II OSK 1403/11

Uzasadnienie

`

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 marca 2011r., sygn. akt II SA/Sz 1072/10, po rozpoznaniu skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 103.200,11zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew z działki nr [...] w obrębie D..

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2010 r. została prawidłowo doręczona Z. W. w dniu 13 lipca 2010r. Strona została prawidłowo pouczona o zasadach i trybie wnoszenia odwołania. Termin na wniesienie odwołania upłynął z dniem 27 lipca 2010 r. Odwołanie strony wpłynęło do Urzędu Gminy S. dopiero w dniu 29 lipca 2010 r.

Kolegium przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Organ wskazał, że z pisemnego oświadczenia pracownika Urzędu Gminy S. A. J. z dnia 2 września 2010 r. wynika, że dokumenty dotyczące odwołania Z. W. zostały przez niego złożone po terminie. Z jej oświadczenia z dnia 6 października 2010 r. wynika natomiast, że koperta została omyłkowo zniszczona, a data stempla pocztowego na kopercie wskazywała dzień 28 lipca 2010 r. Wzywany natomiast przez Kolegium, pismem z dnia 26 sierpnia 2010r., do złożenia wyjaśnień w sprawie Z. W., pomimo dwukrotnego awizowania i pozostawienia zawiadomienia w skrzynce pocztowej o możliwości odbioru pisma w Urzędzie Pocztowym nr [...] w S., nie odebrał wezwania i zostało ono przez pocztę zwrócone do Kolegium.

Postanowieniem z dnia 6 września 2010r. Kolegium wyznaczyło nowy termin załatwienia sprawy określając go na dzień 6 października 2010r. W postanowieniu wskazano dodatkowo na konieczność ustosunkowania się przez odwołującego się do pisma Kolegium z dnia 26 sierpnia 2010 r.

Pomimo prawidłowego doręczenia ww. postanowienia Z. W. w dniu 15 września 2010 r. odwołujący się nie złożył wyjaśnień w sprawie. W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Organ podkreślił, że odwołanie wniesione po terminie jest prawnie bezskuteczne, gdyż zaskarżona nim decyzja była już w dniu jego wniesienia decyzją ostateczną, a od takich decyzji odwołanie nie służy. Dlatego też Kolegium pozostawiło je bez rozpoznania. Merytoryczne rozpoznanie odwołania, wniesionego po terminie, stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

Skargą Z. W. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu: naruszenie prawa materialnego przez niezasadne zastosowanie art. 134 k.p.a.; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegający na pominięciu faktu nadania odwołania w polskiej placówce pocztowej z zachowaniem wymaganego terminu 14 dni; naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi Z. W. wskazał, że przedmiotowe odwołanie napisał w poniedziałek 26 lipca 2010 r., a wysłał je następnego dnia, tj. 27 lipca 2010 r. na adres Urzędu Gminy S. za pośrednictwem Poczty Polskiej. Powołanie się organu w niniejszej sprawie na dwa pisemne oświadczenia pracownika Urzędu Gminy rażąco narusza art. 134 k.p.a., bowiem w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty doręczenia decyzji na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń, jako że te mają wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania. Organ nie może domniemywać daty wniesienia odwołania. W przypadku braku jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego datę nadania odwołania organ odwoławczy powinien był okoliczność tę ustalić sam. W aktach postępowania brak jest bezspornego dowodu, w jaki sposób odwołanie trafiło do Urzędu Gminy S.. Pracownik Urzędu odpowiedzialny za korespondencję dopiero 6 października 2010 r. złożyła pisemne oświadczenie, że odwołania zostało nadane w urzędzie pocztowym. Wcześniej, 2 września 2010 r. sugerował natomiast, że odwołanie zostało złożone w sekretariacie Urzędzie Gminy. W tych okolicznościach jest mało wiarygodne, aby po upływie trzech miesięcy od daty otrzymania odwołania pracownik ten pamiętał datę stempla pocztowego na kopercie, która została omyłkowo zniszczona. Ponadto ww. pracownik nie podał, czy był to stempel urzędu pocztowego na znaczku, czy też na banderoli nadania przesyłki. Skarżący wskazał także, że Kolegium nie wyjaśniło dlaczego na odwołaniu znajduje się prezentata UG z datą 29 lipca 2010 r. oraz z jakiego powodu z treści prezentaty nie wynika, czy odwołanie zostało złożone osobiście, czy też drogą pocztową. W przypadku złożenia pisma przez stronę osobiście w kancelarii urzędu, obowiązkiem osoby przyjmującej korespondencję w urzędzie jest stwierdzenie tego faktu obok prezentaty wpływu pisma do urzędu. Brak takiej informacji powoduje niemożność wykazania, że odwołanie zostało złożone bezpośrednio w kancelarii organu I instancji. Brak w aktach koperty opatrzonej stemplem pocztowym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że pisma nie nadano z zachowaniem terminu ustanowionego w art. 129 § 2 k.p.a.

Skarżący wskazał ponadto, że w okresie od 10 marca 2010 r. do 15 września 2010 r. wykonywał osobiście roboty budowlane w miejscowości L., gdzie zamieszkiwał przez okres budowy. W S. przy ul. K. mieszka sam. W tych okolicznościach nie mógł odebrać korespondencji Kolegium z sierpnia 2010 r. Skarżący wskazał ponadto, że aktualne miejsce jego pobytu oraz numer jego telefonu znali pracownicy Urzędu Gminy S., prowadzący postępowanie w sprawie. Za ich pośrednictwem można było nawiązać kontakt ze skarżącym.

Skarżący podniósł ponadto, że organ odwoławczy mógł dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego jeszcze w dniu [...] października 2010 r., gdy z aktami sprawy zapoznawał się pełnomocnik skarżącego. Tymczasem Kolegium tego samego dnia, tj. [...] października 2010 r., nie czekając na wyjaśnienia pełnomocnika, wydało zaskarżone postanowienie. Wyjaśnienia pełnomocnika zostały złożone dnia 8 października 2010 r. Takie postępowanie organu świadczy o braku poszanowania zasad dobrej administracji przewidzianych w uchwalonym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. - Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz prawidłowym stosowaniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do analizy treści art. 134 k.p.a. i nie poinformował skarżącego o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czym naruszył przepis art. 7 i 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskim urzędzie pocztowym. Potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku umieszczona na kopercie (przy nadaniu listem zwykłym) bądź na dowodzie nadania listu poleconego, pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. Z tego też względu obowiązkiem organu, który stwierdza czy odwołanie wpłynęło w terminie jest zachowanie koperty z datą stempla pocztowego, w której pismo zostało przesłane. Nie zachowanie przez organ I instancji koperty nie może skutkować niekorzystnymi skutkami prawnymi dla strony wnoszącej odwołanie. Powody takiego stanu rzeczy - błąd pracownika organu, który kompletował akta, zagubienie koperty czy jej zniszczenie - nie mają, jak się wydaje, żadnego w tym zakresie znaczenia. W takim bowiem przypadku twierdzenie strony postępowania, iż nadała pismo w terminie do tego przewidzianym za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego, powinno spowodować przyjęcie przez organ II instancji, iż termin został zachowany.

Ponadto, zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy organ I instancji nie jest w stanie przedstawić przekonujących dowodów (np. koperty, pisma z prezentatą wpływu) pozwalających na ustalenie bez cienia wątpliwości konkretnej daty złożenia odwołania przez obywatela, niedopuszczalne jest wywodzenie przez organ odwoławczy niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych, w postaci np. ustalenia, że odwołanie nie może zostać rozpoznane jako złożone po terminie, albowiem skutkowałoby to wydaniem rozstrzygnięcia dotkniętego wadą nieważności.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 8 i 11 oraz 134 w związku z art. 57 § 5 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie to w istotny sposób narusza nie tylko przepisy regulujące terminy dokonywania czynności w postępowaniu administracyjnym, konsekwencje związane z ich niedochowaniem, ale również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, które obejmują swym zakresem zarówno zaufanie obywateli do organów Państwa jak i kulturę administrowania oraz przekonanie, że każda czynność dokonywana przez stronę w postępowaniu zostanie odnotowana w ewidencji urzędu w taki sposób, by strona z powodu braku staranności pracowników Urzędu nie ponosiła ujemnych skutków procesowych.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżyło powyższe orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 134 w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. i w wyniku tego nieuzasadnione przyjęcie, że ostateczne postanowienie z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w istotny sposób narusza przepisy regulujące terminy dokonywania czynności w postępowaniu administracyjnym oraz konsekwencje związane z ich niedochowaniem,

2) przepisów postępowania, przy czym naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez zastosowanie normy tego przepisu i uchylenie zaskarżonego postanowienia pod błędnym zarzutem przyjęcia, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę z naruszeniem art. 8 i 11 k.p.a. w istotny sposób naruszający podstawowe zasady postępowania administracyjnego, które obejmują swym zakresem zarówno zaufanie obywateli do organów Państwa jak i kulturę administrowania oraz przekonanie, że każda czynność dokonywana przez stronę w postępowaniu zostanie odnotowana w ewidencji urzędu w taki sposób, by strona z powodu braku staranności pracowników Urzędu nie ponosiła ujemnych skutków procesowych, w sytuacji gdy Kolegium, mając na uwadze potrzebę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, podjęło szereg czynności zmierzających do ustalenia terminu nadania przedmiotowego odwołania strony, a zatem skarga strony jako niezasadna podlegała oddaleniu stosownie do normy art. 151 p.p.s.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Kolegium w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie przez Kolegium postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. było w pełni uzasadnione przyjęciem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy bada termin wniesienia przez stronę odwołania i ma wątpliwość co do faktu jego złożenia w terminie, powinien np. zwrócić się do organu I instancji o wskazanie i udokumentowanie tego, czy odwołanie zostało złożone przez stronę bezpośrednio w tym organie czy też zostało nadesłane do organu I instancji za pomocą poczty. W ramach swych uprawnień i obowiązków, wynikających przede wszystkim z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., organ odwoławczy powinien również zwrócić się do strony odwołującej się. W przedmiotowej sprawie Kolegium podjęło wszelkie niezbędne kroki, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i aby w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie zaniechał dokonania ww. czynności, stwierdzić trzeba, iż nie można mówić o naruszeniu art. 134 w związku z art. 57 § 5 k.p.a.

W ocenie Kolegium podnoszonej przez pełnomocnika skarżącego okoliczności, iż wniosek nadany został w terminie, nie można przyjąć. W żaden sposób nie wykazano wniesienia odwołania w terminie. Z akt sprawy wynika natomiast fakt złożenia go po terminie. Ciężar dowodu zachowania terminu niewątpliwie spoczywał także na skarżącym. Nadając przesyłkę zwykłą skarżący przyjął na siebie w pełni ryzyko niemożności skutecznego wykazania faktycznej daty nadania odwołania, którą byłby dowód nadania przesyłki poleconej. Skoro zatem skarżący nie dysponuje dowodem nadania odwołania, to przyjęcie przez organ za datę złożenia odwołania daty jego nadania stwierdzonego przez pracownika Urzędu Gminy S. należy uznać za prawidłowe. Kolegium za datę wniesienia odwołania w niniejszej sprawie przyjęło dzień 28 lipca 2010 r. Powyższe obligowało natomiast organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Kolegium można by przyjąć za prawdziwą wersję korzystną dla skarżącego, iż odwołanie zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, ale tylko w przypadku możności obalenia wyjaśnień pracownika organu I instancji. Tymczasem pracownica kancelarii pamięta dzień przyjęcia dokumentu, co potwierdziła własnoręcznie podpisanym oświadczeniem. Możliwe jest zatem na tej podstawie jednoznaczne określenie, kiedy skarżący złożył odwołanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest termin wniesienia przez Z. W. odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Odwołujący się twierdzi, że przedmiotowe odwołanie nadał w placówce pocztowej w dniu 27 lipca 2010 r., a zatem w terminie do jego wniesienia, który upływał właśnie w tym dniu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego natomiast odwołanie strony zostało nadane w dniu 28 lipca 2010 r. W aktach sprawy brak jest jednak dowodu na powyższą okoliczność w postaci koperty, w której przesłano przedmiotowe odwołanie, bowiem została ona omyłkowo zniszczona przez organ I instancji. Datę nadania odwołania (stempla pocztowego na kopercie) jako dzień 28 lipca 2010 r. Kolegium ustaliło na podstawie oświadczenia pracownika organu I instancji.

Zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Decydująca w takim wypadku jest zatem data nadania przesyłki. W przypadku nadania pisma jako przesyłka polecona, dowód świadczący o dacie jego nadania posiada niewątpliwie nadawca i w przypadkach spornych powinien wykazać się umieszczoną na dowodzie nadania pieczęcią urzędu pocztowego. Ustawodawca nie wprowadził jednak w ww. przepisie wymogu nadania pisma listem poleconym. Dopuścił zatem możliwość przesłania go listem zwykłym. Potwierdzeniem oddania pisma jest w takim wypadku umieszczona na kopercie pieczęć poczty z widniejącą na niej datą. Dowód ten z chwilą otrzymania przesyłki jest w posiadaniu jej adresata i z tego względu obowiązkiem organu, który stwierdza czy odwołanie wpłynęło w terminie, jest traktowanie tego dowodu z najwyższą starannością i zachowanie koperty z datą stempla pocztowego, w której pismo zostało przesłane. W sytuacji, gdy organ z przyczyn leżących po jego stronie nie jest w stanie przedstawić koperty pozwalającej na ustalenie bez cienia wątpliwości konkretnej daty nadania przesyłki w urzędzie pocztowym, niedopuszczalne jest wywodzenie niekorzystnych dla skarżącego skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 362/06). Błąd pracownika organu, który nie zachował koperty nie może skutkować niekorzystnymi skutkami prawnymi dla strony wnoszącej odwołanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 30 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 250/08).

W związku z powyższym w pełni zasługuje na akceptację przyjęty przez Sąd pierwszej instancji pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wobec braku przekonującego dowodu (w szczególności koperty ze stemplem pocztowym), że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione po upływie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., stanowiło naruszenie art. 134 w zw. z art. 57 § 5 k.p.a. Ponadto arbitralne przyjęcie za wiążącą, daty wskazywanej w oświadczeniu przez pracownika organu I instancji pomimo, iż w sprawie nie występowały dowody jednoznacznie i bez cienia wątpliwości wskazujące na nadanie przedmiotowego odwołania z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, bowiem zostały one omyłkowo zniszczone przez organ I instancji, stanowiło (na co również zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku) naruszenie przez organ odwoławczy wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w myśl której niedopuszczalne jest przerzucanie na obywatela negatywnych skutków błędów popełnionych przez organ administracji publicznej oraz ściśle z nią związanej zasady wynikającej z art. 11 k.p.a. służącej unikaniu dowolności czy arbitralności w działaniu organu.

Za nieuzasadniony uznać należało w konsekwencji również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem Sąd ten słusznie, w okolicznościach niniejszej sprawy, działając na podstawie tego przepisu, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.