III SA/Wr 466/12

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia [...] r. Wojewoda D. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] o zmianie uchwały nr [...] w sprawie taryf, opłat i zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W.. Badając legalność tej uchwały organ nadzoru stwierdził, że podjęto ją z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1 i 74 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Rada Miejska W. opisaną uchwałą dokonała nowelizacji uchwały Nr [...] w sprawie taryf opłat i zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W.. W § 1 przedmiotowej uchwały Rada nadała nowe brzmienie § 1 ust. 3 uchwały Nr [...], mianowicie, który po nowelizacji zyskał brzmienie: "3. Bilety jednorazowe i okresowe na okaziciela obowiązują wyłącznie na terenie Gmin W., S i J.."

Stwierdzając nieważność uchwały, organ nadzoru wyjaśnił, że wprowadzenie nowelizacji wiąże się z zawarciem przez Gminę W. z Gminą J., a wcześniej również z Gminą S., porozumienia dotyczącego wykonywania zadania publicznego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Jak podniósł Wojewoda, zmieniona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego, a zatem i akt ją zmieniający stanowi taki akt. Tym samym, zaskarżoną uchwałą, Gmina W. podjęła akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie trzech gmin.

Jak dalej podnosił w rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru, możliwość zawierania pomiędzy gminami porozumień międzygminnych wprowadzona została mocą art. 74 ust. 1 ustawy gminnej. Z kolei art. 74 ust. 2 przesądził, że gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania. O ile bowiem utworzenie związku międzygminnego wiąże się z powstaniem odrębnej osoby prawnej, przejmującej od gminy realizację zadań w sposób kompleksowy, obejmujący stanowienie prawa w zakresie zadań związku, obowiązującego na obszarze działania gmin tworzących związek, o tyle powierzenie realizacji zadań na mocy porozumienia nie wiąże się z przekazaniem kompetencji prawotwórczych. Zgodnie z art. 64 ustawy gminnej związek gminny posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Posiada również własne organy, w tym organ stanowiący, uprawniony do podejmowania uchwał.

Tymczasem w odniesieniu do porozumienia międzygminnego takich uregulowań brak. Co więcej, w wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 30 maja 2011 r., ustawodawca zrezygnował z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o związkach międzygminnych do porozumień. W ocenie Wojewody, w świetle postanowień Konstytucji, jedynie gmina ma kompetencje do stanowienia prawa miejscowego obowiązującego na jej terenie i jednocześnie jedna gmina nie może ustanawiać prawa miejscowego obowiązującego na obszarze innej gminy. Dodatkowo, jak wskazał Wojewoda, dla przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma także regulacja art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie z którym organizatorem publicznego transportu zbiorowego, właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest: 1) gmina: a) na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, b) której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia między gminami - na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, na obszarze gmin, które zawarły porozumienie. Na mocy tego przepisu prawa funkcję organizatora, o ile zostało zawarte odpowiednie porozumienie, może wykonywać gmina, która przejęła realizację tego zadania. Niemniej, w ocenie organu nadzoru, objęcie funkcji organizatora wiąże się z kompetencjami stricte wykonawczymi, nie jest zaś równoznaczne z przejęciem kompetencji prawotwórczych.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda podkreślił, że niemożliwe jest odmienna interpretacja przywołanych przepisów, która pozwalałaby gminie tworzyć prawo miejscowe dla innej jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z normami konstytucyjnymi.

Gmina, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie podzieliła przyjętej w rozstrzygnięciu nadzorczym interpretacji art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, jakoby gmina nie mogła ustalić prawa miejscowego obowiązującego na terenie innej gminy, jeżeli z jednostką tą zawarła stosowne porozumienie oraz art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jakoby z treści tego przepisu wynikało, że powierzone w drodze porozumienia funkcji organizatora dotyczyło jedynie funkcji stricte wykonawczych, bez kompetencji do stanowienia prawa.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4, który definiuje komunikację miejską, gminne przewozy pasażerskie wykonywane są w granicach administracyjnych miast i gmin sąsiadujących, jeżeli zawarte zostało porozumienie lub związek międzygminny w celu wspólnej realizacji publicznego transportu drogowego. Natomiast stosownie do treści art. 15 ustawy, organizator ma prawo do ustalania opłat za przewóz oraz innych opłat świadczone w ramach transportu usługi. W ocenie Gminy, formuły takie przydają organizatorowi transportu, upoważnienie o szerokim zakresie, w tym do wydania stosownego aktu prawa miejscowego. Wskazano, że porozumienie jakie zawarto, wskazuje jednoznacznie, na oświadczenia woli gmin J. i S. do ustanowienia Gminy W. podmiotem właściwym do wprowadzenia biletów komunikacji realizowanej na obszarach tych trzech gmin. Dodatkowo podniesiono, że przyjęcie stanowiska nadzoru, że każda z gmin winna w swoim zakresie ustalić stawki opłat za bilety, prowadziłoby do sytuacji, w której opłaty te nie były jednolite, a w konsekwencji, korzystający z danej linii komunikacyjnej mieszkańcy byliby dyskryminowaniu, bowiem na terenie każdej z gmin, bilet miałby inną cenę.

Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 145 p.p.s.a. ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej także u.s.g.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na ustrojowoprawny, materialnoprawny czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Według Sądu, wojewoda badając legalność zakwestionowanej uchwały stwierdził zasadnie, że wykracza ona poza materię wyznaczoną przepisami ustaw, powołanymi jako podstawa prawna uchwały. Stąd brak jest umocowania ustawowego do uchwalenia tych przepisów. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W rozpatrywanej sprawie Sąd ocenia, czy zaskarżonym aktem nadzoru zasadnie stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] o zmianie uchwały nr [...] w sprawie taryf, opłat i zasad odpłatności za usługi przewozowe świadczone środkami transportu zbiorowego organizowanego przez Gminę W.. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1050 ze zm.) oraz art. 15 ust. 5 i 33a ust. 3, ust. 4, ust. 5, ust. 6 i art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.).

Mocą zaś opisanej uchwały, ustalono, że bilety komunikacji miejskiej, jednorazowe i okresowe na okaziciela, obowiązują wyłącznie na terenie Gminy W, S. i J.

Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że uchwała ta zmienia prawo miejscowe, a zatem sama również jest aktem takiego prawa. Tymczasem, jak również trafnie zauważył Wojewoda, powołane przez Radę Gminy przepisy, nie mogły stanowić podstawy podjęcia przedmiotowej uchwały.

Kompetencje prawotwórcze organów samorządu terytorialnego uregulowane są konstytucyjnie. Według art. 87 ust. 2 konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 konstytucji stanowi, że organy samorządu terytorialnego [...], na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rada gminy jest związana regulacją tych przepisów. Zobowiązuje do tego art. 2 konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Artykuł 7 konstytucji wymaga od organu władzy publicznej, stanowiącego oraz stosującego prawo, do wylegitymowania się konkretną podstawą prawną do wkroczenia w sferę praw i wolności podmiotów usytuowanych na zewnątrz jego struktury organizacyjnej. Taką pozycję w rozpatrywanej sprawie zajmują podmioty wykonujące publiczny transport zbiorowy oraz osoby korzystające z tego transportu. Brak takiej legitymacji stanowi istotne naruszenie prawa.

Pewną modyfikację tej reguły stanowi prawo miejscowe uchwalone przez organy stanowiące związków międzygminnych, które obowiązuje na terenie gmin, które tworzą związek Wynika to wyraźnie z treści art. 64-65 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z treścią tych przepisów "w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. [...] Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Związek wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związek posiada osobowość prawną". Oznacza to, że organy związku gminnego posiadają kompetencje do tworzenia prawa obowiązującego na terenie tworzących go gmin. Tymczasem, jak słusznie zauważył organ nadzoru, od dnia 30 maja 2001 r., brak jest w obowiązujących przepisach odesłania, które pozwalałoby na choćby odpowiednie stosowanie tych regulacji to porozumień międzygminnych. Zniesienie wcześniej obowiązujących przepisów w tym zakresie oznacza, że w przypadku porozumienia międzygminnego nie powstaje nowa osoba prawna, ani nawet nowy organ, na który mogły zostać przeniesione choćby częściowe kompetencje prawotwórcze.

W rozpoznawanej sprawie gminy: W., J. i S. zawarły porozumienie gminne w sprawie obowiązywania na terenie tych gmin komunikacji zbiorowej. W świetle przedstawionych wywodów uznać należy, że dla realizacji celów zawartego porozumienia, zawierające je gminy winny podjąć (każda z nich we własnym zakresie, za pośrednictwem własnych odpowiednich organów) odrębne akty prawa miejscowego, ustalające zasady korzystania i odpłatności za wykonywany transport miejski. Brak jest bowiem podstaw prawnych do przeniesienia w drodze porozumienia kompetencji prawotwórczych na jedną z gmin.

Wbrew zarzutom skargi, przyjęcie stanowiska Sądu i organu nadzoru, nie ograniczy w żaden sposób samodzielności gmin. Przeciwnie, pozwoli to na zrealizowanie ich suwerennych kompetencji ustawowych we własnym zakresie. Zawarte porozumienie natomiast zapobiegnie ustalaniu zróżnicowanych opłat bądź zasad korzystania w ramach jednej linii komunikacyjnej.

W takim stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzoru jest zgodne z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.