I SA/Wa 1580/12

Uzasadnienie

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania, na rzecz J. L. i E. W., odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położonej w G., zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o powierzchni [...]m2, z całej powierzchni [...] ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L., uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przed Ministrem Infrastruktury.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G., wpisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność J.L., E. W. i T.L. Ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1972 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przyznało, na rzecz J. L., E. W. i R. L. odszkodowanie za grunt w wysokości [...]zł.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. spadkobiercy byłych właścicieli, tj. J.L., K.S., B. L., E. W., R. L., D. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1972 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości, bowiem, ich zdaniem, decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą bez udziału biegłych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania, na rzecz J. L. i E. W., odszkodowania za wywłaszczoną część nieruchomości położoną w G. wpisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczoną katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 z całej nieruchomości o pow. [...] ha, stanowiącej własność J. L., E. W. i R. L. Pismem z dnia [...] września 2007 r. Prezydent Miasta G., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. W uzasadnieniu wniosku zarzucono między innymi decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 kpa, która miała wpływ na treść wydanego orzeczenia, błędną interpretację art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta G. na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 984/09 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1253/08 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 648/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu sąd wskazał, że prowadzone ponownie postępowanie nadzorcze oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury kierowane było do zmarłej K. S., a więc osoby, która nie mogła mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że na podstawie art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ wskazał, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się na podstawie przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dniu wydania spornej decyzji (patrz: wyrok SN z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98, publ. OSNP 1999/9/293).

Reguła ta nie dotyczy jednak, zdaniem organu, sytuacji, w których nastąpiła zmiana kompetencji organów, bowiem zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. Dlatego właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzenie nieważności decyzji, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 września 2003 r., II SA 1484/03, niepublik. podniósł, że przy wyznaczeniu organu właściwego w sprawie, regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, określony jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania". Natomiast w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość z przekształconego organu, a następnie na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia".

W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia działająca przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1972 r. o utworzeniu urzędu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (Dz. U. z 1972 r. nr 11 poz. 77).

Jak wynika z akt archiwalnych żadna ze stron nie złożyła odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe zdaniem organu rozpatrującego przedmiotową sprawę ustalając obecnie organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ jakim było Prezydium Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji.

Wraz ze zmianą w strukturze administracji publicznej, w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a powołanej ustawy, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania zakresu administracji rządowej jest wojewoda.

Natomiast jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister.

Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 9 kpa spory o właściwość między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest Minister rozstrzygane są przez Prezesa Rady Ministrów. Prezes Rady Ministrów w podobnych stanach faktycznych jak wskazany powyżej między Ministrem Infrastruktury, a właściwym Wojewodą wskazał Wojewodę jako organ właściwy w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Tym samym zdaniem organu kompetencje Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w zakresie wywłaszczenia nieruchomości przejął obecnie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach wywłaszczenia nieruchomości jest wojewoda.

Stosownie do powyższego organ uznał, że według wskazanego powyżej sposobu ustalenia organu właściwego rzeczowo przedmiotowy wniosek powinien zostać rozpatrzony przez Wojewodę [...], a nie przez Ministra Infrastruktury.

Skoro zatem zdaniem organu postępowanie jest bezprzedmiotowe to należało uchylić decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. i umorzyć postępowanie przez Ministrem Infrastruktury.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. L., B. L., E. W., R. L., D. S., M. S. oraz Ł. S. zarzucając jej naruszenie art. 19, art. 65 oraz art. 105 kpa poprzez ich zastosowanie i wnieśli o jej uchylenie.

W uzasadnieniu podniesiono, że następcą funkcjonalnym Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych są Wojewodowie. Wprawdzie już w 1997 roku na podstawie przepisów uogn sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to pomimo cytowanego powyżej orzecznictwa w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Infrastruktury (poprzednio Budownictwa).

Potwierdza to również informacja o zakresie indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez Ministra Infrastruktury znajdująca się w Biuletynie informacji Publicznej Ministerstwa Infrastruktury. W dotychczasowej praktyce zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracyjne nie miały co do tego żadnych zastrzeżeń i wątpliwości.

Dlatego też niezrozumiałym jest nagłe stwierdzenie przez Ministra braku właściwości w tego typu sprawach po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego.

Uznanie rozstrzygnięcia Ministra za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 (w takich samych stanach faktycznych, jaki i prawnych) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i w związku z tym na mocy art. 156 kpa są nieważne.

Natomiast zgodnie z art. 19 kpa i 65 kpa organ administracji z urzędu przestrzegać swojej właściwości miejscowej i rzeczowej i w przypadku stwierdzenia, że nie jest właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy powinien przekazać wniosek do właściwego organu. Dlatego też gdyby przyjąć stanowisko Ministra za prawidłowe to wówczas organ już w momencie wniesienia wniosku przez moich Mandatów był niewłaściwy i powinien był przekazać jego wniosek do Wojewody [...].

W niniejszej sprawie nie został wszczęty spór kompetencyjny, w związku z czym skierowanie obecnie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej do Wojewody [...] nie daje gwarancji, iż organ ten po pierwsze przyjmie sprawę do rozpatrzenia (jako organ właściwy), a po drugie i zarazem najważniejsze czy również Wojewoda w trakcie prowadzenia sprawy nie stwierdzi swojej niewłaściwości lub zostanie to podniesione w trakcie postępowania przez którąś z jego stron, zainteresowanych takim przebiegiem sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody [...], który rozpatrzy złożony wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy Minister (wcześniej Minister Infrastruktury) był organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, właściwym do rozpatrzenia złożonego przez J. L., K. S., B. L., E. W., R. L. i D. S. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1972 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone części nieruchomości położone w G. opisane w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2.

Zarówno Minister Infrastruktury jak i wcześniej Minister Budownictwa uznali, że ustalając organ właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejące już Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy do rozstrzygnięcia indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju, a następnie po ustaleniu tego organu należy ustalić właściwy dla niego organ wyższego stopnia. Organy orzekające w niniejszej sprawie zgodnie uznały, że skoro obecnie organem pierwszej instancji stosownej do art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania jest właściwy starosta, a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a tej ustawy), to organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez strony decyzji powinien być wojewoda. W tej sytuacji Minister Infrastruktury, uznając odwołanie strony za nieuzasadnione uchylił decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2007 r. i umorzył postępowanie. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się jednak zgodzić.

Wskazać należy, że choć stanowisko Ministra polegające na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (por. komentarz M. Jaśkowska komentarz do art. 157 kpa, LEX 2009) to nie jest to koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym.

W tym miejscu wskazać należy, ze jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji.

Powyższe oznacza zatem, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda strona skarżąca w 1972 r. było Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania.

Jak słusznie zauważyła strona skarżąca pogląd taki prezentowany był niezmiennie w dotychczasowej praktyce i orzecznictwie zarówno organów jak i sądów (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98; z 16 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 585/10).

Również obecne orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje pogląd, że to Minister Transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej jest organem właściwym w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 984/11).

W tej sytuacji Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury jaki i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa wydane zostały z naruszeniem art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, weźmie pod uwagę przedstawioną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną – jako organ właściwy w rozumieniu art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i rozpatrzy merytorycznie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1972 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O koszta Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.