II SA/Ol 1254/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, po odbyciu czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 2 marca 2012 r. na terenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O., nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej - zarządcy obiektu: 1/ wyposażyć kontrolowany budynek w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach; 2/ zapewnić zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm3/s oraz poprzez dodatkową nasadę o średnicy 75 mm wyprowadzoną w elewacji budynku od strony drogi pożarowej, umożliwiającą zasilanie instalacji wodociągowej bądź wykonać obowiązek w inny sposób, tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Termin wykonania wskazanych obowiązków został wyznaczony do 31 września 2013 r. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) zwanej dalej: P.s.p., § 1 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 20 ust. 1 pkt 2, § 24 ust. 4 i 5, § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) zwanego dalej: rozporządzeniem dot. ochrony przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że budynek mieszkalny, wielorodzinny przy

ul. [...] w O., zgodnie z § 8 oraz § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), kwalifikowany jest do budynków wysokich, kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Budynek został oddany do użytkowania w 1980 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w obiekcie stwierdzono, że budynek ten jest wyposażony w nienawodnione piony wodociągowe wyposażone w króćce do zaworów hydrantowych umieszczonych na półpiętrach oraz na poziomie terenu w pomieszczeniu dolnej komory zsypu. Tymczasem z § 20 ust. 1 pkt 2 i § 25 ust. 4 rozporządzenia dot. ochrony przeciwpożarowej wynika, że zawory hydrantowe powinny być stosowane w przejściach i na korytarzach poszczególnych kondygnacji budynków wysokich i wysokościowych. Zawory te powinny być umieszczone w nawodnionych pionach o średnicy co najmniej DN 80.

Wskazano, że obiekt nie posiada zbiornika wody do celów przeciwpożarowych. Natomiast istniejąca w obiekcie instalacja wodociągowa przeciwpożarowa jest nienawodniona. Tymczasem zgodnie z § 24 ust. 4 i 5 cyt. rozporządzenia, dla budynków wysokich zakwalifikowanych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, istnieje możliwość zapewnienia zasilenia instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w sposób inny niż poprzez zastosowanie zbiornika wody do celów przeciwpożarowych. Dopuszczenie takie uwarunkowane jest zapewnieniem zasilenia instalacji wodociągowej w budynku bezpośrednio z sieci wodociągowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm3/s, przy jednoczesnym wyprowadzeniu w elewacji budynku, od strony drogi pożarowej, dodatkowej nasady o średnicy 75 mm, umożliwiającej zasilenie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z samochodów gaśniczych. Niezależnie od tego organ wskazał, że stosownie do § 1 ust. 2 rozporządzenia dot. ochrony przeciwpożarowej dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań dotyczących zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Zatem stosowanie jakichkolwiek rozwiązań zamiennych bądź zastępczych jest możliwe jedynie po uzgodnieniu takiego rozwiązania ze wskazanych wyżej organem

Od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej: SM) wniosła odwołanie podając, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, bowiem została naruszona zasada niedziałania prawa wstecz. Budynek ten został oddany do użytkowania w 1981 r. i w tym czasie spełniał on wymagania przewidziane przepisami prawa. Poza tym z uwagi na przyczyny techniczne nie jest możliwe wyposażenie budynku w zawory hydrantowe umieszczone na nawodnionych pionach. Decyzja organu jest ponadto niewykonalna, gdyż SM została zobowiązana do dokonania czynności w stosunku do rzeczy, co do której nie przysługuje jej żaden tytuł prawny. Decyzja ta jest również wadliwa w zakresie, w jakim przerzuca na nią obowiązek poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień. Wskazano nadto, że organ narzucił zbyt krótki termin na zrealizowanie nałożonych obowiązków i nie ustalił tego terminu wspólnie z adresatem decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołaniu, decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie wskazując, że pierwotna decyzja organu I instancji została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] do ponownego rozpoznania wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającej istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wyjaśnił, że rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zostało wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380, ze zm.) obligującej do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej wszystkich właścicieli budynku, obiektu budowlanego lub terenu, niezależnie od daty w jakiej budynki czy obiekt powstały. Rozporządzenie dot. ochrony przeciwpożarowej nie zawiera również żadnych przepisów przejściowych, które ograniczałyby zasięg czasowy jego obowiązywania w odniesieniu do stwierdzonych w budynku nieprawidłowości. Zatem z chwilą wejścia w życie rozporządzenia odnosi się ono do wszystkich wymienionych w nim obiektów, niezależnie od daty ich powstania. Poza tym obowiązek wyposażenia budynków wysokich w zawory hydrantowe umieszczone na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej przeciwpożarowej pojawił się już w lipcu 2003 r., tj. w chwili wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138) i w ocenie organu okres 9 lat był wystarczającym na wykonanie zaworów hydrantowych w obiekcie.

Organ stwierdził, że nie można mówić o niewykonalności obowiązku z uwagi na ograniczenia architektoniczne, bowiem montaż instalacji wodociągowej przeciwpożarowej nie wpływa na naruszenie konstrukcji obiektu. Organ wyjaśnił także, że w pragmatyce służby od października 2008 r. stosuje się "Procedury organizacyjno-techniczne w sprawie spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż to określono w przepisach techniczno-budowlanych, w przypadkach wskazanych w tych przepisach, oraz stosowania rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych". Z procedur tych wynika, że to autor ekspertyzy technicznej powinien jednoznacznie wykazać, że zaproponowane rozwiązania zamienne zapewniają akceptowalny poziom bezpieczeństwa nie niższy niż rozwiązania wymagane przepisami przeciwpożarowymi, a także uzasadnić celowość zastosowania zaproponowanych rozwiązań zamiennych lub zastępczych. Rola komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej (dalej: PSP) ogranicza się w tych przypadkach do prowadzenia kontroli nad uzgadnianiem ekspertyz technicznych opracowywanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Generalną zasadą stosowaną w komendach wojewódzkich PSP przy uzgadnianiu ekspertyz technicznych jest oszacowanie, czy autorzy opracowywanych ekspertyz udowodnili, że zastosowane w budynku rozwiązania zamienne zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej. Powyższe oznacza, że to nie organy PSP mają obowiązek wskazania rozwiązań zamiennych lecz właśnie autorzy składanych do uzgodnienia ekspertyz technicznych opracowanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Jeśli zaś chodzi o rozwiązania zamienne, o których mowa w pkt 2 decyzji organu I instancji to istnieje szereg rozwiązań wykorzystywanych w ekspertyzach, które są stosowane w obiektach w celu zapewnienia akceptowalnego poziomu bezpieczeństwa, nie niższego niż przepisy przeciwpożarowe i nie sposób już na etapie decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji wymienić jakie to rozwiązania mogły by zostać zaakceptowane przez inny organ - Komendanta Wojewódzkiego PSP.

Zdaniem organu, argumenty strony o konieczności poniesienia znacznych kosztów przy realizacji obowiązków nałożonych decyzją są nie do przyjęcia, gdyż życia i zdrowia ludzkiego nie można wartościować czy przeliczać na pieniądze. Poza tym brak środków finansowych nie zwalnia zobowiązanego z realizacji obowiązków wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Odnośnie zarzutu zaniechania przez organ I instancji wspólnego ustalenia terminów wykonania obowiązków nałożonych decyzją Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że ustalenie terminu wykonania obowiązków należy do właściwości organu, który wydaje decyzję. Nadto SM miała możliwość złożenia wyjaśnień oraz wniosków przed wydaniem decyzji, o czym została poinformowana pismem z dnia 17 maja 2012 r. ale z tego prawa nie skorzystała. Dlatego organ I instancji określił taki termin wykonania obowiązków, jaki uznał za wystarczający .

Na tę decyzję SM, działająca przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że stan techniczny budynku wybudowanego i oddanego do użytkowania w przeszłości zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami powinien ulec zmianie w związku z wejściem w życie nowych przepisów prawnych;

- § 24 ust. 4 i 5 oraz § 25 ust. 4 rozporządzenia dot. ochrony przeciwpożarowej w związku z art. 26 ustawy p.s.p. poprzez nałożenie na stronę skarżącą obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych i jednocześnie przerzucenie na nią obowiązku poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień;

- art. 26 ust. 1 pkt 1 P.s.p. poprzez narzucenie stronie skarżącej zbyt krótkich terminów na zrealizowanie obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, bowiem budynek przy ul. [...] został wybudowany oraz oddany do użytkowania w 1981 r. i w tym czasie spełniał on wymagania przewidziane przepisami prawa. Decyzja zatem ingeruje w stan faktyczny ustalony w przeszłości. Poza tym zarzucono, że organ nakazał wykonanie określonych obowiązków nie analizując, czy są one technicznie do zrealizowania oraz czy są niezbędne skoro do tej pory nie było w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. Wskazano, że z uwagi na ograniczenia architektoniczne nie jest możliwe wyposażenie budynku w zawory hydrantowe umieszczone na nawodnionych pionach. Decyzja ta jest również niewykonalna, gdyż strona skarżąca została zobowiązana do dokonania czynności w stosunku do rzeczy, do których nie przysługuje jej żaden tytuł prawny.

Nadto decyzja w pkt 2 jest wadliwa w zakresie, w jakim przerzuca na stronę skarżącą obowiązek poszukiwania innych sposobów usunięcia stwierdzonych uchybień. To organ administracji powinien ustalić treść obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa, możliwych sposobów jego przestrzegania i konkretnie określić obowiązki nałożone na stronę przez podanie czynności jakie powinien wykonać adresat decyzji. Organ narzucił również zbyt krótki termin na zrealizowanie nałożonych obowiązków, nie ustalił tego terminu wspólnie z adresatem decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w skarżonej decyzji. Z ostrożności wniesiono o nieobciążanie organu opłatami sądowymi ewentualnie o miarkowanie w tym zakresie na wypadek nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi. Ponadto organ wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia dot. ochrony przeciwpożarowej nie mają żadnego ograniczenia czasowego w stosunku do wymienionych w decyzji obowiązków, zatem odnoszą się do wszystkich budynków, w tym budynków istniejących. Ważnym interesem publicznym powinno być bezpieczeństwo ludzi, a nie konieczność poniesienia nakładów finansowych związanych z dostosowaniem budynku do wymagań przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy

(art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy ppsa. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej jej pkt 2.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 P.s.p., komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Zauważyć przy tym należy, że decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem o charakterze władczym skierowanym na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Jedną z cech charakterystycznych decyzji administracyjnej jest zatem jej podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą akt ten rozstrzyga, określając o prawach lub obowiązkach jego adresata (Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, tom II, s. 14). Zatem decyzja wydana przez organ administracji publicznej w celu skorygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które jej adresat jest zobowiązany wykonać. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej musi być zatem sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wykonania decyzji, czy też ściślej określonych w niej obowiązków, nie powinny uniemożliwiać ani przeszkody natury faktycznej, ani prawnej. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., niewykonalność decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności. Powyższe oznacza, iż decyzja administracyjna, aby można ją było uznać za prawidłową powinna nakładać na adresata obowiązki, których wykonanie jest fizycznie i prawnie możliwe. Obowiązki te powinny być również określone w sposób precyzyjny i czytelny, tak aby adresat decyzji nie miał wątpliwości, jakie czynności powinien wykonać.

W rozpoznawanej sprawie na Spółdzielnię Mieszkaniową, będącą zarządcą skontrolowanego budynku, zostały nałożone w drodze decyzji następujące obowiązki: 1. wyposażenia budynku w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach; 2. zapewnienia zasilania dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm3/s oraz poprzez dodatkową nasadę o średnicy 75 mm wyprowadzoną w elewacji budynku od strony drogi pożarowej, umożliwiającą zasilanie instalacji wodociągowej bądź wykonania obowiązku w inny sposób, tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim PSP.

Należy zauważyć, że organ I instancji formułując obowiązki w rozstrzygnięciu decyzji w pkt 2 nie nałożył na skarżącą konkretnego obowiązku, lecz pozostawił jej możliwość wyboru - albo zostanie zapewnione zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, albo obowiązki te zostaną wykonane w inny sposób. W ocenie Sądu, nakaz zawarty w pkt 2 decyzji organu I instancji został sformułowany w sposób naruszający przepisy prawa. W zakresie wymogów jakie powinny spełniać nakazy formułowane dla zapewnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej podzielić należy stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 625/06, z dnia 21 marca 2007 r., sygn. II OSK 490/06, oraz z dnia 26 września 2007 r., sygn. II OSK 1254/06, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl/). W ich uzasadnieniach Sąd wskazał m.in., że "rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, będące jej najistotniejszym elementem, musi być sformułowane w sposób umożliwiający wykonanie decyzji dobrowolnie lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych. Wynikać z niego w sposób jednoznaczny powinno jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Powinien być on wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rzeczą organów administracji jest bowiem ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności jakie powinien adresat wykonać. Prawidłowe sformułowanie nakazu kierowanego pod adresem zobowiązanego podmiotu powinno korelować z uzasadnieniem decyzji. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie przez organ administracyjny, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie o charakterze władczym jest słuszne i prawidłowe oraz nie opiera się na dowolności. Uzasadnienie decyzji kierowane jest przede wszystkim do strony postępowania, gdyż to na nią nałożony jest obowiązek o charakterze administracyjnoprawnym. Przepisy o ochronie przeciwpożarowej ze względu na przedmiot regulacji posiadają kazuistyczny charakter, stąd w tego rodzaju sprawach istnieje szczególna potrzeba wykazania - w oparciu o konkretny przepis prawa, że określony stan faktyczny ustalony w sprawie implikuje określony obowiązek."

Zatem organ nakładając decyzją obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej powinien był albo nałożyć konkretny obowiązek przewidziany przepisami prawa, albo w przypadku stwierdzenia, że wykonanie przez SM tych obowiązków nie jest możliwe z uwagi na pewne ograniczenia architektoniczne istniejącego już budynku, wskazać inne, uznane przez niego za najbardziej optymalne, w danym stanie faktycznym rozwiązanie przeciwdziałające stwierdzonym uchybieniom. Zgodnie bowiem z treścią § 1 ust. 2 rozporządzenia dot. ochrony przeciwpożarowej w przypadkach szczególnie uzasadnionych uwarunkowaniami lokalnymi, wskazanymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dopuszcza się, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP, stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Ponieważ w pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji nie został nałożony na adresata decyzji konkretny obowiązek, to należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego naruszają w tym zakresie w sposób istotny art. 107 § 1 kpa. Decyzja taka jest nie tylko niemożliwa do wykonania, ale również nie jest możliwe wyegzekwowanie jej przez organ egzekucyjny. Wprawdzie częścią składową decyzji jest też uzasadnienie faktyczne i prawne, które służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, jednak i ono nie określa, jakie konkretnie obowiązki powinny być wykonane przez Spółdzielnię.

Za niezasadny należy natomiast uznać zarzut dotyczący naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz. Strona podniosła, że skontrolowany budynek został wybudowany i oddany do użytkowania w 1981 r., a zatem w stosunku do niego nie powinny być stosowane przepisy rozporządzenia dot. ochrony przeciwpożarowej. Wynikający z zarzutu skargi problem wiąże się z kwestią istnienia podstaw prawnych dostosowywania budynku do wymogów ochrony przeciwpożarowej wprowadzonych już po jego wybudowaniu.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a zatem przepisy, które weszły w życie po wybudowaniu budynku. Odnosząc się do wskazanego problemu należy mieć na uwadze, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07, dostępne w CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym. Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmując, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (por. wyroku TK z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem lex retro non agit (wstecznego działania prawa). Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma zresztą charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji. W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. z postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej), czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami - zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Go 865/09, dostępny CBOSA).

Zakres zastosowania przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 P.s.p. oraz przepisów rozporządzenia dot. ochrony przeciwpożarowej nie został (z pewnymi wyjątkami) w tych aktach normatywnych w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie wskazanych regulacji. Oznacza to w konsekwencji stosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Jedynie w przypadku powołanego rozporządzenia należy wyjaśnić, że zawiera ono wprost przepisy, które wyjątkowo ograniczają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 44), co świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio.

Reasumując należy zauważyć, że sytuacja mająca miejsce w tej sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Określone skarżonymi decyzjami nakazy zostały nałożone w stosunku do budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa. Chodzi zatem o wskazane zdarzenie "ciągłe" trwające także po wejściu w życie nowej ustawy. W konsekwencji wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takiego budynku jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym (por. wskazany wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1701/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., sygn. II OSK 1253/06, dostępny CBOSA). Zatem powołane w decyzjach organów akty prawne mogły być co do zasady podstawą formułowania wobec podmiotu odpowiedzialnego nakazów w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku już istniejącego w chwili wejścia ich w życie.

Niezasadny jest zarzut, że zaskarżona decyzja jest niewykonalna, tak w stosunku do obowiązku określonego w pkt 1 jak i w pkt 2 decyzji, gdyż SM została zobowiązana do dokonania czynności w stosunku do rzeczy, do których nie przysługuje jej żaden tytuł prawny. Należy zauważyć, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej zobowiązuje w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesądzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 powołanej ustawy, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m. in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Odpowiedzialność za realizację tych obowiązków stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a powołanej ustawy).

Ponadto określając w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zakres spraw przekazanych do uregulowania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze rozporządzenia wskazano w szczególności sposób, w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wymagania, jakie powinny spełniać instalacje wodociągowe przeciwpożarowe oraz warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. Wykonując wskazane upoważnienie ustawowe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenia wykonawcze będąc podstawę do ustalania zakresu obowiązków ciążących na podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 lub 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a w konsekwencji i formułowania wobec nich nakazów w przypadku ustalenia, że obiekt nie odpowiada wymogom prawa.

Strona skarżąca, jako spółdzielnia mieszkaniowa, zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej mienie lub nabytym na podstawie ustawy mieniem jej członków, a także może zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości (art. 1 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.). Organy słusznie zatem przyjęły, że stroną tego postępowania jest Spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem nr [...] przy ul. [...] w O., i to na nią winny zostać nałożone obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Odnośnie zarzutu braku uzgodnienia przez organ ze skarżącą terminu wykonania nałożonych obowiązków należy wyjaśnić, że określenie tego terminu należy do wyłącznej kompetencji organu i nie ma podstaw do dokonywania ustaleń w tym zakresie z adresatem decyzji. Oczywiście termin do usunięcia stwierdzonych uchybień, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 P.s.p., powinien być ustalony przez organ w sposób racjonalny, gdyż u jego podstaw leżeć musi zarówno ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem wykonania tych prac (pora roku, stopień zagrożenia pożarowego).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, termin ten został racjonalnie określony.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa., orzekł jak w pkt I sentencji. W pkt II sentencji orzeczono na podstawie art. 151 ustawy ppsa. o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym stosownie do art. 206 dokonano miarkowania kosztów postępowania sądowego. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy.