II SA/Sz 837/12

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 3, art. 61 ust. 2, art.106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.), zmienił decyzję własną nr [...]. ustalającą odpłatność za pobyt M. H. w Domu Pomocy Społecznej, zwanym dalej "DPS", w części dotyczącej odpłatności w ten sposób, że: od dnia [...]. ustalił odpłatność w następujących częściach:

- w wysokości 70% dochodu zainteresowanej tj. [...]zł miesięcznie,

- ze strony męża A. H. kwotę [...]zł miesięcznie,

- ze strony syna K. H. kwotę [...]zł miesięcznie,

- ze strony syna T. H. kwotę [...]zł miesięcznie,

- ze strony syna A. H. kwotę [...]zł miesięcznie

- ze strony córki J. W. kwotę [...]zł miesięcznie,

- pozostałą kwotę w wysokości [...]zł miesięcznie, czyli różnicę pomiędzy kosztem utrzymania pensjonariusza w DPS ([...]zł), a częścią wnoszoną przez wnioskodawczynię ([...]zł) i rodzinę ([...]zł), pokryje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że M. H. przebywa w Domu Pomocy Społecznej[...], a rodzina zobowiązana do ponoszenia odpłatności za DPS partycypuje w kosztach jej utrzymania za pobyt. Zgodnie z decyzją nr [...]z dnia [...]. odpłatność za pobyt M. H. w DPS kształtuje się w następujący sposób:

- w wysokości 70% dochodu zainteresowanej, tj. [...]zł miesięcznie,

- ze strony męża A. H. kwotę [...]zł miesięcznie,

- ze strony syna K. H. kwotę [...]zł miesięcznie,

- ze strony syna T. H. kwotę [...]zł miesięcznie,

- ze strony córki J. W. kwotę [...]zł miesięcznie,

- ze strony A. H. kwotę [...]zł miesięcznie,

- kwotę [...]zł miesięcznie pokrywa Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej.

Zgodnie z zarządzeniem nr [...]Starosty z dnia [...]. (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego dnia 16 marca 2012 r., poz. 1093) średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w roku 2012 wyniósł [...]zł.

Ogłoszenie o średnim miesięcznym koszcie utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane (art. 60 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z poprzedniego roku. Następnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla (...) w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (...). W trakcie postępowania ustalono, że również sytuacja dochodowa zainteresowanej uległa zmianie od marca 2012 r., w związku z waloryzacją rent i emerytur. Dochód M. H. w marcu 2012 r. wyniósł [...]zł (emerytura – [...]zł, zasiłek pielęgnacyjny – [...]zł). Zmiana wysokości dochodu przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, ustalonego zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, wynoszącego [...]zł i miała wpływ na wysokość odpłatności ponoszonej ze strony zainteresowanej ([...]zł).

Ponadto, w grudniu 2011 r., organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany odpłatności za pobyt M. H. w DPS ze strony rodziny. Postępowanie zostało wszczęte dnia [...]. Przeprowadzono wywiad środowiskowy u J. W.. Na podstawie wywiadu i zgromadzonych dokumentów ustalono, że dochód rodziny J. W. zobowiązuje do wnoszenia wyższej odpłatności za pobyt matki w DPS, niż kwota [...]zł przyjęta w zawartej umowie nr [...]. Na podstawie art. 61 ust.2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz po zebraniu niezbędnej dokumentacji ustalono, że opłata, którą J. W. powinna ponosić miesięcznie za pobyt matki w DPS od dnia [....]r. wynosi [...]zł. Z uwagi na zmianę średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej oraz w związku ze zmianą sytuacji dochodowej zainteresowanej, jak również z uwagi na nowe okoliczności wynikające z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia [...]. u J. W., ustalono od dnia [...]. nową wysokość opłaty dla M. H. i J. W..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. W. Wniosła o uchylenie w całości decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji niewyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą. W konsekwencji zarzuconych organowi zaniedbań uznała, iż wszelkie działania organu zostały ograniczone do jej osoby, co spowodowało, że w porównaniu do 2008 roku, jej zobowiązania wzrosły z kwoty [...]zł.

Ponadto, według skarżącej, organ nie podjął żadnych działań zmierzających do:

- aktualizacji wywiadu środowiskowego zobowiązanych do odpłatności T. H., A. H. i K. H. - braci skarżącej,

- ustalenia fatycznego dochodu zwolnionej z odpłatności B. P. - siostry skarżącej,

- ustalenia poziomu dochodu uzyskiwanego z majątku M. H. z tytułu wynajmu przez jej męża - ojca strony, pokoi w domu rodziców. Odwołująca wskazała, że dochody ojca uzyskiwane z wynajmu pokoi w okresie letnim w połowie powinny być przeznaczane na pokrycie kosztów pobytu matki w DPS.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium ustaliło, że organ pierwszej instancji decyzją nr [...]. zmienił decyzję własną nr [...]., ustalającą odpłatność za pobyt M. H. w Domu Pomocy Społecznej, w części dotyczącej odpłatności w ten sposób, że od dnia [...]. ustalił odpłatność następująco:

- w wysokości 70% dochodu zainteresowanej, tj. [...]zł. miesięcznie,

- ze strony męża A. H. kwotą [...],-zł. miesięcznie,

- ze strony syna K. H. kwotą [...],-zł miesięcznie,

- ze strony syna T. H. kwotą [...],-zł. miesięcznie,

- ze strony syna A. H. kwotą [...],-zł. miesięcznie,

- ze strony córki J. W. kwotą [...]zł. miesięcznie,

- pozostałą kwotę w wysokości [...]zł. miesięcznie, czyli różnicę pomiędzy kosztem utrzymania pensjonariusza w DPS ([...]zł.), a częścią wnoszoną przez wnioskodawczynię ([...]zł.) i rodzinę ([...]zł.) pokryje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej.

Organ odwoławczy wskazał, że M. H. została skierowana do DPS decyzją z dnia [...]. Zgodnie z umowami zawartymi w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z jej małżonkiem i dziećmi, członkowie rodziny zobowiązali się do wnoszenia opłat za pobyt w przedmiotowym domu pomocy społecznej w określonych kwotach. Zgodnie z umową nr [...]J. W. zobowiązała się ponosić odpłatność w kwocie [...]zł miesięcznie. Jednocześnie zobowiązała się niezwłocznie informować Dyrektora MOPS o każdej zmianie swojej sytuacji dochodowej i majątkowej, mającej wpływ na wysokość przedmiotowej opłaty.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, a następnie gmina z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, mają obowiązek ponoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność na podstawie umowy zawartej w trybie tego przepisu, zgodnie z decyzją wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ww. ustawy.

Stosownie do art. 60 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. W tym okresie koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosił [...]zł miesięcznie.

Kolegium ustaliło, że z uwagi na to, że od dnia 01.04.2010 r. uległ zmianie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w ww. placówce, zostały podpisane aneksy do umowy ze wszystkim osobami zobowiązanymi do wnoszenia odpłatności (poza J. W.), w wyniku których podwyższono kwoty odpłatności wobec męża M. H., oraz dzieci, tj. T. H., K. H. i ustalono kwotę odpłatności wobec A. H. Odpłatność B. P. pozostawiono bez zmian na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Według akt sprawy, odwołująca się nie uczestniczyła w podpisaniu aneksu do umowy ze względu na zmianę miejsca zamieszkania, o czym organu nie powiadomiła, a do czego była zobowiązana przepisem art. 109 ustawy o pomocy społecznej i podpisaną w 2008 r. umową. Z uwagi na to, że od dnia 22.02.2011 r. uległ zmianie średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS, organ pierwszej instancji decyzją nr [...]. zmienił odpłatność zobowiązanych osób na podstawie aktualnych danych o dochodach, również z wyjątkiem J. W. Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że organ I instancji po ustaleniu aktualnego adresu strony, zwrócił się pismem z dnia [...]. do MOPS o uaktualnienie danych dotyczących sytuacji dochodowej strony (według pisma MOPS z dnia [...]. pracownik socjalny nie zastał J. W. w miejscu zamieszkania, następnie strona nie odpowiadała na telefony pracownika socjalnego. Kontakt nawiązano i ustalono termin przeprowadzenia wywiadu na dzień [...].).

Na podstawie powyższych ustaleń, Kolegium nie podzieliło stanowiska J. W. dotyczącego szczególnie nieprawidłowego jej traktowania przez organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżoną decyzją z dnia [...]. organ ustalił opłatę za pobyt M. H. w DPS osób zobowiązanych art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w kwotach spełniających wymagania ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2. Treść przywołanych przepisów przytoczono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Ponadto, organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Podał, że sytuacja dochodowa matki skarżącej uległa zmianie, co spowodowało podwyższenie opłaty za jej pobyt w DPS i zgodnie z wymaganiami art. 61 ust. 2 pkt 1 opłata wynosi [...]zł. W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego sytuacji dochodowej pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej odpłatności organ pierwszej instancji ustalił, że kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 przekroczyli mąż M. H., oraz synowie T., K., A., których odpłatność pozostanie w wysokości ustalonej aneksami do umów z 2010 r. W wyniku analizy sytuacji dochodowej córki B. P. organ ustalił, iż powyższe kryterium dochodowe nie zostało przekroczone. W wyniku analizy sytuacji dochodowej córki J. W. w oparciu o wywiad środowiskowy z dnia [...]. organ ustalił, iż skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie i w konsekwencji wskazał, iż kwota ustalonej dla niej odpłatności wynosi [...]zł, po uwzględnieniu odpłatności innych osób zobowiązanych.

Kolegium, po przeanalizowaniu obszernej dokumentacji w sprawie wskazało, iż organ prawidłowo ocenił z jednej strony sytuację materialną strony skarżącej, z drugiej strony wziął pod uwagę słuszny interes społeczny, tj. innych świadczeniobiorców. Zatem pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa. Kolegium nie znalazło również podstaw do uznania argumentów strony dotyczących zarzutów, iż organ nie podjął żadnych działań zmierzających do aktualizacji wywiadu środowiskowego zobowiązanych do odpłatności, tj. ojca i rodzeństwa. Sugestie strony skarżącej zawarte w uzasadnieniu odwołania i pismach skierowanych do organu w trakcie prowadzonego postępowania, zdaniem Kolegium, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, który stronie został udostępniony do wglądu.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a. wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego,

- pominięcie dowodów wnioskowanych przez skarżącą,

- załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej,

- nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącej i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącej odmówiono wiarygodności.

W związku z powyższym wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...]. w całości,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki. Po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, po drugie przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postanowieniu dowodów. Z art. 7 i 77 wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podnosi to NSA w wyroku z 26.10.1984 r., II SA 1205/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 98).

J. W. podkreśliła, że w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do rażącego naruszenia powyższej zasady, zarówno ze względu na fakt, iż organ prowadzący postępowanie nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również ze względu na fakt zupełnego pominięcia jej wniosków o podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zarówno przez organ I instancji, jak i SKO. Niektóre wnioskowane przez nią czynności zmierzające do zgromadzenia niezbędnych dowodów, zostały podjęte już po wydaniu decyzji, nie wpłynęły jednak do dnia dzisiejszego na zmianę zaskarżonej decyzji. Nie wpłynęły również na wydanie decyzji przez SKO. Wszystkie wątpliwości, wnioski i pytania zawarte w jej pismach zostały przemilczane.

Skarżąca stwierdziła, iż należy uznać, że przedmiotowa decyzja została wydana bez zebrania niezbędnego materiału dowodowego, w sprawie tej nie wyjaśniono wielu istotnych kwestii i okoliczności, nie zebrano wystarczającego materiału, który mógłby być podstawą do wydania takiej decyzji. W sprawie doszło też do naruszenia art. 80 K.p.a., bowiem SKO uznało za udowodnione okoliczności, które nie miały miejsca, wskazując je jako podstawę utrzymania w mocy decyzji Dyrektora MOPS. Ustalenie organu odwoławczego, że w 2010 r. podpisane zostały aneksy do umów ze wszystkimi osobami zobowiązanymi do wnoszenia przedmiotowej odpłatności (poza J. W.) nie jest zgodne z prawdą i zebranym materiałem dowodowym, bowiem nie podpisano również aneksów z A. H. oraz z B. P.

Podobnie ustalenie, że w 2011 r. organ zmienił odpłatność zobowiązanych osób na podstawie aktualnych danych o dochodach, również z wyjątkiem skarżącej, nie jest zgodne z prawdą i zebranym materiałem dowodowym, bowiem decyzja z dnia [...]. nie zmieniła wysokości odpłatności żadnej ze zobowiązanych osób.

W ocenie skarżącej, już tylko powyższe błędy w ustaleniach dokonanych przez SKO wskazują, iż organ II instancji na podstawie błędnych ustaleń, z których wynikało, iż pozostałe osoby zobowiązane miały dwie podwyżki odpłatności, uznał za uzasadnioną zmianę obciążenia wobec niej z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł. Błąd w ustaleniach faktycznych doprowadził do błędu we wnioskowaniu i tym samym zaskarżona decyzja nie powinna być realizowana.

Według skarżącej, tak naprawdę była tylko jedna podwyżka odpłatności i do tego nie objęła ona wszystkich osób zobowiązanych. A. H. nie ponosił wcześniej (od 2008 roku) żadnej odpłatności i po ustaleniu wysokości [...]zł od dnia [...]r. ponosi odpłatność w niezmienionej kwocie, B. P. od dnia [...]. została zwolniona w ogóle z odpłatności. Odpłatność pozostałych osób została zwiększona odpowiednio o [...]zł.

Tymczasem obciążenie J. W. zwiększono z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł., czyli o [...]zł, uzasadniając to dwukrotnymi podwyżkami odpłatności pozostałych osób zobowiązanych.

W zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., bowiem z lakonicznego stwierdzenia nie wynika, dlaczego SKO odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej wnioskowanym przez skarżącą dowodom. Co dziwniejsze, przeprowadzone już po wydaniu zaskarżonej decyzji aktualizacje wywiadów osób zobowiązanych potwierdziły okoliczności podnoszone przez skarżącą.

Potwierdza to po pierwsze, że decyzja została wydana bez aktualizacji wywiadów, które zostały przeprowadzone po wydaniu decyzji, a o których przeprowadzenie skarżąca wnioskowała zarówno przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, jak i w odwołaniu do SKO. Po drugie, że aktualizacja wywiadów potwierdziła fakty podnoszone przez skarżącą, zarówno w kwestii dochodu osiąganego przez A. H. z wynajmu kwater w domu stanowiącym współwłasność M. H., jak również w kwestii wysokości dochodu pozostałych osób zobowiązanych, w tym również zwolnionej z odpłatności w całości B. P., która jak ustalono osiąga dochód zobowiązujący ją do ponoszenia odpłatności, o czym nie poinformowała MOPS. W tej sytuacji, według skarżącej, niewłaściwe byłoby, aby wraz ze swoją rodziną ponosiła konsekwencje błędnych decyzji organów administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W oparciu o akta administracyjne sprawy, Sąd ustalił, że decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta uchylił od dnia [...]r. decyzję nr [...]r. kierującą M. H. do Domu Pomocy Społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz uchylił od dnia [...]. z późniejszymi zmianami, ustalającą odpłatność za pobyt M. H. w DPS.

Uzasadniając powyższą decyzję organ podał, że M. H. decyzją z dnia [..]. została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W związku z wydaniem przez Starostę decyzji z dnia [...]. o umieszczeniu M. H. w Domu Pomocy Społecznej, dnia [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydał decyzję administracyjną ustalającą opłatę za pobyt w DPS.

Dnia [...]. opiekun prawny całkowicie ubezwłasnowolnionej M. H. – A. H. zwrócił się do tutejszego ośrodka z prośbą o przeniesienie żony do DPS. Dnia [...]r. organ wydał decyzję kierującą M. H. do Domu Pomocy Społecznej.

Dnia [...]. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie wydało decyzję o umieszczeniu M. H. w Domu Pomocy Społecznej. W dniu [...]. do tutejszego ośrodka wpłynęła informacja z DPS o przeniesieniu M. H. dnia [...]. do Domu Pomocy Społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Podstawę materialnoprawną badanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stosownie do art. 60 tej ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej, do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej małżonek, zstępni i wstępni wnoszą zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Tak więc z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności w dniu kierowania do domu pomocy społecznej należy określić wysokość opłaty za pobyt, a zasady obciążenia tą opłatą określają przepisy art. 61 ustawy. Przede wszystkim, należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi domu pomocy społecznej w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zarówno pensjonariusz, jak i jego bliscy zobowiązani do wnoszenia opłaty, muszą mieć pełną świadomość co do tego, jakie i kto będzie ponosił koszty związane ze skierowaniem do DPS, żeby dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS, czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią.

Dla każdego mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożliwości uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryteriów dochodowych. Obowiązki tych osób konkretyzowane są w umowie. Zawarcie umowy ma na celu umożliwienie małżonkowi, wstępnym i zstępnym ponoszenie wyższych opłat aniżeli wynika to z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o pomocy społecznej. Jeżeli osoby te odmówią zawarcia umowy, organ określi ich obowiązki w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli opłata nie zostanie wniesiona przez wyżej wymienione osoby uiszcza ją właściwa gmina. Obciążenia gminy stanowią różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą przez niego wniesioną oraz opłatą uiszczoną przez osoby bliskie. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, a podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest niewywiązywanie się przez nich z obowiązków wynikających z ustawy w wysokości określonej czy to w drodze decyzji, czy też w drodze umowy.

W decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej lub w drodze umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.

Dodać należy, że z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony.

Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Obowiązek ten wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 i 2). Okoliczności te mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu danej osoby z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty w całości lub w części, na podstawie art. 64 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy, który rozpoznawał sprawę w dniu [...]. na skutek odwołania J. W., winien poddać analizie okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej odwołującej się, jedynie pod kątem prawidłowego ustalenia dochodu osoby zobowiązanej do odpłatności za pobyt M. H. w DPS i uzasadnić jaki wpływ mają ujawnione dochody na wysokość odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w DPS. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest bowiem decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 K.p.a.

Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Dodać także należy, że rozstrzygając sprawę organ odwoławczy winien jest uwzględnić stan prawny i faktyczny istniejący w dacie podejmowania decyzji. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 15 i 138 K.p.a. Organ nie dokonał bowiem, w oparciu o zgromadzone w aktach dowody, własnych ustaleń, a następnie nie rozpoznał ponownie sprawy ograniczając się do przytoczenia ustaleń organu I instancji oraz stwierdzenia, że "pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa".

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowej sprawie zaniechało także podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) pozwalającego na wyjaśnienie sytuacji materialnej i rodzinnej strony odwołującej się, a także nie ustosunkowało się do faktu wydania decyzji z dnia [...]oraz wpływu tego aktu administracyjnego na prowadzone postępowanie. W efekcie doszło do wydania decyzji o nieprzekonywującej treści, nieodpowiadającej wymogom art. 107 § 3 K.p.a., co narusza nie tylko wskazany przepis, ale także wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, wyrażający się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Organ odwoławczy nie ustalił i nie zbadał także, jaka była podstawa prawna zmiany wcześniejszej decyzji przez organ I instancji, ograniczając się do powołania jedynie art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Należy zwrócić uwagę, że choć prawidłowo organ I instancji powołał jako podstawę dla zmiany decyzji o odpłatności także art.106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, należało mieć na uwadze, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem decyzja wydana na podstawie tego przepisu, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny, zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. Organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. Brak przy tym jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r. I OSK 655/11, LEX nr 1068524, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.10.2012 r. I SA/Wa 785/12 dostępny w internecie).

Błędem nie zauważonym przez organ odwoławczy jest także to, że organ I instancji dokonał zmiany nie decyzji ustalającej pierwotną wysokość opłatności ponoszonej przez członków rodziny osoby umieszczanej w DPS, tj. decyzji z dnia [...]., a decyzji stanowiącej kolejną zmianę tej decyzji, tj. decyzji z dnia [...]r. Dodać także należy, że w aktach sprawy brak jest decyzji z dnia [...].

Organ odwoławczy nie zauważył także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez organ I instancji, który nie wykazał w swojej decyzji, stanowiącej podstawę do naliczenia odpłatności, wysokości dochodu rodziny J. W., poprzestając na stwierdzeniu " Na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że dochód rodziny Pani J. W. zobowiązuje do wnoszenia wyższej odpłatności za pobyt matki w DPS, niż kwota [...]zł przyjęta w zawartej umowie nr [...]roku. Pracownik socjalny tutejszego ośrodka na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz po zebraniu niezbędnej dokumentacji ustalił, że opłata, którą Pani J. W. powinna ponosić miesięcznie za pobyt matki Pani M. H. w DPS od dnia [...]r. wynosi [...]zł."

Uwagi Sądu dotyczące decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia wysokości odpłatności M. H. za pobyt w DPS ograniczają się do naruszenia art. 106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej oraz do wskazania zmienianej decyzji.

Przedstawione wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa procesowego zawartych w art.106 ust.5 ustawy o pomocy społecznej, ale i art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1 i 3 K.p.a., normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do wykładni przepisów prawa zawartej w treści uzasadnienia wyroku, dokonać wyjaśnienia wskazanych rozbieżności i dać temu wyraz w uzasadnieniu, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 ww. ustawy.