VII SA/Wa 2853/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2119/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" w [...]w likwidacji oraz I. L. i J. L. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z odrębnymi lokalami mieszkalnymi, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. II OSK 1639/10, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" w [...]w likwidacji oraz I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2119/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Poddane ponownej kontroli sądowoadministracyjnej (wobec treści wyroku NSA) rozstrzygnięcie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiąże się z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]grudnia 1997 r., którą organ udzielił Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z czterema odrębnymi mieszkaniami, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Po rozpatrzeniu wniosków Zarządu Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" oraz I. L. o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie z dnia [...].12.1997 r. - Wojewoda [...]decyzją nr [...] z dnia [...]maja 1999 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...].12.1997 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 3972/03) uchylił wydane wcześniej w sprawie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2003 r. oraz z dnia [...] grudnia 2000 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]z dnia [...]maja 1999 r. oraz decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]grudnia 1997 r.

W ówczesnej ocenie Sądu, w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.).

Sąd stwierdził wówczas, że materiał dowody sprawy wskazuje, iż inwestorka Bo. T.-K., nie dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wielokrotne jej starania nie zakończyły się wydaniem takiej decyzji ani w stosunku do całości budynku, ani też do części wykonywanych robót budowlanych (np. pokrycie dachu). Organy administracyjne rozpatrując sprawę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, musiały więc orzec o jego dalszych losach, przy zastosowaniu art. 37, 40 i 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku.

Legalizacja budowy na podstawie art. 42 tej ustawy – decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.1997 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, nastąpiła zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem przepisów art. 37, 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 roku.

Przepis art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 roku przewidywał, że obiekt budowlany lub jego część podlegają przymusowej rozbiórce, jeśli obiekt: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę albo 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Skoro organ administracyjny nie dopatrzył się przesłanek określonych w art. 37 ustawy, był zobowiązany do zastosowania art. 40. Przepis ten dawał możliwość wydania decyzji o nakazie wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dopiero po stwierdzeniu wykonania nałożonych obowiązków, organ architektoniczno-budowlany mógł prowadzić postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie.

Burmistrz Gminy [...] w decyzji z dnia [...].12.1997 r. powołał się jedynie na zgodność przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wystąpił do organów nadzoru budowlanego o zbadanie obiektu w kontekście art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Ponadto nie przeprowadził stosownie do wymogu art. 42, oceny zdatności do użytku wykonanego obiektu budowlanego, przy czym powinien mieć także na względzie interes osób trzecich, wymagania ochrony środowiska, przepisy sanitarne itd.

Brak wymaganej oceny zgodności obiektu z przepisami stanowiły podstawę do stwierdzenia przez Sąd nieważności tej decyzji.

Skarga kasacyjna od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1672/04).

Ponownie rozpatrując sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, stwierdzając, że z przedłożonej w dniu [...]lutego 2006 r. przez inwestora inwentaryzacji budowlanej oraz opinii technicznej wynika, że sporny budynek został wybudowany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi oraz Polskimi Normami i nadaje się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Jego lokalizacja nie narusza ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...]września 1992 r., gdyż znajduje się w obszarze o funkcji mieszkaniowo- usługowej.

Ponadto inwestor przedłożył aktualną inwentaryzację geodezyjną, uwzględniającą przedmiotowy budynek, zawierającą domiary do granicy działki i istniejących obiektów, z której wynika, że zachowane są odległości pomiędzy budynkami. Potwierdza to także opinia w zakresie ochrony przeciwpożarowej dotycząca odległości pomiędzy budynkami przy ul. [...] i [...]w [...]. Nie można natomiast rozpatrywać odległości obu obiektów od granicy działki, gdyż podział nieruchomości Spółdzielni miał miejsce po wybudowaniu budynków i został określony decyzjami z 1997 i 1998 r. W konkluzji organ uznał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz nałożenia obowiązków z art. 40 i art. 42 tej ustawy.

Na skutek odwołań I. L., L. S. oraz Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]", decyzją z dnia [...]lutego 2007 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się, stwierdził, że z faktu zabudowy zarówno nieruchomości B. T.- K., jak i I. L. i L. S. przed podziałem na odrębne działki budowlane wynika, że do tych obiektów nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone zarówno w rozporządzeniu z dnia 3 lipca 1980 r., jak również obecnie obowiązującego w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor powinien jednak ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu.

W wyniku skarg wniesionych przez I. L., L. S. oraz Spółdzielnię Budownictwa Jednorodzinnego "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 777/07) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie mogło się zakończyć umorzeniem postępowania, gdyż organ prowadzący postępowaniu mógł albo nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 pkt 1 i 2 tej ustawy lub po stwierdzeniu ich braku prowadzić dalsze postępowanie w oparciu o art. 40 i 42 celem wydania pozwolenia na użytkowanie i zakończyć je decyzją merytoryczną legalizującą budynek przy ul. [...].

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. udzielił B. T.- K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z 3 lokalami mieszkalnymi przy ul. [...] w [...].

Organ stwierdził, że przeprowadził postępowanie administracyjne w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i ustalił, że przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. Zgodnie, bowiem z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...]września 1992 r. Nieruchomość położona przy ul. [...] w [...], znajduje się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem [...] o funkcji mieszkaniowo- usługowej. W zakresie ochrony interesów osób trzecich, przewidzianej w art. 5 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, wskazał na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Obowiązujące w czasie realizacji budynku przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r.) dopuszczały usytuowanie budynków w granicy w przypadku działki zabudowanej z jednoczesnym wymogiem zachowania ściany oddzielenia pożarowego. W przypadku budynków nieposiadających ścian oddzielenia pożarowego istniał wymóg zachowania odległości 8 m pomiędzy budynkami.

Zdaniem organu z faktu zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki budowlane wynika, że do obiektów budowlanych wybudowanych na tej nieruchomości nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. i to niezależnie od tego, czy chodzi o domy jednorodzinne wolnostojące, czy też o segmenty w zabudowie szeregowej. Normy te dotyczą wyłącznie sposobu sytuowania projektowanych obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych i gospodarczych) w odniesieniu do granic działki sąsiedniej oraz do obiektów budowlanych znajdujących się na działce sąsiedniej.

W czasie budowy wszystkie obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia 1 lipca 1985 r. znajdowały się na jednej, niepodzielonej prawnie działce o nr ew. [...]z obrębu [...]. Następnie po zatwierdzeniu (decyzją z dnia [...]marca 1997 r.) projektu podziału tej działki wyodrębniona została m.in. działka o nr ew. [...], zabudowana trzema budynkami, która na wniosek Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" z dnia [...] maja 1998 r. (według korekty z dnia [...]czerwca 1998 r.) została podzielona prawnie na 3 działki o nr [...],[...] i [...] na mocy decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]czerwca 1998 r., zatwierdzającej projekt podziału. W tym czasie przedmiotowy budynek mieszkalny był już zrealizowany (a więc usytuowany) i użytkowany na podstawie decyzji z dnia [...]grudnia 1997 r. Burmistrza Gminy [...]. Zatem w dacie jej wydania, działka nr [...] (nie podzielona wówczas prawnie) zabudowana 3 domami, graniczyła z zabudowanymi działkami nr [...]przy ul. [...] oraz nr [...]przy ul. [...]. Odległości budynku od tych granic spełniały wymagania określone przepisami warunków technicznych.

Dokonując oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w czasie budowy obiektu, organ wziął pod uwagę przede wszystkim odległości tego budynku od budynków sąsiednich. Odległości te zostały pomierzone przez uprawnionego geodetę i w oparciu o nie, sporządzone zostały na zlecenie inwestora opinia i ekspertyza przez dwóch niezależnych rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Opinie te, jak i ekspertyzy oraz inwentaryzacja geodezyjna z pomiarami odległości między budynkami zostały dopuszczone jako materiał dowodowy i wykorzystane w postępowaniu. Organ uznał je za wiarygodne, pomimo kwestionowania przez strony skarżące, dowodów dostarczonych przez inwestorkę B. T.- K..

Z opracowań tych wynika, że budynek mieszkalny przy ul. [...] ze wszystkimi częściami, nie stanowi zagrożenia dla życia i otoczenia, w tym dla budynków sąsiednich przy ul. [...] i [...]. Nie powoduje także niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nie zachodzi konieczność wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami w zakresie zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Wnioski opinii są zbieżne z jej ustaleniami, jak i analizą zagrożenia dla ludzi poszczególnych elementów budynku przy ul. [...], z której wynika, że od strony północnej w budynku przy ul. [...] zastosowana jest ściana oddzielenia ogniowego klasy 2 godzinnej odporności ogniowej, a co zwalnia z zachowania odległości 8 m. Jest to ściana bez otworów okiennych, a więc odległość wynosząca 7,5 m od ściany budynku przy ul. [...] jako większa niż 50% z 10 m, spełnia wymogi § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. i nie stanowi zagrożenia. Od strony wschodniej ściana zewnętrzna budynku przy ul. [...] na odcinku o długości 7,65 m jest ścianą murowaną pełną i spełnia wymogi przepisów. Pozostała część ściany o długości 11,73 m posiada otwory okienne. Odległości od budynku przy ul. [...] są różne ze względu na nieregularne kształty budynków i wynoszą od 7,73 m do 8,75 m. Tam, gdzie odległość wynosi 7,73 m istnieje jedno okno w ścianie budynku przy ul. [...] na poziomie parteru. Na tym odcinku znajduje się mur ogrodzeniowy o wysokości 1,8 m, usytuowany w obecnej granicy działek, wykonany z cegły otynkowanej, który jest dodatkowym zapewnieniem ochrony przeciwpożarowej. Powyżej parteru nie ma otworów okiennych i drzwiowych. Zmniejszenie zaś odległości do 7,73 m spowodowane wykonaniem docieplenia ścian zewnętrznych obu budynków, według rzeczoznawcy jest odstępstwem nieistotnym i nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Na parterze budynku otwory okienne wypełniono pustakami szklanymi (luksferami), co stanowi podstawę do zaliczenia tej ściany do elementu o odporności ogniowej 1 godziny ([...]) i spełnia wymagania przepisów techniczno- budowlanych. W odniesieniu do ścian powyżej parteru to są one w najdłuższym odcinku cofnięte w stosunku do ściany na parterze i ich odległość od budynku przy ul. [...] wynosi 8,75 m, co spełnia wymogi przepisów. Znajdujące się w tym fragmencie ściany wykusze okienne podwieszone nad parterem, zostały dla dekoracji obłożone okładziną drewnianą, zabezpieczoną środkiem ochronnym i nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w aspekcie przepisów § 213 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Stwierdzono, że na działce sąsiedniej przy ul. [...], na odcinku ok. 7,5 m usytuowana jest ściana garażu wybudowana do wysokości I piętra. Jest to ściana murowana bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Z powyższego, w ocenie organu wynikało, że nie doszło do naruszenia § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie zachodziła też konieczność zastosowania art. 40 tej ustawy.

Odnosząc się do stanowiska skarżących, iż w postępowaniu prowadzonym wcześniej pominięta została kwestia murowanej przybudówki i wiaty garażowej, organ wskazał, że obiekty te były przedmiotem niniejszego postępowania, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 września 1996 r. sygn. akt IV SA 581/96, gdzie stwierdzono, że wiata i przybudówka stanowiły fragment obiektu budowlanego i należy do tego budynku, stanowiącego całość techniczno- użytkową, stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Ponieważ wykluczono przesłanki do nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego lub jego części, organ uznał, iż zobowiązany był do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Decyzja została wydana na rzecz B. T.- K., która jest następcą prawnym członka skarżącej Spółdzielni J. J..

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli I. i J. L. oraz Spółdzielnia Budownictwa Jednorodzinnego "[...]".

Kontrolowaną obecnie decyzją z dnia [...]września 2004 r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, w tym ocenę, że brak jest podstaw do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również brak jest konieczności wykonania jakichkolwiek zmian i przeróbek w budynku (art. 40). Wykluczenie zaś przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części i wykazania zgodności zrealizowania obiektu z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a także stwierdzenie na podstawie zebranego materiału dowodowego zdatności obiektu do użytkowania, pozwala na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 tej ustawy.

Nadto organ wskazał, iż do uzyskania tego pozwolenia uprawniona jest jako inwestor B. T.- K., która w drodze umowy zawartej z członkiem skarżącej Spółdzielni- J. J. weszła w jego prawa. Korzysta, zatem z uprawnień wynikających z porozumienia, jakie jej poprzednik zawarł ze Spółdzielnią, zgodnie z którym na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego Spółdzielni, zobowiązał się on do realizacji budynku własnym staraniem. Miał wybudować obiekt budowlany, który zgodnie z § 19 statutu miał być następnie na niego przewłaszczony przez Spółdzielnię. B. T.- K. stała się zatem inwestorem realizowanego obiektu z ekspektatywą przewłaszczenia, tj. uzyskania do niego tytułu prawnego. Posiadanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. zostało również potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/05.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. L., J. L. i Spółdzielnia Budownictwa Jednorodzinnego "[...]".

Skarżący I. i J. L. wskazali, iż w czasie oględzin w dniu [...]sierpnia 1996 r. stwierdzono, że zabudowa w ostrej granicy niedopuszczalnie pogarsza warunki użytkowania ich działki, a zatem narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. Również zgodnie z § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. odległość między budynkami na sąsiednich działkach powinna wynosić co najmniej 8 m, gdy tymczasem budynek B. T.-K. znajduje się w odległości 7,3 m, a nie jak podał organ 7,5 m od ich budynku przy ul. [...], co stwarza bardzo poważne zagrożenia pożarowe. Dodatkowo przybudówka przy ul. [...] "wchodzi" na ich działkę na głębokość 0,31 m, co całkowicie pominął organ odwoławczy, podkreślając jedynie, że wody opadowe z jej dachu odprowadzane są do studzienki znajdującej się na działce nr [...].

Błędne było stanowisko organów, iż dokonanie zabudowy nieruchomości przed jej podziałem na odrębne działki, uniemożliwia stosowanie przepisów ww. rozporządzenia. W sprawie istniały podstawy do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Z kolei Spółdzielnia zarzuciła, że organy pominęły opinię złożoną przez skarżącą, a z dokumentów tych wynika, że budynek B. T.- K. stwarza zagrożenie pożarowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając po raz pierwszy (uchylonym wyrokiem) wniesione skargi uznał, że organy wszechstronnie rozważyły i ustaliły fakt braku podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu wybudowanie budynku nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie pogorszyło w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Nie zachowanie przewidzianych prawem odległości pomiędzy budynkami nie stanowiło samodzielnej przesłanki, uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Niezachowanie wymaganych odległości mogłoby uzasadniać nakaz rozbiórki tylko wówczas, gdyby spowodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, aby niebezpieczeństwo takie zachodziło. Z dołączonych do akt ekspertyz rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynikało, że sporny budynek spełnia wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Zdaniem Sądu organy wnikliwie ustaliły i oceniły sprawę, prawidłowo uznały, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest zdatny do użytku w rozumieniu art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżących, Sąd wyjaśnił, że z zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem wynikają określone konsekwencje. W szczególności do obiektów budowlanych wybudowanych na tej nieruchomości nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. i to niezależnie od tego, czy chodzi o domy jednorodzinne wolno stojące, czy też o segmenty w zabudowie szeregowej. Normy te dotyczą, bowiem wyłącznie sposobu sytuowania projektowanych obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych i gospodarczych) w odniesieniu do granic działki sąsiedniej oraz do obiektów budowlanych znajdujących się na działce sąsiedniej. Argumentacja ta była także rozważana przez organy w kontekście zarzutów dotyczących naruszenia przepisów dotyczących warunków technicznych określających odległości od granicy działki. Wobec powyższego za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a także art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Jako niezasadny oceniono także zarzut dotyczący udzielenia pozwolenia na użytkowanie podmiotowi, któremu nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością.

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2119/09, wnieśli I. L. oraz Spółdzielnia Budownictwa Jednorodzinnego "[...]" w [...]w likwidacji.

W skarg kasacyjnych podnosili, że sporządzone na zlecenie B. T.- K. opinie specjalistów nie zostały nigdy zweryfikowane przez organy nadzoru budowlanego, ale bezkrytycznie przyjęte jako podstawa dla wydania decyzji.

Wobec występujących różnic pomiędzy stanem faktycznym, a przedstawianymi przez B. T.-K. dokumentami, skarżąca Spółdzielnia zleciła sporządzenie opinii technicznej (autorstwa mgr inż. G. K. i mgr inż. T. W.), która została przekazana organowi I instancji przy piśmie z dnia [...]września 2008 r. Wniosek o rozpoznanie sprawy w oparciu o tę opinię złożyła również I. L. w dniu [...]września 2008 r. Tymczasem ani organy obu instancji, ani Sąd pierwszej instancji nie odniosły się w ogóle do tej opinii, opierając się jedynie na dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Stanowiło to w cenie skarżących rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargi kasacyjne (wymienionym na wstępie wyrokiem) uznał ich zarzuty za zasadne w części.

Organy administracyjne ustalając bowiem stan faktyczny i określając, czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tj. przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., odwołały się do wniosków przedstawionych w opiniach biegłych, sporządzonych na wniosek inwestora. Ustaleń odległości od budynku objętego zaskarżoną decyzją do budynków sąsiednich dokonano na podstawie opinii uprawnionego geodety mgr inż. E. K.. Do tych pomiarów odwołano się również w ekspertyzach niezależnych rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. B. B. i inż. M. B..

Dodatkowo organ odwoławczy powołał się również na "Ocenę techniczną oraz inwentaryzację budowlaną z opinią o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i polskimi normami", sporządzoną przez mgr inż. A. B. również na zlecenie inwestora oraz na opinię mgr inż. W. R. - biegłego sądowego ds. geodezji i kartografii z dnia [...]marca 2008 r. Przytoczone w decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2009r. opinie i ekspertyzy zostały zaakceptowane w skarżonym wyroku, również stan faktyczny ustalony w kontrolowanej decyzji został przyjęty w skarżonym wyroku.

Jednak skarżąca Spółdzielnia, wraz z pismem z dnia [...]września 2008 r. do akt sprawy złożyła opinię techniczną dotyczącą stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenu nieruchomości gruntowych obejmujących działki ew. nr [...],[...],[...], oraz terenu działek z nią sąsiadujących, sporządzoną w sierpniu i wrześniu 2007 r. przez mgr inż. G. K. i mgr inż. T. W. "w celu włączenia do materiału dowodowego sprawy".

Do tej opinii również odwołała się I. L. w piśmie z dnia [...]września 2008 r. Nawiązanie do tej opinii, która w ocenie skarżących podważała ustalony w sprawie stan faktyczny, zawarto także w złożonych odwołaniach, jak i skargach wniesionych do Sądu pierwszej instancji przez Spółdzielnię oraz I. L..

Pomimo wyraźnie sformułowanych w odniesieniu do tej opinii wniosków, ani w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie analizowano tejże opinii. Jej istnienie zostało także zignorowane przez Sąd pierwszej instancji, który w związku z tym w sposób nieuprawniony uznał, że organy administracyjne wszechstronnie rozważyły i prawidłowo ustaliły, że nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku.

Pominięcie przy podejmowaniu decyzji, opinii przedstawionych przez strony skarżące, stanowiło w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o poważnym uchybieniu przez organy zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w zakresie obowiązku dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej.

Obowiązkiem organu było, bowiem ustosunkowaniem się do nich i pełne wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości. Niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji tego błędu organów czyniło kontrolę przeprowadzoną przez Sąd wadliwą, co stanowiło o zasadności przedstawionego w kasacjach zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Natomiast jako trafny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił pogląd wyrażony w skarżonym wyroku, akceptujący stanowisko organu odwoławczego, iż z faktu zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki budowlane wynika, że do obiektów budowlanych wybudowanych na takiej działce nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Przy formalny podział działki to podział prawny, a ten nastąpił z datą wydania ostatecznej decyzji z dnia [...]czerwca 1998 r.

NSA uznał, że dopiero usunięcie wątpliwości związanych z treścią ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. G. K. i mgr inż. T. L., której nie omówiono w zestawieniu z pozostałą dokumentacją znajdującą się w aktach, pozwoli na usunięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie stwierdzić należy, że skoro niniejsza sprawa została ponownie przekazana Sądowi Wojewódzkiemu do rozpoznania - wskutek uwzględnienia skarg kasacyjnych skarżących i uchylenia zapadłego w dniu [...]marca 2010r. wyroku tutejszego Sądu - to na mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu, związany był wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarówno w zakresie prawa materialnego jak i dostrzeżonych błędów w postępowaniu Sądu I instancji.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż organ ustalając stan faktyczny i określając, czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, tj. przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., naruszył art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji odwoływały się jedynie do wniosków przedstawionych w opiniach biegłych, sporządzonych na wniosek inwestora. Ustaleń odległości od budynku objętego zaskarżoną decyzją do budynków sąsiednich dokonano na podstawie opinii uprawnionego geodety mgr inż. E. K.. Do tych pomiarów odwołano się również w ekspertyzach niezależnych rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. B. B. i inż. M. B..

Organ odwoławczy powołał się również na "Ocenę techniczną oraz inwentaryzację budowlaną z opinią o zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i polskimi normami", sporządzoną przez mgr inż. A. B. również na zlecenie inwestora oraz na opinię mgr inż. W. R. - biegłego sądowego ds. geodezji i kartografii z dnia [...]marca 2008 r.

Jednak skarżąca Spółdzielnia, wraz z pismem z dnia [...]września 2008 r. do akt sprawy złożyła opinię techniczną dotyczącą stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenu nieruchomości gruntowych obejmujących działki ew. nr [...],[...],[...], oraz terenu działek z nią sąsiadujących, sporządzoną w sierpniu i wrześniu 2007 r. przez mgr inż. G. K. i mgr inż. T. W. "w celu włączenia do materiału dowodowego sprawy".

Zdaniem skarżących treść tej opinii przeczy dowodom (ekspertyzom) przedłożonym przez inwestorkę, a przyjętych przez organ jako zgodne ze stanem faktycznym.

Do tej opinii również odwołała się I. L. w piśmie z dnia [...]września 2008 r. Nawiązanie do tej opinii, która w ocenie skarżących podważała ustalony w sprawie stan faktyczny, zawarto także w złożonych odwołaniach, jak i skargach wniesionych do Sądu pierwszej instancji przez Spółdzielnię oraz I. L..

Pomimo wyraźnie sformułowanych w odniesieniu do tej opinii wniosków, w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, nie analizowano tejże opinii.

Pominięcie przy podejmowaniu decyzji, opinii przedstawionych przez strony skarżące, stanowiło o poważnym uchybieniu przez organ zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, szczególnie w zakresie obowiązku dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej.

W tej sytuacji nie można uznać, że organy administracyjne wszechstronnie rozważyły i prawidłowo ustaliły, że wykluczone zostały przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku.

Obowiązkiem organu II instancji rozpoznającego sprawę merytorycznie w jej całokształcie, było ustosunkowanie się do wszystkich istniejących dowodów, pełne wyjaśnienie pojawiających się wątpliwości. Niedostrzeżenie tego dowodu czyniło rozpatrzenie sprawy wadliwym, co stanowiło o zasadności przedstawionego w skargach zarzutu.

Jednocześnie w kontekście innych zarzutów skargi przypomnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny jako słuszne ocenił stanowisko organu odwoławczego, iż z faktu zabudowy nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki budowlane wynika, że do obiektów budowlanych wybudowanych na takiej działce nie mogą mieć odniesienia normy odległościowe określone w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Przy czym formalny podział działki to podział prawny, a ten nastąpił z datą wydania ostatecznej decyzji z dnia [...]czerwca 1998 r.

Tym niemniej jednak dopiero usunięcie wątpliwości związanych z treścią ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. G. K. i mgr inż. T. L., której organ odwoławczy nie omówił w zestawieniu z pozostałą dokumentacją znajdującą się w aktach, pozwoli na stwierdzenie iż organ ten wypełnił przesłanki prawidłowego działania wynikające z obowiązków nakreślonych przepisami art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w związku z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze stwierdzone wyżej naruszenie prawa w działaniu organu II instancji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku uwzględnienia przy ocenie stanu faktycznego opinii technicznej dotyczącej stanu zagospodarowania i sposobu użytkowania terenu nieruchomości gruntowych obejmujących działki ew. nr [...],[...],[...], oraz terenu działek z nią sąsiadujących, sporządzonej w sierpniu i wrześniu 2007 r. przez mgr inż. G. K. i mgr inż. T. W. - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.