I SA/Wa 996/12

Uzasadnienie

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z [...] maja 2011 r. nr [...] nakazującą doprowadzenie zabytku – strefy ochrony konserwatorskiej [...] do poprzedniego stanu poprzez usunięcie styropianu naklejonego na elewację budynku przy ul. [...] w W., w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że prace przy elewacji budynku przy ul. [...] prowadzone były bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Zaznaczono, iż ww. budynek, będący integralną częścią zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy [...], stanowi charakterystyczny przykład architektury modernizmu, z opracowaną uskokowo elewacją frontową, której dominującym elementem jest wielopodziałowe okno klatki schodowej, podkreślające miejsce uskoku. [...] Konserwator Zabytków wskazał, iż wykonane roboty budowlane spowodowały niekorzystną zmianę wyglądu budynku oraz omawianego obszaru, niszcząc proporcje pomiędzy poszczególnymi elementami architektonicznymi kształtującymi powierzchnię elewacji ww. obiektu oraz zafałszowując pierwotną substancję zabytkową, przyczyniając się przy tym do pogorszenia warunków klimatycznych w obrębie ścian ww. domu mieszkalnego i prowadząc do utraty jego autentyczności. Organ konserwatorski pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, iż pozwolenia na przeprowadzenie zewnętrznej termomodernizacji wydawane odnośnie do innych budynków znajdujących się na terenie [...], dotyczyły obiektów o prostej bryle, nieposiadających charakterystycznych dla modernizmu detali kształtujących elewacje.

Organ odwoławczy stwierdził, że kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że budynek przy ul. [...] w W. stanowi część strefy ochrony konserwatorskiej [...] wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...].04.1979 r. Z uzasadnienia decyzji o wpisie do rejestru ww. terenu wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega układ urbanistyczny oraz zespół budowlany pochodzący z lat międzywojennych XX w. A zatem, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia organu konserwatorskiego wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych przy tym zabytku. Należy przy tym wyjaśnić, iż w myśl art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Z kolei zespół budowlany, stosownie do zapisu art. 13 pkt 13 ww. ustawy, oznacza powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Oznacza to, iż ochronie konserwatorskiej na przedmiotowym obszarze podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią (również w obrębie wydzielonych parceli), historyczna funkcja części miasta lub dzielnicy, gabaryty zabudowy, ale także forma architektoniczna elementów tworzących zespół zabudowy, w tym bryły poszczególnych budynków oraz wygląd ich elewacji.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że prace polegające na obłożeniu elewacji przedmiotowego budynku warstwą termoizolacyjną prowadzone były bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego.

Organ odwoławczy uważa, iż największa wartością zabytku jest jego autentyzm, a także przyjmuje, iż ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich jego cech i parametrów architektonicznych. Obiekt przy ul. [...] w W. wykazuje wyraźne cechy architektury modernistycznej, charakterystycznej dla czasów jego powstania: zgeometryzowaną bryłę, opracowaną uskokowo, z charakterystycznymi, zaokrąglonymi narożnikami, elewacje o gładkich tynkach, oszczędny wystrój architektoniczny w postaci gzymsu wieńczącego, płaski dach, dużą powierzchnię przeszkleń w obrębie klatki schodowej. Budynek ten stanowi oryginalny fragment przedwojennej zabudowy miejskiej [...], który zachował większość walorów architektonicznych stanu pierwotnego. W przekonaniu organu odwoławczego, zewnętrzne ocieplenie elewacji ww. domu mieszkalnego spowodowało bardzo niekorzystną zmianę proporcji elewacji, zagłębienie otworów okiennych i zawężenie ich światła, a przez to ogólne zatracie cech stylowych budynku i uniformizację omawianego obiektu ze współcześnie wznoszonymi obiektami. Destrukcja oryginalnej substancji zabytkowej przedmiotowego domu mieszkalnego wpływa na uszczuplenie wartości artystycznych, historycznych i naukowych całego, chronionego prawnie, zespołu zabudowy [...], którego omawiany obiekt jest integralną częścią.

Odnosząc się do argumentu o stosowaniu zewnętrznego ocieplenia w sąsiednich budynkach, organ wyjaśnił, że każdy przypadek traktowany jest indywidualnie. Przywołany przez skarżących budynek przy ul. [...], który został poddany zewnętrznej termomodernizacji, posiada uproszczoną bryłę, o niemalże płaskich elewacjach, pozbawioną elementów architektonicznych, które wyróżniałyby go na tle historycznej zabudowy omawianego obszaru. Wobec powyższego ingerencja w proporcje elewacji domu mieszkalnego ul. [...] nie powoduje istotnego obniżenia wartości zabytkowych zespołu budowlanego [...], objętego ochroną konserwatorską. Ponadto, w przekonaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, argument stron o ujednoliceniu zabudowy pierzejowej, jaką tworzą budynki przy ul. [...], [...], [...], jest nieuzasadniony. Należy wziąć bowiem pod uwagę, iż spośród wymienionych powyżej obiektów został ocieplony wyłącznie budynek przy ul. [...] obiekt ten, którego gabaryty i linia zabudowy oraz proporcje zostały wtórnie przekształcone, nie może stanowić punktu odniesienia dla kształtowania elewacji budynków, które zachowały cechy pierwotnej architektury.

W skardze na decyzję Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego W.D. i R.D. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ odwoławczy ignoruje w swojej decyzji ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Zdaniem skarżących organ błędnie kwalifikuje obiekt przy ul. [...] jako zabytek wpisany do rejestru a dalsze ustalenia organu odwoławczego opierają się na tej wadliwej kwalifikacji.

Skarżący powołują się na to, że w okresie ostatnich kilku lat organ konserwatorski wydał zgody na ocieplenie budynków styropianem położonych w sąsiedztwie budynku przy ul. [...]. W ocenie skarżących przeprowadzone prace remontowe elewacji nie zmieniły ukształtowania bryły budynku, proporcji elewacji ani nie osłabiły jego wyrazu architektonicznego. Detale architektoniczne w postaci gzymsu, cokołu i balustrady zostały pieczołowicie odtworzone.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Skarga jest uzasadniona z tego względu, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przede wszystkim należy ustalić w skład jakiego zabytku objętego ochroną konserwatorską wchodzi nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym, położona w W. przy ul. [...], a której dotyczy zaskarżona decyzja.

Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z [...] kwietnia 1979 r. W decyzji tej wskazano, że wpisano do rejestru zabytków Miasta W. strefę ochrony konserwatorskiej [...] w granicach wytyczonych ulicami wymienionymi szczegółowo w decyzji w skład, której wchodzi również [...] objęty decyzją rejestru nr [...].

Zgodnie więc z decyzją o wpisie do rejestru zabytków przedmiotem wpisu jest strefa ochrony konserwatorskiej. Decyzja o wpisie została wydana pod rządami przepisów ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm.). Z treści art. 5 pkt 12 tej ustawy strefa ochrony konserwatorskiej była to jedna z form zabytku będącego przedmiotem ochrony konserwatorskiej jakim był krajobraz kulturowy. Ustawa ta nie zawierała definicji co należy rozumieć przez krajobraz kulturowy.

Natomiast zaskarżona decyzja została wydana pod rządami ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), która w art. 6 ust. 1 pkt 1 przewiduje także ochronę i opiekę konserwatorską zabytku jakim jest krajobraz kulturowy (lit. a).

Natomiast art. 3 tej ustawy zawiera słowniczek podstawowych pojęć i w pkt 14 definiuje krajobraz kulturowy jako przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze. W kontekście, więc tego zabytku wpisanego do rejestru, jakim jest krajobraz kulturowy organ konserwatorski winien ocenić skutki wykonanego remontu elewacji budynku przy ul. [...]. Natomiast organy konserwatorskie obu instancji uznały, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej, wynikającym z decyzji o wpisie do rejestru zabytków decyzją z [...].04.1979 r. jest układ urbanistyczny i zespół budowlany, których integralną częścią jest budynek przy ul. [...]. Należy mieć na uwadze to, że zarówno przepisy ustawy o ochronie dóbr kultury i o muzeach jak i obecnie obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami rozróżniają zabytki nieruchome podlegające ochronie i opiece jakimi są układ urbanistyczny i zespół budowlany od krajobrazu kulturowego. Wskazuje na to treść art. 5 pkt 1 i 12 ustawy z 15.02.1962 r. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z 23.07.2003 r. jak i wyjaśnienie tych pojęć zawarte w art. 3 pkt 12, 13 i 14 ostatniej z wymienionych ustaw.

Błędne zakwalifikowanie przez organy zabytku objętego ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków decyzją z [...].04.1979 r. skutkowało oceną jaki uszczerbek dla wartości tak zakwalifikowanego zabytku spowodował remont elewacji budynku przy ul. [...] wykonany bez pozwolenia o jakim stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (...).

Natomiast nie została rozpoznana istota sprawy, a mianowicie czy i jaki uszczerbek dla wartości zabytku jakim jest krajobraz kulturowy, objęty decyzją o wpisie z [...].04.1979 r., spowodowało wykonanie bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych elewacji budynku przy ul. [...].

Tak więc decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7 i 77 § 1 kpa a organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wskazane uchybienia uzasadniają uchylenie decyzji organów obu instancji.

Z powyższych względów i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.