IV SA/Gl 972/13

Uzasadnienie

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b, art. 80 ust. 1 i art. 83 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674ze zm.) – zwanej dalej w skrócie "ustawą" i art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wstrzymał A.C. wypłatę zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 kwietnia 2013 r. do dnia 18 maja 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A.C. pozostawał niezdolny do podjęcia pracy w związku z pobytem w Sanatorium. Natomiast zgodnie z obowiązującymi przepisami osoba bezrobotna zachowuje prawo do zasiłku za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku, o ile przedstawi zaświadczenie lekarskie na odpowiednim druku (ZUS ZLA). Strona takiego zaświadczenia nie przedłożyła, w związku z tym pozbawiono ją zasiłku za wskazany w decyzji okres.

A.C. złożył od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie, w którym zakwestionował jego prawidłowość. Zaznaczył, że dyrekcja sanatorium odmówiła wystawienia mu żądanego przez organ zaświadczenia stwierdzając, że sanatorium nie jest szpitalem. W związku z tym otrzymał on wyłącznie pismo potwierdzające jego pobyt w sanatorium, które przedłożył organowi. Dodatkowo przedstawił zaświadczenie lekarskie ze Szpitala Miejskiego nr [...] w G. również zaświadczające o jego pobycie w sanatorium. W ocenie strony przedłożenie druku ZUS ZLA nie było możliwe z przyczyn prawnych, gdyż nie wiadomo kto mógłby wydać mu taki dokument.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o wstrzymaniu zasiłku dla bezrobotnych od dnia 27 kwietnia 2013 r. do 18 maja 2013 r.

Przechodząc do analizy przepisów wskazano, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowywania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa.

Ustalono, że odwołujący uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 27 kwietnia 2013 r. do 18 maja 2013 r. przebywał w sanatorium C. w N. Skutkowało to wstrzymaniem wypłaty zasiłku za tren okres, co w ocenie organu odwoławczego było prawidłowe. Przychylono się do stanowiska, że strona nie udokumentowała odpowiednim zaświadczeniem lekarskim swojej niezdolności do pracy z powodu choroby. Przedłożone przez skarżącego zaświadczenia były w tym zakresie niewystarczające. Przywołano § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że bezrobotnemu uprawnionemu do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, w przypadku czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej lub konieczności osobistego sprawowania opieki nad członkiem rodziny w przypadkach, o których mowa w przepisach o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, powiatowy urząd pracy wypłaca zasiłek lub stypendium po przedstawieniu odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego. Odwołujący takiego zaświadczenia nie przedłożył i z tej przyczyny zasadnie wstrzymano wypłatę zasiłku dla bezrobotnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.C. ponownie wyraził swoje niezadowolenie z wstrzymania wypłaty zasiłku. Stwierdził, że nawet pracownicy organów nie mają wiedzy, kto w jego przypadku ma wydać wymagane zaświadczenie, skoro sanatorium odmówiło jego wystawienia. Zasięgał opinii NFZ, ZUS i PIP w G., jednak jednostki te wyjaśniły, że nie należy to do ich kompetencji.

W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w przypadku uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu w/w przepisów, uchylają ten akt albo stwierdzają jego nieważność. Zgodnie zaś z art.134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy, który stanowi, że bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. Zdaniem Sądu stan faktyczny przyjęty w sprawie nie dawał jednak organom podstawy do zastosowania powyższego przepisu.

Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 25 kwietnia 2013 r. otrzymał z Powiatowego Urzędu Pracy w G. wezwanie do osobistego zgłoszenia się w dniu 15 maja 2013 r. w [...] Centrum Organizacji Pozarządowych na "[...] Targach Pracy dla Osób Niepełnosprawnych". W odpowiedzi na to wezwanie strona zawiadomiła organ o braku gotowości podjęcia zatrudnienia w okresie od 27 kwietnia 2013 r. do 18 maja 2013 r., przedstawiając potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe w sanatorium mające się odbyć w tym okresie. W rezultacie skarżący został pouczony przez organ o obowiązku dostarczenia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS-ZLA potwierdzającego pobyt w ośrodku sanatoryjno-leczniczym, ewentualnie innego standardowego zaświadczenia potwierdzającego pobyt. W dniu 31 maja 2013 r. skarżący przedstawił w organie pierwszej instancji informację o pobycie w sanatorium w dniach 27 kwietnia – 18 maja 2013 r. podpisaną przez Dyrektora Sanatorium oraz zaświadczenie lekarskie Szpitala Miejskiego Nr [...] w G., także potwierdzające pobyt w sanatorium. Oświadczył jednocześnie, że lekarze odmówili mu wystawienia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA. Pomimo tego, a także wbrew wcześniejszemu pouczeniu strony o możliwości wywiązania się z obowiązku udokumentowania niestawiennictwa w organie na podstawie innego niż druk L4 zaświadczenia potwierdzającego pobyt w ośrodku sanatoryjno-leczniczym, organy administracji konsekwentnie uznały, że brak przedstawienia przez skarżącego zwolnienia lekarskiego na druku ZUS-ZLA stanowi wystarczającą podstawę do wstrzymanie wypłaty zasiłku za okres pobytu w sanatorium z powołaniem się na art. 80 ust. 1 ustawy. Dodatkowo Wojewoda na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się również na § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, że bezrobotnemu uprawnionemu do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium, w przypadku czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby lub pobytu w stacjonarnym zakładzie opieki zdrowotnej lub konieczności osobistego sprawowania opieki nad członkiem rodziny w przypadkach, o których mowa w przepisach o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, powiatowy urząd pracy wypłaca zasiłek lub stypendium po przedstawieniu odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 80 ust. 1 ustawy może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy bezrobotny uznany za osobę niezdolną do pracy nie przedstawi odpowiedniego zaświadczenia lekarskiego na potwierdzenie tej okoliczności. W takiej sytuacji może zostać pozbawiony prawa do zasiłku. Natomiast organy w rozpoznawanej sprawie błędnie uznały, że pobyt skarżącego w sanatorium w dniach 27 kwietnia – 18 maja 2013 r. jest równoznaczny z niezdolnością do pracy. Z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że pobyt skarżącego w sanatorium miał wyłącznie charakter leczenia uzdrowiskowego w ramiach urlopu (patrz skierowanie do sanatorium z dnia 4 lutego 2013 r. wystawione przez NFZ). Wymaga zaakcentowania, że leczenie uzdrowiskowe ma przede wszystkim poprawę stanu zdrowia i nie można wnioskować, że samo przez się powoduje niezdolność do pracy. Z tego powodu nie każdy pobyt w sanatorium musi powodować wydanie zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS-ZLA. Twierdzenie to znajduje odzwierciedlenie w odmowie wystawienia skarżącemu zaświadczenia na druku ZUS-ZLA przez lekarzy w sanatorium, gdyż jest on zastrzeżony dla potwierdzenia niezdolności do pracy, a taki stan w ocenie lekarzy nie wystąpił. Organy orzekające w sprawie nie wykazały w toku postępowania, aby sytuacja zdrowotna skarżącego kształtowała się odmiennie.

W konsekwencji należy stwierdzić, że sam pobyt w sanatorium uzdrowiskowym, nawet przez osobę bezrobotną, nie kreuje stanu niezdolności do pracy z powodu choroby (patrz teza i uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 230/12, Lex nr 1271667). Można ewentualnie rozważać, czy pobyt w sanatorium nie powoduje innych skutków określonych w ustawie, w szczególności aspekcie w art. 75 ust. 3 ustawy. Jednakże organy orzekające nie prowadziły postępowania w tym zakresie, przez co Sąd nie ma potrzeby szerszego odniesienia się to tej kwestii.

Jeżeli zatem pobyt skarżącego w sanatorium o charakterze leczniczym nie wymagał przedstawienia zaświadczenia lekarskiego o niezdolności do pracy na formularzu ZUS ZLA bezzasadnie zobligowano skarżącego pod rygorem wstrzymania prawa do zasiłku do przedstawienia takiego zaświadczenia. Stosując w sprawie art. 80 ust. 1 ustawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, co stwarza konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Dodatkowo należy zwrócić organom administracji uwagę, że art. 80 ust. 1 ustawy należy stosować w powiązaniu z art. 80 ust. 2 i art. 33 ust 4 pkt 10 ustawy. Oznacza to, że bezrobotny pobierający zasiłek, który był niezdolny do pracy, a nie udokumentował tego faktu odpowiednim zaświadczeniem lekarskim (ZUS-ZLA), traci status osoby bezrobotnej z pierwszym dniem niezdolności do pracy. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji dotyczącej wyłącznie wstrzymania prawa do wypłaty zasiłku. Na potwierdzenie tak dokonanej wykładni można przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 2001/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – "CBO"), w którym wskazano, że ustalając rzeczywiste znaczenie przepisu art. 80 ust. 2 ustawy nie można uznać, iż ma on charakter samodzielny. Należy bowiem uwzględnić kontekst systemowy, w jakim przepis ten został zamieszczony. Prowadzi to do wniosku, że regulację tę należy oceniać w kontekście ust. 1 art. 80 ustawy. Tym samym, nawet w przypadku hipotetycznego uznania, że sam pobyt w sanatorium powoduje niezdolność do pracy, przepisy ten zastosowano w sposób nieprawidłowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rolą organu pierwszej instancji będzie rozważenie, czy pobyt skarżącego w sanatorium i związany z tym bezpośrednio brak możliwość stawienia się na zaplanowane przez organ spotkanie w celu aktywizacji zawodowej, stanowi naruszenie obowiązków bezrobotnego nałożonego na niego mocą przepisów ustawy. Organ winien wziąć również pod uwagę fakt poinformowania przez skarżącego o planowanym pobycie w sanatorium oraz charakter udzielonych skarżącemu pouczeń, co do ewentualnych skutków braku gotowości do pracy. Należy również mieć na uwadze, że ewentualna decyzja wydana w stosunku do skarżącego nie może kształtować jego sytuacji prawnej w sposób bardziej niekorzystny, niż uchylone orzeczenie o wstrzymaniu wypłaty zasiłku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku w pkt 2 drugim sentencji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.