomiast, w jej ocenie, status faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej działki był przez cały ten okres taki sam. Przez cały czas bowiem istniała możliwość budowy na tej działce domu jednorodzinnego. Jej zdaniem "faktyczny sposób wykorzystania" nieruchomości to nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. Jeżeli zatem przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości tej istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy, po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie – w istocie potwierdzające dotychczasowe – w rzeczywistości nie miało wpływu na wartość takiej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, można było wznosić zabudowę mieszkaniową.

Zatem rozpatrując sprawę organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie przeprowadził postępowania w sposób wyczerpujący i kompletny. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła, że uchwalenie nowego planu miejscowego nie musi powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości, a mając powyższe na uwadze stwierdziła, że odwołanie jest w pełni uzasadnione.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Po zacytowaniu obowiązującej w sprawie regulacji prawnej – tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 oraz zmiany wprowadzonej z dniem 10 sierpnia 2011 r. ustawą z dnia 26 maja 2011 r. poprzez dodanie do art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustępu 3a, organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Wskazał, iż uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. przewidywał, że nieruchomość odwołującej położona jest w terenie oznaczonym symbolem "H 52 MN" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – z dopuszczeniem zabudowy rezydencjonalnej oraz usług komercyjnych i publicznych. Zgodnie zaś z poprzednio obowiązującym planem z [...] r. – uchwała Rady Miejskiej nr [...] -który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa działka w całości położona była w terenie łąk i pastwisk – "33 RZ". Potwierdzono, że przewidziano w planie 30% wskaźnik jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz fakt sprzedaży działki nr [...] przez E. D. aktem notarialnym rep.A nr [...] z dnia [...] r. W tych okolicznościach Burmistrz L. był zobowiązany, stosownie do dyspozycji art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia należnej opłaty. Bezsporne pozostaje w sprawie przeznaczenie tej nieruchomości według obowiązującego planu, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (w tym także rezydencjonalną), podczas, gdy w planie, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. nieruchomość ta znajdowała się na terenie łąk i pastwisk, ze znacznymi ograniczeniami zabudowy. Spowodowało to wzrost wartości tej nieruchomości, co zostało wykazane w przygotowanym do sprawy operacie szacunkowym. Przygotowana wycena uwzględniła zapis art. 87 ust. 3a, czyli przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu w "starym" planie zagospodarowania, gdyż wartość ta jest wyższa od wartości terenu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jego wykorzystania. Operat przygotowany został zgodnie z obowiązującymi wymogami – w tym art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o orzekający organ nie dopatrzył się w przygotowanej wycenie nieprawidłowości.

Kolegium nie podzieliło twierdzeń odwołania, iż w przypadku przedmiotowej nieruchomości nie nastąpił wzrost jej wartości, gdyż przed uchwaleniem planu mogły dla tego terenu być wydane decyzje o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium tylko istnienie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości świadczyć może o przeznaczeniu nieruchomości, a w przypadku tej nieruchomości decyzja taka nie została wydana. Zdaniem Kolegium nie można także podzielić twierdzenia dotyczącego możliwości zabudowy nieruchomości wynikającej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wprawdzie w art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa o ustalaniu w przypadku braku planu przeznaczenia nieruchomości (dla potrzeb wyceny) na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym nie można pominąć faktu, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wyceną na potrzeby wskazane nie w ustawie o gospodarce nieruchomościami lecz dla potrzeb opłaty planistycznej regulowanej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na marginesie Kolegium zaznaczyło, że rzeczoznawca ustaliła wartość zbytej działki w kwocie niższej niż jej wartość wynikająca z aktu notarialnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowana przez pełnomocnika E. D., zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie jakie było faktyczne wykorzystanie działki nr [...] przed uchwaleniem obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bezpodstawne, nie poparte żadnym materiałem dowodowym przyjęcie, że w okresie obowiązywania poprzedniego planu z [...] r. wartość działki była wyższa niż po utracie jego mocy obowiązującej, a w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuciła także naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 tek ostatniej ustawy poprzez obciążenie skarżącej opłatą planistyczną w orzeczonej wysokości, mimo braku przesłanek do jej wymierzenia, a przynajmniej ustalenia takiej jej wysokości. W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza L. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyła, co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu. Zarzuciła, że organy niezasadnie uznały, iż w okresie "luki planistycznej" tzn. w okresie bezplanowym wartość jej działki była niższa niż w okresie obowiązywania planu z [...] r., czego konsekwencją było zastosowanie w sprawie art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działanie to w jej ocenie było nieprawidłowe, gdyż w okresie bezplanowym możliwość zabudowy jej działki była niewątpliwie większa niż w okresie obowiązywania poprzedniego planu, gdzie funkcjonowało ograniczenie do zabudowy zagrodowej. Nie można tym samym podzielić twierdzeń organu, iż w okresie bezplanowym przedmiotowa działka była klasyfikowana jako "nieużytek" i stąd jej wartość zmalała. Tak klasyfikowana była ta działka także przed 1 stycznia 2004 r. – gdyż jako łąka czy pastwisko nigdy nie była wykorzystywana. W przygotowanym do sprawy operacie szacunkowym biegła nie uwzględniła faktu, iż teren, na którym położona jest przedmiotowa działka także w okresie luki planistycznej wykorzystywany był pod zabudowę mieszkaniową, o czym świadczy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla sąsiedniej działki i budowa na niej domku jednorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż nie została uwzględniona możliwość ustalenia dla przedmiotowego terenu warunków zabudowy, Kolegium wyjaśniło, iż o możliwym przeznaczeniu nieruchomości świadczy jedynie istnienie dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. Skoro decyzja taka nie została wydana w stosunku do tej nieruchomości, to powoływanie się na możliwość jej wydania nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę naliczenia przedmiotowej opłaty.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, podkreślając, że organy nie wyjaśniły jakie było faktyczne wykorzystanie nieruchomości w okresie bezplanowym, co miało zasadniczy wpływ na błędne ustalenia faktyczne co do wartości nieruchomości w tym okresie. W jego ocenie z faktu, że coś jest nieużytkiem nie można wyprowadzić wniosku co do wartości nieruchomości, jeżeli można ją było np. zabudować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, iż odpowiadają one prawu, nie naruszają bowiem ani przepisów materialnoprawnych ani przepisów procedury.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą ;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistyczne. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sprzedaży, przed upływem pięciu lat, przez E. D. aktem notarialnym Nr rep. A [...] z dnia [...] r. nieruchomości położonej w C. złożonej z działek o nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0.1765 ha. Niesporne jest także to, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] r. nastąpiła zmiana przeznaczenia tego terenu. W planie tym przedmiotowa działka znalazła się w terenie oznaczonym symbolem "H52 MN" – tereny zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy rezydencjonalnej. Poza sporem pozostaje także fakt, że w poprzednio obowiązującym planie (wprowadzonym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r.), który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa działka w całości położona była w terenie łąk i pastwisk – "33 RZ", gdzie dopuszczono możliwość zabudowy zagrodowej czy obiektów związanych z obsługą produkcji rolnej, hodowlanej czy ogrodniczej. Nie ulega więc wątpliwości, iż nie jest to przeznaczenie tożsame. Wobec niewątpliwie istnienia okresu luki planistycznej, kluczowym i spornym problemem sprawy pozostaje jednak kwestia określenia możliwości faktycznego wykorzystania tej nieruchomości w tym okresie czyli w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 21 grudnia 2006 r.

Mając na uwadze powyższe zasadnie organy uznały, uwzględniając przy tym przygotowany przez biegłą rzeczoznawcę operat szacunkowy, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyczerpująca i przekonująca argumentacja w tym zakresie przedstawiona została zarówno przez przygotowującą wymagany w sprawie operat szacunkowy, jak również orzekające organy. Sąd w pełni podziela to stanowisko.

Podstawowym dowodem do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenie tej nieruchomości w uchwalonym planie. W przygotowanym w sprawie operacie ustalono, że wartość przedmiotowej nieruchomości według przeznaczenia ustalonego "starym", obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. planem miejscowym jest większa niż wartość tej nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po jego utracie i stąd ta wartość porównana została z wartością tej nieruchomości po uchwaleniu "nowego" planu z [...] r. Sporządzająca operat szacunkowy biegła rzeczoznawca oszacowała wzrost wartości tej nieruchomości na kwotę 31.600zł. Poprawnie zatem organ pierwszej instancji ustalił kwotę jednorazowej opłaty wskazując kwotę 9.478 zł, zgodnie z 30% stawką tej opłaty przewidzianą w planie.

Jako bezzasadne należy uznać twierdzenia skarżącej, podtrzymane przez jej pełnomocnika na rozprawie, że zarówno rzeczoznawca, jak i orzekające w sprawie oceniając "faktyczne wykorzystanie terenu" w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winni brać pod uwagę nie tylko rzeczywiste, konkretne wykorzystanie terenu przez dotychczasowego właściciela, lecz również to, w jaki sposób z tej nieruchomości można było korzystać. Według skarżącej, skoro na przedmiotowym terenie można było uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, czego przykładem jest wydanie takiej decyzji w dniu [...] r. dla działki bezpośrednio sąsiadującej z jej działką, to sposób faktycznego wykorzystania terenu był związany z przeznaczeniem tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Nie można tym samym, w ocenie skarżącej podzielać ustaleń biegłej i organów, iż faktyczne wykorzystanie terenu – to nieużytki, co niewątpliwie ma wpływ na określenie jej wartości.

W ocenie Sądu twierdzenia te są błędne i pozostają w istotnej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu. Pojęcia "faktyczne wykorzystanie terenu" nie można i nie wolno utożsamiać z potencjalnym, hipotetycznym wykorzystaniem terenu. W konsekwencji skoro w okresie bezplanowym strona nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki brak jest podstaw do doszukiwania się innego przeznaczenie terenu niż rzeczywisty sposób jej wykorzystania, czyli potraktowanie tego terenu jako nieużytki. Uzyskanie przez właściciela działki sąsiedniej decyzji o warunkach zabudowy nie może automatycznie przesądzać, iż także strona otrzymałaby pozytywną decyzję w tej mierze, gdyż decyzja ta zależy od wielu czynników, m.in. funkcji i parametrów wykazanych we wniosku. Zresztą treść przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do braku podstaw przyjmowania potencjalnej możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla określenia przeznaczenia terenu. Ustawodawca konkretnie wskazał, że wyłącznie przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w wydanej dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, ma wpływ na zmianę wartości nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 160/10).

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, stosownie do literalnego brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest także możliwe ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o przewidywane przeznaczenie tej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1600/07). Wprawdzie bowiem w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości ma zastosowanie ustawa o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 154, to jednak nie może mieć ona pierwszeństwa przez regulacjami szczególnymi zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że przeprowadzona analiza zgormadzonych w sprawie dokumentów, w tym i operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego. Przygotowany w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne. Tak został oceniony przez organy orzekające. Nie naruszyły także organy w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej, prowadząc w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, zapewniając stronom czynny udział w tym postępowaniu, umożliwiając jej wypowiedzenie się w sprawie, zaś wydane w sprawie rozstrzygnięcia należycie i wyczerpująco uzasadniając.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. DzU. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.