I OSK 958/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1151/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 marca 2011 r. nr 35/L/11 w przedmiocie odmowy przydziału lokalu mieszkalnego i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Komendant Główny Policji decyzją nr 1/2011 z dnia 3 lutego 2011 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 88 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884 ze zm.), po rozpoznaniu wniosków z dnia 24 sierpnia 2009 r. i 23 listopada 2009 r., odmówił M. B. przydziału lokalu mieszkalnego.

Strona, zgodnie z pouczeniem, odwołała się od powyższej decyzji do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr 35/L/11 z dnia 22 marca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 97 ustawy o Policji uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji nr 1/2011 z dnia 3 lutego 2011 w części dotyczącej rozstrzygnięcia decyzji, w pozostałej części utrzymał ją w mocy oraz odmówił M. B. przydziału lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. B. w Warszawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 art. 10 art. 35, art. 77, art. 79, art. 81, art. 107 i art. 138 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Wskazał, iż spełnia wszystkie kryteria decydujące o przyznaniu lokalu mieszkalnego, o których mowa w ustawie o Policji i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż w myśl art. 5 § 2 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ilekroć w przepisach tego Kodeksu jest mowa o ministrach – rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Organ ten jest zatem ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., tak więc od wydanej przez niego decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a.

Zdaniem WSA w Warszawie, stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści przepisu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym, w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Z kolei, jak zauważył dalej Sąd I instancji, w przepisach ustawy o Policji, dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach.

Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że jedynie w przepisie art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiącym, iż od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ustawodawca kompetencje organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji przeniósł na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Natomiast powołany przepis dotyczy wyłącznie spraw w nim wymienionych, a sprawy mieszkaniowe funkcjonariuszy do nich nie należą. Z tego powodu Sąd I instancji uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta Głównego Policji nr 1/2011 z dnia 3 lutego 2011 r. odmawiającej przydziału lokalu mieszkalnego, naruszył przepisy o właściwości, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznanej sprawie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10 (niepubl.).

Nadto WSA w Warszawie stwierdził, że z uwagi na stwierdzoną nieważność zaskarżonej decyzji, nie odniósł się merytorycznie do zarzutów podniesionych w skardze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, reprezentowany przez radcę prawnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi M. B.. Wystąpił również o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a przypadki te odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji i w konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołań od decyzji Komendanta Głównego Policji tylko w tych kategoriach spraw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał się na sześć wyroków WSA w Warszawie wydanych w 2011 r. (sygn. akt: II SA/Wa 892/11, II SA/Wa 875/11, II SA/Wa 839/11, II SA/Wa 830/11, II SA/Wa 876/11 i II SA/Wa 877/11), a dodatkowo na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1259/91, w którym Sąd ten stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że Komendant Główny Policji był centralnym urzędem z zakresu spraw gospodarowania mieszkaniami, o których mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei, jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy, "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji [...]".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1202/08; z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10; z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10); z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2270/11; z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I OSK 267/12).

Z powyższego wynika, że – w braku przepisu szczególnego – domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji.

Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że – jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. – od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 3 lutego 2011 r. dotyczyła odmowy przydziału policjantowi lokalu mieszkalnego (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że – zgodnie z ogólną regułą – decyzja ta była ostateczna i nie przysługiwało od niej odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji. Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał kompetencji do wydania w postępowaniu odwoławczym zaskarżonej decyzji z dnia 22 marca 2011 r. nr 35/L/11.

W tym świetle za trafny i odpowiadający prawu należy uznać zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym stwierdzono, że ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.