II SAB/Gd 105/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 14 maja 2012 r., Nr [...], Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" S.A. pozwolenia na budowę zespołu 9 małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...]/[...] w G. wraz z infrastrukturą, murami oporowymi, wzmocnieniem skarp, małą architekturą, ogrodzeniem oraz przekładką energetycznej sieci napowietrznej i rozbiórką budynków gospodarczych na działce nr [...], [...], [...], [...] [...] obr. G.

W dniu 4 czerwca 2012 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. T. Pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. (wpływ w dniu 13 czerwca 2012 r.) odwołująca się zgłosiła wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie na postawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym zawisłe są obecnie dwie sprawy wszczęte z wniosku odwołującej się, których uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje merytoryczne załatwienie sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tj. sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 19 marca 2007 r. o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz sprawa o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 19 marca 2007 r. o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. A. T. wezwała Wojewodę do rozpoznania jej wniosku o zawieszenie postępowania wskazując, że nie zostało wydane żadne postanowienie w tym przedmiocie.

W piśmie z dnia 8 września 2012 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na złożony charakter sprawy rozpatrzenie odwołania oraz wniosku A. T. o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpi w terminie do dnia 10 października 2012 r.

Działając w trybie art. 37 § 1 k.p.a. A. T. w dniu 21 września 2012 r. wniosła zażalenie na bezczynność Wojewody do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej.

W dniu 24 września 2012 r. A. T. wystąpiła ze skargą na bezczynność Wojewody w postępowaniu odwoławczym polegającą na nierozpoznaniu w terminie jej wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania oraz o wymierzenie Wojewodzie grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że stanowisko Wojewody nosi znamiona bezczynności polegającej na nierozpoznaniu, w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Od momentu wpływu wniosku o zawieszenie postępowania do Wojewody do dnia wystosowania przez skarżącą wezwania do rozpoznania tego wniosku upłynęły 2 miesiące, w trakcie których Wojewoda mógł rozstrzygnąć wniosek niezależnie od stopnia złożoności zasadniczego przedmiotu sprawy, tj. kwestii zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero po upływie 3 miesięcy Wojewoda wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy wniosku o zawieszenie postępowania. Skarżąca we wniosku o zawieszenie podała konkretne powody zawieszenie, więc rozpoznanie sprawy przez Wojewodę wymagało wyłącznie przeanalizowania i oceny, czy postępowania toczące się przed Kolegium mają wpływ na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę. Według skarżącej Wojewoda zmierza do równoczesnego rozpoznania wniosku o zawieszenie i merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, co nie jest dopuszczalne. Skarżąca podkreśliła, że przed wniesieniem skargi wyczerpała środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzono, że warunek ten jest spełniony nawet wówczas, gdy organ wyższego stopnia nie zajął jeszcze stanowiska w sprawie.

Postanowieniem z dnia 5 października 2012 r., Nr [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu wniosku A. T., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie ewentualnie o umorzenie postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że przekroczenie kodeksowych terminów załatwienia przedmiotowej sprawy wynikało ż faktu, że wzywano organ I instancji do dokonania doręczenia zaskarżonej decyzji wszystkim stronom postępowania i nadesłania do Wojewody potwierdzeń doręczenia oraz w konsekwencji z konieczności wezwania wszystkich do zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Nadto, w postępowaniu odwoławczym Wojewoda uzupełniał materiał dowodowy w odniesieniu do budynku położonego na działce nr [...] przy granicy z działką objętą przedmiotową inwestycją. Informacji w tym przedmiocie udzielono w dniach 16 i 19 lipca 2012 r.

Wojewoda wskazał również alternatywnie na podstawę umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym ze względu na rozpoznanie wniosku skarżącej i wydanie w dniu 5 października 2012 r. postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., w których ustawodawca wymienia zaskarżalne akty i czynności z zakresu administracji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Rozstrzygnięcie takiego wniosku mogło zakończyć się wydaniem postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie jak i odmowie jego zawieszenia. Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne zażaleniem. (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 września 2011 r. sygn. II SA/Bk 466/11 lex nr 1122843) Natomiast na postanowienie o zwieszeniu postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przysługuje prawo wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd rozważył w związku z tym możliwość wniesienia skargi, co do zasady, skarga przysługuje bowiem w czasie bezczynności organu, który winien wydać w sprawie postanowienie zaskarżalne zażaleniem (art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a.). W czasie bezczynności organu nie wiadomo jeszcze wydaniem jakiego postanowienia – zaskarżalnego, czy też nie, zakończy się rozpoznanie wniosku. W tej sytuacji skargę należy uznać za dopuszczalną, przeciwna ocena prowadziłaby bowiem do niezasadnego ograniczenia prawa strony do wniesienia skargi na bezczynność organu. Późniejsze wydanie przez organ, już po wniesieniu skargi, postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zmienia oceny w tym zakresie. Orzekanie w przedmiocie bezczynności dotyczy bowiem bezczynności organu, w czasie której strona składająca wniosek o zawieszenie postępowania oczekuje wydania zaskarżalnego zażaleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, bowiem, po wniesieniu skargi w dniu 5 października 2012 r. organ wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do wydania postanowienia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, postanowienia, nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się w całości bezprzedmiotowe.

Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. (art. 149 § 2 p.p.s.a.) Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, odnośnie tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz odnośnie wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, organ winien rozstrzygnąć pozostałe przewidziane w przepisie kwestie - a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku zgłoszonego wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie. Ustawodawca użył w treści przepisu zwrotu "jednocześnie", co mogło by wskazywać, że orzekanie o rażącym naruszeniu prawa i grzywnie może nastąpić jedynie w razie zobowiązania organu do dokonania czynności. Takie też stanowisko przyjmowane jest w części orzeczeń sądów administracyjnych. Jednak wykładnia językowa, zdaniem Sądu, w tym przypadku pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12, wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). "Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o ochronie praw człowiek i podstawowych wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 P.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian." (orzeczenie dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Wykładnia art. 149 p.p.s.a., zgodnie z którą, wydanie przez organ pozostający w bezczynności aktu po wniesieniu skargi wyklucza możliwość orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który dopuścił się bezczynności prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens zmian wprowadzonych wskazanymi wyżej ustawami.

Art. 4171 § 3 k.c., przewidujący odpowiedzialność władzy publicznej za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa stanowi, że naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Regulacja ta obowiązuje od 2004 r. i była związana z wejściem w tym czasie w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. 2004 nr 179 poz. 1843 ze zm.). W art. 16 tej ustawy wskazano, że strona, która nie wniosła skargi na przewlekłość postępowania, zgodnie z art. 5 ust. 1, może dochodzić - na podstawie art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) - naprawienia szkody wynikłej z przewlekłości, po prawomocnym zakończeniu postępowania co do istoty sprawy. W postępowaniu sądowym, nieskorzystanie przez stronę z możliwości złożenia skargi na przewlekłość i domagania się tą drogą przyspieszenia rozpoznania sprawy nie stanowi zatem przeszkody w dochodzeniu, po prawomocnym zakończeniu postępowania, naprawienia szkody spowodowanej przewlekłością.

Odmienne zasady obowiązują na gruncie postępowania administracyjnego, gdzie żaden przepis odrębny nie umożliwia stronie dochodzenia odszkodowania za bezczynność organu bez stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem zaniechania organu.

Przed wprowadzeniem zmian ustawodawczych w 2010 i 2011 r. uzyskanie w postępowaniu administracyjnym orzeczenia, stanowiącego prejudykat określony w art. 4171 § 3 k.c., było możliwe dopiero w razie wniesienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, w trybie art. 154 p.p.s.a., na podstawie § 4 i 5 tego przepisu. Obecnie ustawodawca umożliwił stronie uzyskanie orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa już na etapie orzekania o bezczynności organu. Działanie organu pozostającego w bezczynności, który po wniesieniu skargi wyda dany akt, nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa uzyskania wyroku stanowiącego prejudykat w postępowaniu odszkodowawczym. Organ administracji pozostający w długotrwałej bezczynności, po wniesieniu skargi mógłby wydać akt w celu uniknięcia przyszłej odpowiedzialności. Zaistnienie przesłanki tej odpowiedzialności nie może zależeć od woli organu.

Na poparcie tezy o możliwości orzeczenia o kwestii rażącego naruszenia prawa, mimo zakończenia stanu bezczynności organu, wskazać należy, że w art. 54 § 3 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, uwzględniając skargę w zakresie swojej właściwości, stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W tym przypadku wydanie aktu i ustanie stanu bezczynności nie powoduje zatem braku konieczności orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa. Analogicznie oceniać należy sytuację unormowaną w art. 149 p.p.s.a.

Zatem wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2443/12, z dnia 18 września 2012 r. o sygn. akt II OSK 1953/12, (wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność organu. Postępowanie trwało aż 7 miesięcy, co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ pozostawał w bezczynności z rozpoznaniem wniosku o zawieszenie postępowania, rozpoznanie tego wniosku nastąpiło z kilkumiesięcznym opóźnieniem. Bezczynność w niniejszej sprawie nie była podyktowana, zdaniem Sądu, szczególnie złą wolą zaniedbania przez organ jego obowiązków z naruszeniem uprawnień strony, ani nie wywołała istotnych skutków dla strony. Po wniesieniu skargi organ rozpoznał wniosek, odmawiając zawieszenia postępowania. Sąd uwzględnił wskazany przez organ w odpowiedzi na skargę fakt powiadomienia strony o przedłużeniu terminu rozpoznania wniosku. Wydanie przez organ postanowienia rozpoznającego wniosek o zawieszenie postępowania przez jego oddalenie w terminie zbliżonym do wydania decyzji rozpatrującej odwołanie, aczkolwiek spóźnione w stosunku do terminu przewidzianego w k.p.a., nie wpłynęło negatywnie na sytuację skarżącej. Postanowienie to jest bowiem niezaskarżalne i organ nie pozbawił skarżącej prawa kwestionowania wydanego postanowienia zażaleniem. Naruszenie uprawnień stron przez przedłużenie rozpoznania sprawy mogło ewentualnie być związane z bezczynnością organu odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania. Kwestia ta nie podlega jednak ocenie w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd oddalił również wniosek o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Bezczynność organu nie miała bowiem szczególnie nagannego charakteru. Nadto Sąd uwzględnił, że wymierzenie grzywny ma w pewnym zakresie charakter dyscyplinujący, a organ po wniesieniu skargi rozpoznał wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania.