II SA/Ol 1229/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: PINB) orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego piwnicy przynależnej do apteki przy ul. "[...]" w "[...]" stanowiącej własność M. i A. C. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż winien on ustalić, przestrzegając zasady czynnego udziału stron, czy wykonane w piwnicy roboty budowlane były remontem, czy przebudową oraz stosownie do ustaleń wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W dniu "[...]" przedstawiciele PINB, przy udziale stron, przeprowadzili kontrolę piwnicy, w wyniku której stwierdzono, iż M. i A. C. w pomieszczeniach piwnicznych wykonali roboty polegające na polepszeniu stanu technicznego pomieszczeń tj. ściany i sufity zostały pokryte gładzią, podłogi zostały pokryte panelami, schody zostały pokryte płytkami oraz wykonano dwie lekkie ścianki działowe. Nie stwierdzono żadnych pęknięć oraz naruszenia elementów konstrukcyjnych (widocznych).

Następnie, decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", PINB odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) W uzasadnieniu organ wskazał m.in., iż inwestor w pomieszczeniu piwnicznym wykonał roboty budowlane polegające na bieżącej konserwacji (malowanie, tynkowanie, układanie paneli itd.) oraz roboty budowlane, które zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, można zdefiniować jako przebudowę obiektu budowlanego (wykonanie dwóch ścian działowych zmieniło układ funkcjonalny pomieszczeń piwnicznych). Na tej podstawie w szczególności w oparciu o treść opinii technicznej z dnia "[...]", PINB stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia "[...]" Wspólnota Mieszkaniowa wskazała na brak możliwości ustosunkowania się do treści opinii technicznej z dnia "[...]", albowiem nie otrzymała odpisu powyższej opinii. Wskazała również na nieprawidłowe oznaczenie stron w zaskarżonej decyzji. Ponadto powołała się na brak oględzin z udziałem wszystkich stron, albowiem członkowie Wspólnoty nie zostali w dniu "[...]" wpuszczeni przez A. C. do kontrolowanych pomieszczeń.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Argumentował, iż w sprawie bezsporne są ustalenia PINB w zakresie stanu faktycznego, a także merytorycznego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w odniesieniu do kwestii proceduralnych, wbrew twierdzeniom skarżącej, należy przyjąć, iż PINB w zaskarżonej decyzji nie tylko wskazał w treści rozstrzygnięcia wszystkie strony przedmiotowego postępowania ale również dokonał prawidłowego doręczenia powyższej decyzji, które dokumentują zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji przez strony, znajdujące się w aktach sprawy. Ponadto, nie można się zgodzić z zarzutem skarżącej w zakresie braku przeprowadzenia oględzin z udziałem Wspólnoty Mieszkaniowej. Podpis Przewodniczącego Wspólnoty Mieszkaniowej J. M. na protokole oględzin z dnia "[...]", dokumentuje fakt, iż wyżej wymieniony nie tylko zapoznał się z treścią protokołu ale również nie zgłosił do jego treści żadnych uwag. Odnosząc się z kolei do zarzutu podnoszącego brak możliwości zapoznania się z treścią opinii technicznej z dnia "[...]", z powodu braku doręczenia Wspólnocie odpisu opinii, organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje na prawidłowość doręczenia stronom zawiadomień o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zarówno w dniu "[...]", jak i w dniu "[...]". Konkludując podniósł, iż przyjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie wynikało z prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem analiza całokształtu materiału dowodowego wskazuje na brak podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na decyzję z dnia "[...]" wniosła do Sądu Wspólnota Mieszkaniowa żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uznanie ich za nieważne. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 8, 9, 10 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu, opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazała, że w decyzji PINB z dnia "[...]" nie zostały wymienione strony reprezentujące Wspólnotę co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. i winno skutkować uznaniem decyzji pierwszoinstancyjnej za nieważną. Podniesiono, iż pomimo tego, że przedstawiciele Wspólnoty zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie wizji lokalnej wyznaczonej na dzień "[...]", to nie mogli w niej uczestniczyć na skutek działań A. C. Jedynie przedstawiciel Wspólnoty – J. M. podpisał protokół przedłożony przez pracownika PINB (bez możliwości zapoznania się z jego treścią) na potwierdzenie faktu, że przedstawiciele Wspólnoty stawili się na miejscu wizji zgodnie z powiadomieniem. Dodano, iż treść opinii technicznej z dnia "[...]" jest identyczna z treścią uprzednio zakwestionowanej opinii z dnia "[...]". Powyższa okoliczność wskazuje niezbicie, że organy nadzoru budowlanego pomimo eksponowania stwierdzenia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, sami z tej możliwości nie skorzystali. W konkluzji wskazano, iż brak ustaleń właściwego stanu faktycznego sprawy nie pozwala odnieść się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zaznaczyć jednocześnie należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a., podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy.

Dokonując w takich granicach oceny legalności zaskarżonej, jak też poprzedzającej ją decyzji, w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić uznać należy, iż wniesioną skargę należało uwzględnić albowiem decyzje te uchybiają prawu.

Na wstępie należy podnieść, że stosownie do uregulowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej w toku postępowania z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał. Mając na uwadze treść tych przepisów Sąd po przeanalizowaniu sprawy doszedł do przekonania, że organy administracji nie wywiązały się z nałożonych w nich obowiązków. W sprawie bezspornym jest, że M. i A. C. będący członkami skarżącej Wspólnoty wykonali roboty budowlane w ich piwnicy którą wykorzystują dla potrzeb prowadzonej przez nich apteki. Przy czym roboty te wykonali nie występując o pozwolenie na ich wykonanie ani nie zgłaszając ich właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. W związku z tym organy nadzoru budowlanego wszczęły postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane celem ustalenia czy wykonane roboty budowlane wymagają ich ewentualnego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku na inwestorów wykonania określonych czynności lub robót budowlanych a organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygniecie. Organy swoje stanowisko oparły w szczególności na wynikach oględzin lokalu i uzupełnionej ocenie technicznej J. S.. Organy uznały, że inwestorzy wykonali roboty polegające na bieżącej konserwacji oraz przebudowę budynku ale ze złożonej przez inwestorów opinii technicznej wynika, że przeprowadzone roboty nie wpłynęły negatywnie na bezpieczeństwo użytkowania pomieszczeń. Jednak wbrew stwierdzeniu przez organ II instancji że stan faktyczny jest w sprawie bezsporny, jest i był on kwestionowany przez skarżącą wspólnotę która od początku postepowania twierdzi, że inwestorzy obniżyli posadzkę poniżej poziomu fundamentów co może zagrażać stabilności budynku. Na potwierdzenie tego podała że z piwnicy wywieziono kilka wywrotek ziemi a poziom podłogi w przedmiotowej piwnicy jest wyraźnie niższy niż w innych piwnicach tego budynku. Takie stanowisko obligowało organy do poczynienia ustaleń także w tym zakresie, co pozwoliłby odnieść się do tych twierdzeń. Jest to o tyle istotne, że obniżenie podłogi spowodowałoby zwiększenie kubatury pomieszczeń a w konsekwencji konieczność zmiany kwalifikacji wykonanych robót, bo zmiana kubatury obiektu budowlanego uniemożliwia uznanie robót za przebudowę stosownie do art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Roboty te byłyby wówczas rozbudową która zgodnie z art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego jest budową. W konsekwencji organy musiałyby rozważyć konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Zagrożenie tak poważnymi konsekwencjami dla inwestorów wymagało szczegółowego przeprowadzenia postępowania dowodowego co do zarzucanego przez wspólnotę obniżenia posadzki i ewentualnego wpływu tego na bezpieczeństwo użytkowania budynku.

Należy też podzielić zarzuty skarżącej co do rzetelności oceny technicznej J. S. Ocena ta na polecenie organów nadzoru budowlanego miała zostać uzupełniona. Jednak jak słusznie podnosi skarżąca uzupełnienie to polegało zasadniczo na wstawieniu nowej daty sporządzenia oceny i zakwalifikowanie wykonanych prac jako konserwacyjne w porównaniu do poprzednio zakwalifikowanych jako remontowo-konserwacyjne, co w świetle wcześniejszych ustaleń zawartych w tej ocenie, że wykonano nowe ścianki działowe co wpłynęło na funkcjonalność pomieszczeń, jest ewidentnym błędnym zakwalifikowaniem tych robót, bowiem nie ma wątpliwości, że tego typu roboty są zgodnie z art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego co najmniej przebudową a nie pracami konserwacyjnymi. W ocenie technicznej wskazuje się także, że nie zmieniła się powierzchnia pomieszczeń, jednak nie wskazano w niej czy zmieniła się ich kubatura co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując przedłożona przez inwestorów ocena techniczna jest małoprzydatna w niniejszej sprawie i nie mogła stanowić prawidłowej podstawy rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze powyższe wywody należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto trzeba tu przypomnieć o zasadzie dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym wynikającej z art. 15 k.p.a. stosownie do której sprawa jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego a przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji a ponowne rozpoznanie sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Wspólnoty przedstawił tylko dotychczasowy przebieg postępowania i odniósł się tylko do zarzutów z odwołania co nie spełnia wymogów wynikających z art. 15 k.p.a. i zarazem wymogów art. 107 § 3 k.p.a. co do uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Słusznie skarżąca podaje jedynie, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jednak wbrew zarzutom skarżącej decyzja organu pierwszej instancji wymogi te spełnia. Wskazano w jej treści wszystkie strony postępowania. Decyzja ta nie nakłada na strony obowiązków zatem nie zachodziła konieczność wymieniania ich w części wstępnej decyzji, wystarczającym jest, że wynika to z jej uzasadnienia i wskazania komu ta decyzja ma być doręczona i podanie ich adresów. Zatem nie naruszono w sprawie art. 107 § 1 k.p.a. a tym bardziej art. 156 § 1 pkt. 2 i 7 k.p.a.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie Wspólnocie możliwości udziału w oględzinach. Nie ulega wątpliwości że organ o terminie przeprowadzenia oględzin wspólnotę zawiadomił. Jednak inwestorzy nie wpuścili przedstawiciela Wspólnoty do lokalu będącego przedmiotem oględzin. Organ nadzoru budowlanego stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ wypełniając tę powinność może jedynie działać w granicach nadanych mu uprawnień. Zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. W ocenie Sądu organ nadzoru nie miał jednak możliwości zastosowania środków przymusu w stosunku do inwestorów celem wpuszczenia przedstawiciela wspólnoty do ich lokalu w trakcie trwania jego oględzin. W szczególności nie mógł zastosować środków z art. 88 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł". Możliwość ukarania grzywną za odmowę okazania przedmiotu oględzin nie dotyczy stron postępowania, tu inwestorów. Na taką interpretacje owego przepisu wskazuje jego nowelizacja, która miała miejsce w 1996 r. Możliwość bowiem karania stron postępowania administracyjnego za naruszenie obowiązku osobistego stawiennictwa na wezwanie organu (z wyjątkiem dowodu z przesłuchania stron - art. 86 k.p.a.) istniała jedynie do dnia 29 kwietnia 1996r., tj. do dnia nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 1996 r., Nr 43, poz. 189). Do czasu tej nowelizacji przepis art. 88 § 1 k.p.a. stanowił: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako strona, świadek, biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 1.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 1.500 zł". Z dniem 30 kwietnia 1996 r., z mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 1 marca 1996 r., uzyskał on treść obowiązującą do chwili obecnej zacytowaną wyżej. Od czasu wskazanej nowelizacji polegającej na zmianie wysokości grzywny i pominięciu w treści przepisu słowa: "strona" niedopuszczalne stało się wymierzanie stronom postępowania kary, o jakiej mowa w przepisie art. 88 § 1 k.p.a. jako sankcji za odmowę okazania przedmiotu oględzin. Grzywna może być wymierzana jedynie innym uczestnikom postępowania administracyjnego, a więc świadkom, biegłym, czy osobom trzecim uchylającym się od udostępnienia przedmiotu oględzin (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", LexisNexis, Warszawa 2005, str. 195 oraz wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011r.sygn. akt. II OSK 460/ 10). Zachowanie inwestorów nie było także wykroczeniami z art. 91 ust. 1 pkt 1 i 92 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego bowiem nie udaremnili oni czynności organu a tylko uniemożliwili udział w oględzinach przedstawicielowi uczestniczki postępowania. W tych okolicznościach organ prawidłowo zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. po przeprowadzeniu oględzin bez udziału przedstawiciela wspólnoty zakomunikował mu poznane z urzędu fakty, okazując mu protokół który ten bez zastrzeżeń podpisał. Oczywistym jest jednak, że przedstawiciel wspólnoty nie brał udziału w oględzinach. Zatem jak wskazano wyżej organ powinien przeprowadzając oględziny wziąć pod uwagę zarówno zarzuty podnoszone przez wspólnotę przed oględzinami jak i zarzuty podniesione do ustaleń wskazanych w protokole oględzin i powtarzając oględziny wyjaśnić w szczególności czy podłoga w piwnicy inwestorów została obniżona.

Organ nadzoru ponownie przeprowadzając postępowanie uzupełni zatem materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i do tak ustalonego stanu faktycznego zastosuje odpowiednie przepisy ustawy Prawo budowlane.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się niniejszego wyroku.