VII SA/Wa 1501/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. Nr [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2012 r. Nr [...].

Wskazaną decyzją z [...] marca 2012 r. (sprostowaną postanowieniem z [...]listopada 2012 r. Nr [...]), organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej utwardzenia części terenu działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorowi – S. P. całkowitą rozbiórkę utwardzenia terenu. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż w toku postępowania inwestor złożył ekspertyzę techniczną wykonanych robót oraz zestawienie bilansu terenu. Z przedstawionych dokumentów wynika, że utwardzenie terenu w całości przekracza ustalony w planie miejscowym dopuszczalny wskaźnik zabudowy działki. Powierzchnia biologicznie czynna, zgodnie z planem, powinna wynosić 75% powierzchni działki. W związku z tym powierzchnia zabudowana może wynosić tylko 25%, a już sama zabudowa kubaturowa zajmuje 27% powierzchni działki. Oznacza to, że utwardzenie terenu w całości nie spełnia określonych w planie kryteriów. Ze względu na opisany stan faktyczny organ stwierdził w konsekwencji, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest nakazanie całkowitej rozbiórki utwardzenia.

W odwołaniu od tej decyzji S. P. przyznał w pierwszej kolejności, iż wykonując "remont terenu" nie złożył "wniosku o wykonanie tych robót". Wyjaśnił przy tym, że wynikało to jedynie z jego braku wiedzy. Nie wiedział bowiem, że prace polegające na położeniu kostki na podjeździe, wymagają uzyskania stosownej zgody. Wskazał następnie, że utwardzenie terenu od strony zachodniej domu usytuowanego na działce nr ewid. [...], spowodowane było potrzebą doprowadzenia tego terenu (obniżonego w stosunku do pozostałej części działki) do stanu zdatnego do użytkowania w okresie deszczowym. Wyjaśnił jednocześnie, że na działce znajduje się dom zamieszkały przez trzy rodziny, z których dwie zamieszkują od strony wschodniej domu. Wskazał również, że działka jest utwardzona obecnie tak od strony wschodniej jak i zachodniej. Część zachodnia została oddana przez jego teściową – T. J., do dyspozycji jego rodziny. Powierzchnia utwardzenia od strony zachodniej wynosi 105,50 m², a od strony wschodniej – 114,40 m².

Decyzją z [...] maja 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wskazanego odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Wskazał, że w sprawie zastosowano prawidłowy tryb wynikający z ustawy – Prawo budowlane. Sprawa dotyczy robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, które to zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Roboty tego rodzaju, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, a tego nie uczyniono. W takiej sytuacji należało więc zastosować tryb uregulowany w art. 51 Prawa budowlanego (w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Dalej, organ odwoławczy podał, iż w sprawie zasadnie również zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i w oparciu o ten przepis nakazano rozbiórkę utwardzenia terenu. Wskazał, że prowadząc postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego organ zobowiązany jest zbadać wykonane prace pod kątem ich zgodności z przepisami szczególnymi (w tym techniczno-budowlanymi), jak też z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też zasadnie organ I instancji badał sprawę z uwzględnieniem planu miejscowego. Organ odwoławczy podał w tym miejscu, że sporna działka zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych – etap I, znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługową, pensjonatową i mieszkaniową jednorodzinną, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. W §39 pkt 9g ww. planu ustalono minimalną powierzchnię biologicznie czynną dla przedmiotowego obszaru, która wynosi 80% powierzchni działki dla działek o powierzchni mniejszej niż 2000 m² (istniejących przed wejściem w życie planu). Z przedstawionego w sprawie bilansu terenu przedmiotowej działki wynika, że powierzchnia całkowita działki wynosi 776,00 m², powierzchnia zabudowy i utwardzenia – 469,08 m², a powierzchnia biologicznie czynna – 306,92 m², co stanowi 40% powierzchni działki. Dostrzegając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że jedynym możliwym sposobem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest dokonanie całkowitej rozbiórki utwardzenia. Zauważył przy tym, że organ I instancji błędnie powołał się na §35 planu, ale powyższe uchybienie pozostaje bez znaczenia dla orzeczonego obowiązku rozbiórki. Organ odwoławczy stwierdził więc, że wykonane utwardzenie terenu nie może być zalegalizowane, gdyż jego istnienie pozostaje w sprzeczności z zapisami aktualnie obowiązującego planu w zakresie konieczności zapewnienia 80% powierzchni biologicznie czynnej. Na koniec, organ wojewódzki wskazał, że nikt nie może uchylić się od ujemnych skutków naruszenia normy na tej podstawie, że normy tej nie znał lub zrozumiał ją opacznie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r., skarżący – S. P. wniósł o jej uchylenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w sprawie zabrakło ustalenia, w jakim czasie doszło do wykonania utwardzenia terenu - przed wejściem w życie planu, czy też już w trakcie jego obowiązywania. Wskazał, że jest to istotne, albowiem tylko w tej drugiej sytuacji plan ten mógłby mieć zastosowanie w sprawie. Jednocześnie skarżący stwierdził, iż roboty przeprowadzono (i wynika to z akt sprawy), przed wejściem w życie uchwały o planie, a to oznacza, że utwardzenie terenu wykonano w dacie obowiązywania innych przepisów, również w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący wskazał następnie, że w sprawie nie wzięto pod uwagę przepisów o ochronie środowiska, które przewidują tzw. kompensację przyrodniczą. Wskazał w końcu, że decyzja została skierowana do osoby, która nie jest właścicielem działki, co powoduje, iż decyzja obciążona jest wadą uniemożliwiającą jej wykonanie. S. P. nie może bowiem podjąć żadnych działań wbrew woli właścicieli.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Przed rozwinięciem powyższego przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] marca 2012 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano skarżącemu – S. P. (jako inwestorowi) całkowitą rozbiórkę utwardzenia terenu działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Z akt sprawy wynika, iż organ powiatowy (w związku z informacją pochodzącą od uczestniczki postępowania – E. F.), w dniu 9 sierpnia 2011 r. przeprowadził oględziny działki nr ewid. [...] (powyżej opisanej), i ustalił podczas tej kontroli, że doszło do utwardzenia kostką brukową części działki, tj. powierzchni 105 m². Ustalił też, że roboty te przeprowadzono bez dokonania zgłoszenia. Na tym etapie organ powiatowy ustalił również, że nieruchomość stanowi współwłasność trzech osób: T. J., H. K. i E. F.. W konsekwencji, organ za konieczne uznał wszczęcie postępowania w sprawie utwardzenia części terenu działki nr ewid. [...] i zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 Prawa budowlanego. Nadto, mając na względzie zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ powiatowy (a za nim organ odwoławczy) uznał, że brak jest możliwości zalegalizowania wykonanych robót i należy nakazać rozbiórkę wykonanego utwardzenia, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

-Dostrzegając opisane powyżej okoliczności faktyczne (znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym), stwierdzić przede wszystkim trzeba, iż w sprawie zastosowano prawidłowy tryb uregulowany w przepisach prawa materialnego. Bezspornie, sprawa dotyczy utwardzenia terenu działki w warunkach samowoli budowlanej (bo bez uprzedniego dokonania zgłoszenia), a w takiej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 7. W myśl tego ostatniego, wskazane przepisy mają zastosowanie, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (w tym: bez wymaganego zgłoszenia). Wskazane unormowania prawne znajdują więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wprawdzie wymagają pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, ale nie są budową, tj. nie polegają na wykonaniu obiektu budowlanego (v. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). Taka też sytuacja występowała w niniejszej sprawie, dotyczącej robót budowlanych objętych dyspozycją art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego i wymagających zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi.

-Następnie, zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż prowadząc postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego (regulującego tzw. postępowanie naprawcze, czy inaczej: legalizacyjne) organ nadzoru budowlanego ma doprowadzić samowolnie wykonane prace do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też prowadząc to postępowanie obowiązany jest wziąć pod uwagę te przepisy prawa, które obowiązują w dacie jego orzekania, a nie te, które obowiązywały w dacie wykonywania prac przez inwestora. Obowiązany jest także uwzględnić przepisy prawa miejscowego, a więc ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jeżeli taki plan na nieruchomości obowiązuje). Podkreślić przy tym trzeba, iż roboty budowlane wykonane samowolnie mogą być zalegalizowane w omawianym trybie tylko wówczas, gdy nie naruszają prawa w taki sposób, którego nie da się usunąć. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, to wówczas właściwy organ zastosować może jedynie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i na jego podstawie orzec "rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego".

Zatem, w kontekście powyższego, za prawidłowe należało uznać włączenie do akt sprawy wypisy i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" uzdrowiska i terenów przyległych – etap I. Konieczne bowiem było ustalenie, czy wskazany plan nie stoi na przeszkodzie legalizacji wykonanego utwardzenia terenu. Prawidłowo w tym zakresie ustalono, że sporna działka znajduje się na terenie oznaczonym we wskazanym planie symbolem [...]. To zaś uprawniało organ odwoławczy do uwzględnienia w sprawie § 39 pkt 9g planu, ustalającego minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 80% powierzchni działki dla działek o powierzchni mniejszej niż 2000 m² (istniejących przed wejściem w życie planu). W konsekwencji, prawidłowo w sprawie przyjęto, że wobec wskazanego zapisu planu i danych wynikających z przedstawionego przez skarżącego bilansu terenu, legalizacja utwardzenia działki jest niemożliwa, bo pozostawałaby w sprzeczności z ww. zapisem. Powierzchnia działki wynosi 776,00 m², a powierzchnia biologicznie czynna stanowi obecnie (tj. z uwzględnieniem wykonanego utwardzenia terenu), jedynie 40% tej powierzchni. Przy czym, zabudowa kubaturowa działki (tj. budynek mieszkalny i gospodarczy), stanowi już 27%. Jednocześnie Sąd zauważa, iż w § 39 pkt 4 plan miejscowy dopuszcza zachowanie istniejącej powierzchni zabudowanej działki. Jednakże zapis ten nie może mieć zastosowania do obecnie legalizowanych prac (polegających na utwardzeniu części działki), wykonanych wprawdzie (jak twierdzi skarżący) przed wejściem w życie tego planu, ale (co istotne) w warunkach samowoli budowlanej.

Reasumując, w opisanym powyżej zakresie, Sąd również nie dostrzegł wadliwego działania organów.

-Zastrzeżenia Sądu dotyczą natomiast sentencji decyzji wydanej w sprawie w I instancji.

Z przedstawionego powyżej opisu sprawy, jak i akt administracyjnych wynika, że postępowanie zostało uruchomione w związku z samowolnym utwardzeniem terenu o powierzchni 105 m². Z przedstawionego przez skarżącego w toku postępowania bilansu terenu wynika natomiast, że działka jest utwardzona z dwóch stron domu znajdującego się na tej działce. Powierzchnia utwardzenia po stronie zachodniej wynosi 105,50 m², natomiast po stronie wschodniej – 114,40 m². W sentencji decyzji wydanej w I instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, zawarto nakaz "całkowitej rozbiórki utwardzenia terenu". Przypomnieć w tym miejscu raz jeszcze trzeba, iż postępowanie dotyczyło utwardzenia części działki, a w toku postępowania nie prowadzono żadnych ustaleń odnośnie utwardzenia terenu od strony wschodniej o powierzchni 114,40 m². Tymczasem sentencja decyzji wydanej w sprawie w dniu [...] marca 2012 r. może wskazywać na to, iż rozbiórka dotyczyć ma całości utwardzenia terenu (w tym także utwardzenia od strony wschodniej), a takie działanie bez przeprowadzenia postępowania w takim zakresie (tj. dotyczącym zarówno utwardzenia od strony wschodniej, jak i zachodniej domu), należałoby uznać -z całą stanowczością- za wadliwe.

W omawianym kontekście wskazać nadto należy, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest (stosownie do art. 107 § 1 k.p.a.), jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Winno więc być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, ze względu m. in. na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym (v. wyrok NSA z 2 września 1999 r., sygn.. akt IV SA 1418/97, lex nr 47875). W ocenie Sądu, sentencja decyzji organu I instancji wymogu tego nie spełnia. Co więcej – nawet analiza uzasadnienia tej decyzji nie pozwala na bezsporne ustalenie, jakiej powierzchni utwardzenia terenu rozstrzygnięcie dotyczy. Z tego też powodu Sąd za konieczne uznał uchylenie obu orzeczeń wydanych w sprawie, tj. decyzji I instancji z uwagi na naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a decyzji odwoławczej – z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione jego zastosowanie i utrzymanie w mocy na jego podstawie decyzji I instancji dotkniętej wskazaną powyżej wadliwością.

-Niezależnie od powyższego, Sąd za konieczne uznał uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie także ze względu na brak przeprowadzenia właściwego, wszechstronnego postępowania w kwestii podmiotowej – tj. dotyczącej ustalenia adresata nałożonego obowiązku. Skutkowało to co najmniej przedwczesnym skierowaniem nakazu rozbiórki do skarżącego. W tej też kwestii Sąd podzielił zarzut podniesiony w skardze, w kontekście art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Rozwijając powyższe zauważyć należy, iż w myśl art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W niniejszej sprawie decyzja wydana została na podstawie art. 51, a organ powiatowy uznał, iż skarżący jest inwestorem i decyzję nakazującą rozbiórkę skierował do niego. Organ wojewódzki orzeczenie to podzielił nie dostrzegając zupełnie jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych na tle ww. art. 52, zgodnie z którym wprawdzie nakazem rozbiórki winien być obciążany w pierwszej kolejności inwestor, ale tylko wówczas, gdy posiada on tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, lex nr 339391). W wyroku z 6 marca 2008 r. (sygn. akt II OSK 158/07, lex nr 468723) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał wyraźnie, iż nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. I dalej, NSA wskazał, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Kierując się powyższym podnieść w konsekwencji trzeba, iż w sprawie właściwie pominięto kwestie własnościowe, znaczące w świetle ww. rozważań. Wprawdzie organ powiatowy ustalił, iż sporna działka stanowi współwłasność trzech osób i nie należy do nich skarżący, zapewnił jednocześnie wszystkim tym osobom (w tym trzem współwłaścicielkom) czynny udział w sprawie, ale już nie ustalił i nie rozważył, czy i ewentualnie na jakiej podstawie skarżący jako inwestor może dysponować działką i w efekcie wykonać orzeczoną rozbiórkę. Żadnej oceny w tym zakresie, na żadnym etapie sprawy nie dokonano, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z ww. art. 52 Prawa budowlanego. Nadto, w żadnym miejscu wydanych w sprawie decyzji nie wskazano na jakiej podstawie przyjęto, iż inwestorem w sprawie jest skarżący. Tymczasem, do protokołu na rozprawie przed Sądem w dniu 5 grudnia 2012 r. skarżący oświadczył, iż nie był inwestorem utwardzenia części działki, inwestorem była T. J. – jego teściowa, a zarazem współwłaścicielka nieruchomości. Zatem, stwierdzić należy, iż sprawa w tym zakresie wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania, z uwzględnieniem ww. wykładni przepisu art. 52 Prawa budowlanego.

Z tych też przyczyn Sąd uznał orzeczenia wydane w sprawie za wadliwe, a zarzuty skargi w części za zasadne.

-Orzekając ponownie w sprawie, organ powiatowy winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu.

Winien przy tym mieć na względzie, iż uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się więc pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a., wobec braku wniosku skarżącego w tym zakresie.