III SA/Kr 1451/11

Uzasadnienie

Rada Gminy Zawoja wydała w dniu 27 maja 2011r. uchwałę Nr IX/55/2011

w sprawie włączenia Szkoły Podstawowej Nr 2 im. Ks. Kardynała Wojtyły w Zawoi Wilcznej w skład Zespołu Szkół w Zawoi Wilcznej. Podstawę prawną uchwały stanowił przepis art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 oraz 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329) oraz przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). § 1 uchwały stanowi, że do Zespołu Szkół w Zawoi Wilcznej włącza się z dniem 1 września 2011r. Szkołę Podstawową Nr 2 im. Ks. Kardynała Karola Wojtyły a § 2 określa, że w skład Zespołu Szkół w Zawoi Wilcznej wchodzą Publiczne Gimnazjum Nr 2 w Zawoi Wilcznej, Liceum Ogólnokształcące w Zawoi Wilcznej, Babiogórskie Liceum Ekonomiki i Organizacji Turystyki w Zawoi Wilcznej oraz Szkoła Podstawowa Nr 2 im. Ks. Kardynała Karola Wojtyły w Zawoja Wilcznej.

W.w uchwała została w trybie nadzorczym zaskarżona przez Wojewodę Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uchwała została zaskarżona w całości a skarga zawierała wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucono uchwale naruszenie prawa: przepisu art. 59 w związku z art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( Dz. U. z 1996 r. Nr 67, póz. 329 ze zm.) poprzez pominięcie procedury wymaganej dla włączenia szkoły lub placówki do zespołu szkół, przewidzianej w przepisie art. 59 ustawy

o systemie oświaty oraz naruszenie przepisu art. 19 ust. 1 oraz 19 ust.2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz.854 ze zm.) polegające na naruszeniu procedury podjęcia uchwały w przedmiocie włączenia szkoły podstawowej do innej jednostki oświaty poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji ze związkiem zawodowym Związkiem Nauczycielstwa Polskiego.

W toku postępowania nadzorczego Wojewoda Małopolski ustalił, że w.w uchwała nie była przedstawiona do zaopiniowania przez Zarząd Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w trybie przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, o czym Związek zawiadomił Wojewodę pismem znak ZOP ZNP 076/13/11/RK.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski rozwinął zarzut pominięcia przez Radę Gminy Zawoja procedury wymaganej dla włączenia szkoły lub placówki do zespołu szkół, powołując się na przepis art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty –

w ocenie Wojewody mający zastosowanie w sprawie w całej rozciągłości. Przedstawił wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że skoro art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół a w przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty nie stosuje się – to a contrario w przypadku włączenia szkół lub placówek do zespołu szkół, przepisy art. 58 i 59 stosuje się. Tym samym, w ocenie Wojewody organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły lub placówki: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Ponadto, przepis art. 62 ust. 5b wskazuje, iż połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Wojewoda wyraził również zdanie, że Rada Gminy Zawoja miała obowiązek przedstawić projekt przedmiotowej uchwały Związkowi Nauczycielstwa Polskiego, gdyż uchwała ta w ocenie Wojewody stanowi "akt prawny" w rozumieniu art.

19 ustawy o związkach zawodowych, Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organizacją reprezentatywną, której Wójt Gminy Zawoja zobowiązany był przedłożyć do oceny projekt Uchwały, a sprawa, której dotyczy uchwała, objęta jest zadaniami pominiętej w procedurze konsultacji organizacji reprezentatywnej (Związku Nauczycielstwa Polskiego). Bliżej wyjaśniając, Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała dotyczy włączenia Szkoły Podstawowej Nr 2 im. Ks. Kardynała Karola Wojtyły w Zawoi Wilcznej w skład Zespołu Szkół w Zawoi Wilcznej,

a więc kwestii związanych ze zmianą struktury organizacyjnej oświaty w Gminie Zawoja, tak więc w swej istocie jest aktem prawnym, podjętym przez organ gminy, jako organ władzy publicznej działającym na podstawie i w granicach prawa. W tym świetle trudno zaprzeczyć w ocenie Wojewody, by wskazana uchwała nie mieściła się w przedmiotowym zakresie dokumentów poddawanych konsultacji na mocy art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Dalej Wojewoda wskazał, że przedmiotowa uchwała dotyczy kwestii związanych z oświatą i jako taka stanowi przedmiot bezpośredniego zainteresowania Związku Nauczycielstwa Polskiego, dalej "ZNP", do którego zadań (zgodnie z art. 6 pkt 2 Statutu ZNP) należy m.in. opiniowanie aktów prawnych dotyczących oświaty. Zmiana struktury szkół w Zawoi Wilcznej wpływa bowiem na sytuację prawną nauczycieli, których prawa chroni ZNP oraz sytuację uczniów. Skutkiem wprowadzonej reorganizacji jest likwidacja funkcji dyrektora szkoły podstawowej włączonej do zespołu szkół. Wojewoda zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się wprost do działalności związków zawodowych, których celem jest reprezentowanie i obrona praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy. Tym samym uprawnione jest według Wojewody stanowisko wskazujące iż przekształcenie szkół i placówek, polegające na włączeniu samodzielnej szkoły do istniejącego zespołu szkół, również winno podlegać obowiązkowemu opiniowaniu przez związki zawodowe - Związek Nauczycielstwa Polskiego. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że Związek Nauczycielstwa Polskiego (zarejestrowany pod numerem KRS 150507 w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego) stanowi związek zawodowy w rozumieniu ustawy o związkach zawodowych i jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych oraz, że związek spełnia kryteria reprezentatywnych organizacji związkowych, gdyż zrzesza on więcej niż 300.000 członków będących pracownikami i działa w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony

w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności. Ponadto działa on na terytorium Gminy Zawoja. Wojewoda zauważył przy tym, że pomimo, iż opinia związków zawodowych nie jest wiążąca dla organów administracji, niemniej jednak stanowi ważny element w podejmowaniu przez nie decyzji co do kształtu danego aktu prawnego. Opinia związku w przedmiocie zmiany organizacyjnej oświaty

w Zawoi Wilcznej faktycznie mogła stanowić ważny element decyzyjny i powinna być uzyskana. Uchybienie w postaci pominięcia procedury konsultacji stanowi istotne zatem naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zawoja wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności Rada nie zgadzając się z wykładnią przepisu art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dokonaną przez Wojewodę, przedstawiła własną, podnosząc, że przepis ten nie może być wykładany literalnie, w oderwaniu od brzmienia art. 59 oraz celu ustanowienia obydwu tych norm. Wskazała, że procedura określona w art. 59 ustawy o systemie oświaty dotyczy co do zasady likwidacji szkoły publicznej. Na mocy art. 59 ust. 6 tego stosuje się ją także odpowiednio

do przekształcenia szkoły lub placówki. Natomiast art. 62 ust. 5 Ustawy stanowi, prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć

z niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. To właśnie zdanie drugie z art. 62 ust. 5 ustawy powinno być według Rady Gminy odczytywane łącznie z art. 59 ust. 6 ustawy. Rada wskazała dalej, że w ustawie o systemie oświaty brak jest definicji "przekształcenia" szkoły lub placówki. W piśmiennictwie i orzecznictwie w zasadzie jednomyślnie przyjmuje się, że pod tym pojęciem należy rozumieć - stosując wykładnię celowościową - zaistnienie takiej zmiany organizacyjnej, która doprowadziła do rozszerzenia, zawężenia lub wprowadzenia zakresu edukacji danej placówki, przy eliminacji częściowej lub całkowitej dotychczasowego zakresu edukacji. Rada podkreśliła, że przez "przekształcenie" można określić w zasadzie każdą zmianę organizacyjną, aczkolwiek w rozumieniu komentowanego przepisu chodzi tylko o taką zmianę, która polega na częściowej likwidacji szkoły lub placówki. Dalej, według Rady Gminy ustawodawca, chcąc uniknąć wszelkich wątpliwości w zakresie zastosowania procedury likwidacyjnej określonej w art. 59 do zmian polegających na wyłączeniu szkoły z zespołu oraz rozwiązaniu zespołu, zawarł w art. 62 ust. 5 zdanie drugie, potwierdzające, że w tych przypadkach art. 58 i 59 nie znajdują zastosowania. Odczytywanie tego zastrzeżenia w ten sposób, że przepis art. 58 i 59 nie znajdą zastosowania w przypadku wyłączenia szkoły z zespołu oraz rozwiązania zespołu, natomiast znajdą zastosowanie w przypadku włączenia szkoły do zespołu pozostawałoby w ocenie Rady w sprzeczności z wykładnią celowościową przedstawioną powyżej. W przypadku bowiem włączenia szkoły do istniejącego zespołu szkół nie mamy według Rady Gminy Zawoja do czynienia z jej przekształceniem w rozumieniu zaprezentowanym powyżej, szkoła włączana nie jest bowiem w żadnym zakresie likwidowana, a jedynie staje się - w istniejącym i niezmiennym kształcie - częścią szerszej struktury organizacyjnej. Rada wskazała też, że nie ma żadnych racjonalnych podstaw do róznicowania w zakresie zastosowania procedury likwidacyjnej z art. 59 ustawy sytuacji polegającej na włączeniu szkoły do istniejącego zespołu od sytuacji wyłączenia szkoły z albo rozwiązania zespołu. W każdym z tych trzech przypadków nie dochodzi do przekształcenia szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 i nie mamy do czynienia według Rady Gminy z likwidacją szkoły w żadnym zakresie, ani z ograniczeniem jej funkcji edukacyjnych. Podsumowując, Rada Gminy Zawoja wskazała też, że sposób tworzenia zespołu szkół został uregulowany w w.w. ustawie w przepisie odrębnym, co wskazuje na zamiar ustawodawcy stworzenia procedur szczególnych w stosunku do art. 59. Analizując powyższą regulację prawną oraz uprawnienia organu prowadzącego, jakie z niej wynikają Rada Gminy podkreśliła stanowisko doktryny, zgodnie z którym wyłączenie z zespołu szkół lub placówek, jak również ich włączenie może być dokonywane przez organ prowadzący, którego kompetencje wykonuje organ stanowiący j.s.t. w pełni samodzielnie. W przypadku tworzenia zespołu szkół "od początku" poprzez łączenie dotychczas odrębnych szkół w zespół nie zachodzi konieczność odpowiedniego zastosowania "procedury likwidacyjnej" z art. 59 ustawy. Nie ma w ocenie Rady Gminy Zawoja racjonalnego uzasadnienia różnicowanie w tym zakresie procedury tworzenia zespołu szkół od procedury włączenia szkoły do istniejącego zespołu.

Odnośnie drugiego z zarzutów Wojewody tyczącego się obowiązku konsultacji – Rada Gminy Zawoja wyraziła stanowisko, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego o charakterze ogólnym, stąd nie podlega obowiązkowi konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową. Rada przedstawiła przy tym szeroko rozumiane przez siebie pojęcie aktu prawnego, generalnie stojąc na stanowisku, że przedmiotowa uchwała jest aktem indywidualnym i jako taka nie podlega konsultacji związkowej. Według Rady konsultacja ma dotyczyć zbiorowych interesów pracowniczych. Wyrażając stanowisko odnośnie reprezentatywności Zarządu Oddziału Powiatowego ZNP w Suchej Beskidzkiej – Rada Gminy Zawoja odwołała się do przepisu art. 19 u.z.z w ten sposób, z a art. 19 ust. 1 nadaje określonym organizacjom związkowym prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw. Wskazuje on zarówno podmioty uprawnione do wyrażania opinii jak i zakres przedmiotowy tego uprawnienia. Podmiotami uprawnionymi do wyrażania opinii nie są jak zauważyła Rada Gminy Zawoja wszystkie działające związki zawodowe, nawet gdyby zakresem swej działalności obejmowały pracowników zakładów pracy danej gałęzi zatrudnienia lub zawodu w skali krajowej, lecz jedynie te, które mogą być zakwalifikowane jako organizacja związkowa reprezentatywna dla pracowników większości zakładów pracy w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospdarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080). Jako ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe mogą być uznane tylko takie organizacje związkowe, które zrzeszają na zasadzie konfederacji ogólnokrajowe organizacje związkowe lub ogólnokrajowe federacje związkowe. Aktualnie taką ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową jest Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych. Natomiast jako ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla pracowników większości zakładów pracy może być uznany tylko taki ogólnokrajowy związek zawodowy, który zrzesza pracowników zatrudnionych w większości zakładów wszystkich gałęzi zatrudnienia w całym kraju. Oznacza to, że związkiem takim może być ten związek zawodowy, który posiada swoje struktury organizacyjne w więcej niż połowie zakładów pracy w skali krajowej. Aktualnie związkiem takim jest jak zauważyła Rada Gminy tylko NSZZ "Solidarność". Wobec tych wywodów organ wskazał, że Zarząd Oddziału Powiatowego ZNP w Suchej Beskidzkiej nie jest organizacją związkową, wobec której Rada Gminy Zawoja jest obowiązana zasięgać opinii w przedmiocie stanowionych czy projektowanych aktów prawnych. Nie jest to organizacją reprezentatywną w rozumieniu art. 19 Ustawy o związkach zawodowych, nie jest też organem statutowym ani odpowiednio umocowaną jednostką organizacyjną takiej organizacji związkowej. Co więcej Rada Gminy wyraziła zapatrywanie, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza, nie ogranicza ani w jakikolwiek inny sposób nie oddziałuje negatywnie na sferę praw publicznych. Jedynym materialnym skutkiem uchwały jest zmiana struktury szkół, mająca charakter stricte organizacyjny. Szkoła Podstawowa nr 2 im. ks. Kardynała Karola Wojtyły w Zawoi została włączona w skład Zespołu Szkół w Zawoi Wilcznej, przy czym szkoły co ważne zachowały odrębność Rad Pedagogicznych oraz swoje statuty w niezmienionej formie. Co za tym idzie, nie uległy zmianie żadne dotychczasowe regulacje odnoszące się do pracowników.

W szczególności w następstwie uchwały nie uległa zmianie (zmniejszeniu) liczba etatów, wysokość wynagrodzeń pracowników czy zakres ich obowiązków. Jedynym skutkiem w sferze "osobowej" jest likwidacja funkcji dyrektora włączonej do zespołu szkół, przy czym fakt ten nie narusza w żaden sposób praw pracowniczych tej konkretnej osoby, chociażby z uwagi na fakt, że okres powierzenia stanowiska dyrektora szkoły upłynął przed wejściem w życie uchwały (w dniu 31.08.2011).

Powyższe, to jest charakter rozpatrywanej uchwały przesądza zatem o tym, że nie podlega ona przewidzianemu w art. 19 ust. u.z.z. obowiązkowi zasięgnięcia opinii reprezentatywnej organizacji związkowej.

Rada Gminy Zawoja na wypadek gdyby Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała narusza prawo, zaznaczyła, że Sąd winien uwzględnić ewentualny stopień stwierdzonego naruszenia, z zaakcentowaniem tego, iż pominięcie przez Radę Gminy konsultacji nastąpiło w przeświadczeniu, że brak było tego obowiązku.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Gminy Zawoja wniósł o oddalenie skargi, a w przypadku uznania jej zasadności o stwierdzenie jej niezgodności z prawem z uwagi na upływ rocznego terminu od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił przy tym, że w jego ocenie włączenie szkoły do zespołu szkół jest przekształceniem szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Dlatego zdaniem Wojewody przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty stosuje się w przypadku włączenia szkoły do zespołu szkół odpowiednio.

Rada Gminy Zawoja wykonując wezwanie Sądu z dnia rozprawy z dnia 7 listopada 2012 r. o dołączenie pozytywnej opinii Kuratora - pismem z dnia 28 listopada 2012 r. odpowiedziała, że przeprowadziła na etapie włączania Szkoły Podstawowej do Zespołu Szkół stosowne konsultacje z Kuratorium, uzyskując odpowiedź telefonicznie, a następnie w wykonując wezwanie Sądu uzyskała ze strony Kuratorium pismo z dnia 14.11.2012r., że w przedmiotowej sytuacji włączenia Szkoły Podstawowej nie ma zastosowania przepis art. 62 ust. 5 b ustawy o systemie oświaty i nie jest wymagane uzyskanie w ogóle opinii kuratora (załączyła pismo to do odpowiedzi). Rada Gminy jednocześnie wyraziła stanowisko popierające opinię Kuratorium, iż opinia tej jednostki wymagana jest jedynie w sytuacji łączenia szkoły podstawowej z gimnazjum w ramach nowotworzonego i niefunkcjonującego jeszcze zespołu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.),