II SA/Kr 1093/12

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w nawiązaniu do art. 51 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623) odmówił nakazania K.B. i S.P. "obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych, bez zgłoszenia wymaganego zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w postaci drenażu działki nr [...] w J. , do stanu zgodnego z prawem".

W uzasadnieniu organ podał, że w związku z pismem W.S. z dnia 20 czerwca 2011 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [...] w J. , podczas której stwierdzono samowolnie wykonane roboty obejmujące wykonanie urządzeń melioracji szczegółowej w postaci drenażu i studzienek. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych samowolnie robót budowlanych na działce nr ewid. [...] w J.

Organ ustalił, że działka nr [...] stanowi współwłasność K.B. S.P. i W.S. . Inwestorami wykonanych robót były K.B. i S.P. . Roboty budowlane zostały wykonane w latach 1995 – 2007 bez pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie urządzeń melioracji szczegółowej wymaga wcześniejszego zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego.

Organ wskazał, że wykonanie urządzeń melioracji szczegółowej jest przypadkiem innym niż określone w art. 48 ust 1 i art. 49b ust 1. W związku z faktem, że roboty zostały już wykonane zastosowanie ma przepis określony w art. 51 ust 7. Inwestorzy zostali więc zobowiązani do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót. Z przedłożonej oceny sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane nie wynika, aby roboty wykonane były niezgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodzi potrzeba wykonania dodatkowych czynności ani robót celem doprowadzenia wykonanego drenażu wraz z trzema studzienkami do stanu zgodnego z prawem.

Ustosunkowując się do żądania W.S. wydania decyzji na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że opisywany przypadek jest innym niż określony wart 49b ust 1, skoro bowiem roboty określone w art. 29 ust 2 nie zostały wymienione w art. 49 ust 5 pkt 1 i 2, zatem są przypadkiem innym niż określone w art. 49 b ust 1 i zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50-51.

W.S. wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się zmiany wydanej decyzji i nakazanie rozbiórki oraz dopuszczenie zawnioskowanych dowodów. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niesłuszne niezastosowanie;

- naruszenie art. 50, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez

ich błędną wykładnię i niesłuszne zastosowanie;

- naruszenie art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa poprzez nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, oraz

- błąd w zakresie ustaleń stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż dreny zostały wykonane w latach 1995-2007, podczas gdy zostały one wykonane w latach 2006-2007.

Wskazując, że działa z ostrożności procesowej, odwołujący się dodatkowo wskazał, że wykonawca opinii technicznej Z.M. nie był uprawniony do jej wydania z uwagi na brak należytych uprawnień.

W uzasadnieniu odwołujący się podał, że roboty budowlane zostały wykonane w 2006 r., bez porozumienia z nim jako współwłaścicielem. Wskazał również, że niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w przepisach jest sformułowanie iż wykonanie urządzeń melioracji szczegółowej jest przypadkiem innym aniżeli te określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1. Błędne jest stanowisko organu, iż nielegalny drenaż nie podlega dyspozycji art. 49b ust. 1 co rzekomo ma wynikać z art. 49b ust. 5 pkt 1 i pkt 2. Przepis ten wskazuje tylko rozmiary opłaty legalizacyjnej a nie zakreśla zamkniętego katalogu obiektów, gdzie taka opłata winna być nałożona.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak:[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na działce nr [...] w J. zostały wykonane studzienki drenarskie z plastikowych beczek połączone rurami drenarskimi o średnicy ok. 100 mm, a zatem zgodnie z art. 73 ust. 1pkt 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) można je zaliczyć do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, których wykonanie zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymaga wcześniejszego zgłoszenia do organu administracji architektonicznej.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skoro roboty określone w art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie są wymienione w art. 49b ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to są przypadkiem innym niż określone w art. 49b ust. 1 ustawy. Zastosowanie ma więc tryb określony w art. 50-51 ustawy.

WINB w K. wskazał, że z analizy wystąpienia W.S. z dnia 20 czerwca 2011 r. wynika iż, K.B. i S.P. , w związku z brakiem zgody współwłaściciela działki – W.S. nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnił, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzony może dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Dla poparcia przedstawionego stanowiska organ odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1437/10. Podkreślił przy tym, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak też uchwała 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. syg. akt II OPS 2/10).

Organ odwoławczy podniósł również, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie, gdy wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas przepis ten stanowi podstawę nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie i decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Organ nie może wydać w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 odmowy nakazania obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, gdyż przepis ten nie daje żadnych materialnoprawnych podstaw do orzeczenia tego typu. Jak wynika z przedłożonego opracowania technicznego autorstwa Z.M. i J.C. wykonane roboty odpowiadają przepisom prawa budowlanego, a istnienie drenażu wpływa na właściwe funkcjonowanie wjazdu na działkę. Posiadane przez autorów opracowania uprawnienia budowlane są właściwe do wykonania oceny zgodności drenażu działki nr [...] z przepisami prawa.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że pomyłka w nazwisku K.B. wymienionym w wyrzeczeniu zaskarżonej decyzji, chociaż nie została sprostowana przez PINB w B. w trybie art. 113 kpa, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podobnie bez znaczenia jest ustalenie organu I instancji, że obiekt będący przedmiotem postępowania został zrealizowany w latach 1995-2007.

W.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia decyzji i "wszczęcia na nowo postępowania w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanego drenażu" oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał, że roboty zostały wykonane w 2006 i 2007 r., gdyż tak oświadczyły K.B. i S.P. w toku postępowania przed sądem cywilnym domagając się uwzględnienia tych robót jako dokonanych nakładów na działkę. Organy nie wyjaśniły również sprzeczności w zakresie ustalenia kto był inwestorem, skoro na potrzeby postępowania spadkowego wyżej wymienione twierdziły, że inwestorem był M.B. Podniósł, że uprawnienia złożone przez J.C. były tak skserowane, aby nie można było odczytać, że posiada uprawnienia do projektowania w ograniczonym zakresie, z wyłączeniem melioracji wodnych. Ponadto [...] Okręgowa Izba Inżynierów w K. na jego pytanie, wyjaśniła, że Z.M. – również nie posiada wymaganych uprawnień. Ponownie zarzucił naruszenie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niesłuszne niezastosowanie oraz art. 50, art. 50a i art. 51 cyt. ustawy poprzez ich błędne zastosowanie. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że nielegalny drenaż nie podlega dyspozycji art. 49b ust. 1, gdyż przepis 49b ust. 5 pkt 1 i 2 wskazuje jedynie wysokość opłaty legalizacyjnej, a nie zakreśla zamkniętego katalogu obiektów, gdzie taka opłata winna być nałożona. Dla poparcia swojej argumentacji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. z Białymstoku sygn. akt SA/Bk 2/00. Na koniec wskazał, że organ II instancji dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu jego odwołania.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art.105 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po uchyleniu decyzji organu I instancji umorzył postępowanie, stwierdzając, że w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty budowlane nie wymagają dostosowania do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, to organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej prowadzone w trybie art.50 – 51 prawa budowanego decyzją umarzającą postępowanie, a decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Stanowisko to, słuszne co do zasady, w realiach rozpatrywanej sprawy było przedwczesne.

Przede wszystkim zauważyć należy, że nieprawidłowe jest ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy w sposób: "roboty budowlane zostały wykonane w latach 1995 – 2007 bez pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia". Dla ustalenia bowiem, które przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie w sprawie, koniecznym jest ustalenie dokładnej daty wykonania robót budowlanych i dokonanie ich właściwej kwalifikacji zgodnie z przepisami prawa budowlanego. To dopiero umożliwia dokonanie oceny, czy na wykonanie określonych robót budowlanych wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też wystarczające było dokonanie zgłoszenia. W toku postępowania administracyjnego W.S. twierdził, że roboty wykonano w 2006/2007 r., przedkładając stosowne środki dowodowe. Organy okoliczności tej nie oceniły, a ustalenia okresu wykonania robót budowlanych dokonały w sposób wysoce nieprecyzyjny, bez przeprowadzenia analizy całego materiału dowodowego. Nadto, organy obydwu instancji posługiwały się sformułowaniem: "wykonanie urządzeń melioracji szczegółowej", nie kwalifikując jednakże tych robót zgodnie z definicjami zawartymi w przepisie art.3 ustawy Prawo budowlane. Organy stwierdziły jedynie, że winien mieć zastosowanie tryb określony w art. 50-51 ustawy. Ocena ta przyjęta została wobec dokonanego ustalenia, że wykonanie urządzeń melioracji szczegółowej jest przypadkiem innym niż określony w art.48 ust.1 i art.49 b ust.1 prawa budowlanego.

Ocena ta również dokonana została przedwcześnie, przed właściwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy..

Zwrócić należy bowiem uwagę, że stosownie do treści art.3 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r., czyli roku zakończenia robót ustalonym przez organ - Dz.U.2006.156.1118 j.t.), przez obiekt budowlany należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Budowlą jest zaś każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności sieci techniczne i sieci uzbrojenia terenu jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Budową jest z kolei wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wreszcie, urządzeniami budowlanymi są urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki, itp.

Z kolei, do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się z mocy art. art. 73 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 18. 07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm). m.in. drenowania, pod tym wszakże warunkiem, że służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 prawa wodnego, tj. polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Zasadą, wynikającą z przepisu art.28 ustawy Prawo budowlane jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a i b Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r. - Dz.U.2006.156.1118 j.t.), pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych, urządzeń melioracji wodnych szczegółowych usytuowanych w granicach parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin.

Organy przyjęły, że wykonanie przedmiotowych robót objęte było obowiązkiem zgłoszenia, ale nie dokonały niezbędnych ustaleń, pozwalających na stwierdzenie, że wykonany drenaż jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu przepisów prawa wodnego i nie zachodzą wyjątki określone w cytowanym przepisie.

Podkreślić również należy, że bez dokonania kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych i ustalenia, czy drenaż jest urządzeniem melioracji szczegółowej, nie da się poprawnie określić, czy na jego wykonanie wymagane było zgłoszenie, czy uzyskanie pozwolenia na budowę, ani też czy drenaż jest budową obiektu budowlanego. Od tych zaś ustaleń zależy tryb postępowania w sprawie legalizacji samowoli, które może być prowadzone według art.48-49 prawa budowlanego albo art.49 b prawa budowlanego, jak też ewentualnie zgodnie z przepisami art.50 – 51 prawa budowlanego (Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art.51 prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1).

Zadaniem Sądu jest przeprowadzenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a nie ustalanie stanu faktycznego. Dlatego też Sąd nie może wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Rzeczą organu będzie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dokonanie wskazanych wyżej ocen.

Wobec powyższego, na podstawie powołanego wcześniej przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.