V SA/Wa 1423/12

Uzasadnienie

Powiat [...] – Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: skarżący) wystąpił pismem z [...] grudnia 2011 r. do [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) o umorzenie należności głównej w wysokości 52.813,04 zł wraz z odsetkami, środków publicznych stanowiących nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publiczno – prawnym, określonych decyzją [...] nr [...] z [...] września 2010r. i decyzją Ministra Rozwoju Regionalnego nr [...] z [...] stycznia 2011 r. ze względu na interes dłużnika i interes publiczny.

We wniosku skarżący wskazał, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Z. jest jednostką samorządu terytorialnego nie posiadającą żadnych środków, które mogłyby stanowić zabezpieczenie na wypadek powstałych trudności finansowych (nie generuje żadnych dochodów). Środki finansowe na bieżącą działalność jednostki w 2011 r. były niższe o 332.143 zł od planowanych. Także w 2012 r. środki finansowe tylko na realizację zadań bieżących jednostki są o około 300.000 zł mniejsze niż w przedłożonym projekcie planu budżetowego, a na realizację zadań w zakresie wsparcia rodzin zastępczych są niższe o ponad 550.000 zł. Brak środków skutkuje m.in. ograniczeniem wypłat świadczeń na pomoc jednorazową, wypłatę świadczeń na usamodzielnienie, kontynuowanie nauki, na częściowe utrzymanie dzieci w rodzinach zastępczych, a także dla nowo powołanych rodzin zastępczych na podstawie postanowienia sądu. Skarżący podkreślił, że żądanie zwrotu środków wywrze negatywny wpływ na realizację zadań zaspokajających najważniejsze, niezbędne potrzeby osób i rodzin. Podstawą żądania jest wzgląd na specyfikę działalności jednostki, jej roli w środowisku, rodzaje podejmowanych działań odbiegających od typowych zadań administracji publicznej.

[...] decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] odmówiło umorzenia wnioskowanych należności.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przesłanki umorzenia należności w całości zostały określone w § 4 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w stosunku do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym oraz stanowiących płatności w ramach komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Stosownie do brzmienia ww. przepisów, organ uprawniony jest do umorzenia należność w całości, jeżeli osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie, a także gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Za ważny interes dłużnika uważa się sytuacje, gdy z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, dłużnik nie jest w stanie uregulować powstałych zobowiązań, zaś za interes publiczny uważa się sytuację, w której zapłata należności spowoduje konieczność sięgnięcia przez dłużnika do środków pomocy państwa. Zdaniem organu analiza przedstawionych przez beneficjenta dokumentów prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenia naliczonych odsetek w całości.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym wskazał, że aktualna sytuacja Powiatu [...] jest bardzo trudna. Całkowicie ograniczono działalność inwestycyjną, jak również ograniczono bieżącą działalność. Powodem takiej decyzji była konieczność likwidacji SP ZOZ w Z. i przekształcenie go w Centrum Zdrowia [...] tj. spółkę prawa handlowego ze 100% udziałem Powiatu. Konsekwencją tej decyzji było przejęcie 20 mln zł zobowiązań, które zostały spłacone tylko w części tj. w kwocie 16 mln zł. Ponadto w grudniu 2011 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie otrzymało informację o podniesieniu kwoty wynajmu o 55% w stosunku do kwoty pierwotnej, a na taką zapłatę czynszu nie stać Centrum, jak i Powiatu Z. Dlatego też szukając jakiegokolwiek rozwiązania, Centrum miało zostać przeniesione w ramach oszczędności do budynku Zespołu Szkół nr 1 w Z., co umożliwi funkcjo nowie tej jednostki. Ponadto wskazano, że maksymalne wskaźniki zadłużenia dla powiatu, to 60%, na koniec 2011 r. po likwidacji SP ZOZ, wskaźnik zadłużenia wynosił 50,2%, a zatem każde dodatkowe zobowiązanie jest niemożliwe do uregulowania.

Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek uprawniających organ do umorzenia wnioskowanych należności i zwolnienia tym samym skarżącego z obowiązku uiszczenia świadczenia na rzez Skarbu Państwa. W każdym bowiem przypadku zapłata należności przyczynia się do pogorszenia sytuacji finansowej podmiotu spłacającego i może mieć wpływ na jego funkcjonowanie, jednak nie stanowi to podstawy do umorzenia środków, ponieważ ani wskazane przez skarżącego przejęcie zobowiązań innego podmiotu, ani podwyżka cen najmu lokali nie mogą, stanowić argumentu na rzecz zwolnienia z obowiązku uregulowania ciążącej na nim należności. Trudna sytuacja finansowa nie jest bowiem sytuacją nadzwyczajną.

Na potwierdzenie powyższej tezy Minister powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących umorzeń spraw podatkowych i stwierdził, że instytucja umorzenia należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym powinna być odstępstwem od generalnej zasady ich płacenia i może być stosowana jedynie w przypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami towarzyszącymi zarówno powstaniu zaległości jak i warunkom ich spłaty. Minister podkreślił, że przedmiotowa należność jest wynikiem naruszenia przez skarżącego prawa w zakresie zamówień publicznych i wynika bezpośrednio z naruszenia obowiązującego prawa, a tej okoliczności nie można uznać za nadzwyczajną. Dlatego też organ nie stwierdził istnienia ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego mogącego stanowić przesłankę dla zwolnienia skarżącego ze spłaty wnioskowanych należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z [...] kwietnia 2012 r. skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w stosunku do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno - prawnym oraz stanowiących płatności w ramach komponentu regionalnego PO KL, poprzez nieuznanie, że zachodzi ważny interes dłużnika oraz interes publiczny uzasadniający umorzenie w całości należności głównej oraz odsetek;

- nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na decyzję, w szczególności wpływu na sytuację finansową powiatu przejęcia zobowiązań Zespołu Opieki Zdrowotnej w Z. (zlikwidowanego szpitala);

- błędne wyliczenie przekroczenia wartości wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14000 euro art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.

W motywach skargi skarżący zarzucił, że nie jest zasadne powoływanie się przez organ orzecznictwa z zakresu prawa podatkowego, ponieważ należności, o umorzenie której ubiega się skarżący, nie można utożsamiać z należnościami podatkowymi. Bowiem podmiot prowadzący działalność gospodarczą liczy się z ciążącym na nim obowiązkiem podatkowym i jest to ściśle związane ze specyfiką działalności gospodarczej. Powiat nie jest podatnikiem, lecz dłużnikiem, a to jest zasadnicza różnica. Zdaniem skarżącego, interes publiczny i słuszny interes dłużnika uzasadnia zastosowanie ulgi w formie umorzenia należności.

Skarżący podkreślił, iż przedstawił w toku postępowania administracyjnego komplet dokumentów finansowych wskazujących na bardzo trudną sytuację beneficjenta, potwierdzając tym samym, że zachodzi przesłanka określona w § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...].

Skarżący ponownie podkreślił, że jego aktualna sytuacja finansowania jest bardzo trudna i powołał się na okoliczności przedstawione już w odwołaniu.

Ponadto skarżący zarzucił błędne wyliczenie przez organ przekroczenia wartości wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14000 euro i nie zgodził się, że zawarte umowy spowodowały naruszenie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać – odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących błędnego wyliczenia przekroczenia wartości wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14000 euro art. 4 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych – że w niniejszym postępowaniu Sąd (tak jak i organy orzekające w postępowaniu administracyjnym), nie może zajmować się zasadnością określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych, bowiem ta kwestia została już prawomocnie zakończona wyrokiem tutejszego Sądu z 13 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 705/11.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest kwestia, czy organ II instancji zasadnie przyjął, iż w rozpatrywanej sytuacji nie zaszły przesłanki, które mogłyby spowodować wydanie decyzji o umorzeniu należności. A więc Sąd musiał ocenić, czy w sposób prawidłowy został zebrany materiał dowodowy i czy właściwie został on oceniony.

Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

W myśl art. 64 ustawy o finansach publicznych – właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60.

Stosownie do art. 67 ustawy o finansach publicznych – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.).

Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli:

1) osoba fizyczna – zmarła nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł;

2) osoba prawna – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny.

Ponadto w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje Uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w stosunku do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym oraz stanowiących płatności w ramach komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, która w § 4 zdefiniowała przesłanki umorzenia należności określając jej w sposób identyczny jak wyżej cytowany art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przy czym zauważyć należy, że w przeciwieństwie do art. 56 ust. 1, Uchwała nie przewiduje, że "należności mogą być umarzane", lecz stanowi o tym, że "organ uprawniony umarza należności" przy spełnieniu wymienionych przesłanek. Poza tym istotne jest, że w Uchwale zostały jednocześnie zdefiniowane pojęcia "ważnego interesu dłużnika" oraz "interesu publicznego". I tak zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały, za "ważny interes dłużnika" uważa się sytuacje, gdy z powodów nadzwyczajnych, losowych przypadków, dłużnik nie jest w stanie uregulować powstałych zobowiązań, zaś "interes publiczny" to sytuacja, w której zapłata należności spowoduje konieczność sięgnięcia przez dłużnika do środków pomocy państwa.

W związku z powyższym organ mając zdefiniowane w Uchwale pojęcia "ważnego interesu dłużnika" oraz "interesu publicznego", nie miał potrzeby sięgać do innych aktów prawnych, orzeczeń i doktryny, które definiują te terminy. Organ rozpoznając wniosek przede wszystkim powinien się oprzeć się na interpretacji podanej w Uchwale.

Minister Rozwoju Regionalnego w zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozpoznał odwołania skarżącego pod kątem "interesu publicznego" rozumianego jako sytuacja, w której zapłata należności spowoduje konieczność sięgnięcia przez dłużnika do środków pomocy państwa. Sąd zauważa, że dla zbadanie tej przesłanki konieczne jest zbadanie sytuacji finansowej wnioskującego, a więc odniesienie się do załączonej do odwołania dokumentacji finansowej powiatu oraz argumentacji odwołania. Takiej analizy w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie przeprowadził, ponieważ tylko stwierdził, że trudna sytuacja finansowa nie jest sytuacją nadzwyczajną, a musi przeprowadzić postępowanie, na podstawie którego odpowie na pytanie, czy zapłata należności spowoduje konieczność sięgnięcia przez dłużnika do środków pomocy państwa.

Natomiast samo odniesienie się do "interesu dłużnika" poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji, że popadnięcie w długi było wynikiem niezgodnego z prawem działania skarżącego przy realizacji projektu, a więc nie była to kategoria mogąca być zaliczana do zdarzeń nadzwyczajnych, nie może zostać uznany za wystarczające, skoro do umarzania wnioskowanych należności wystarczy wypełnienie tylko jednego z interesów.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że sprawie doszło do naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z § 4 ust. 1 pkt 4 Uchwały, a także naruszenie przepisów postępowania polegających na nierozpatrzeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinien zbadać sytuację finansową skarżącego pod kątem definicji "interesu publicznego" wskazanego w Uchwale.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.