VIII SA/Wa 624/12

Uzasadnienie

Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA, organ) na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej k.p.a.) po rozpoznaniu wniosku G. Ł. (skarżący) z dnia [...] listopada 2011 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr: [...], w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego, drogi krajowej nr 7 (w km 506+640) w miejscowości B. do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GDDKiA wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2011 r., który wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2012 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r., Nr: [...]. Jako podstawę złożenia wniosku wskazał, że przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa, a w szczególności narusza interes jego i jego rodziny. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19. poz. 115 ze zm., zwana dalej ustawą o drogach publicznych), poprzez nie zastosowanie art. 30 w/w ustawy przy wydawaniu decyzji.

Organ podał, że z treści wniosku wynika, dążenie do kolejnego rozpatrzenia kwestionowanej decyzji, a zatem merytorycznego rozpoznania sprawy co do jej istoty na tych samych zasadach jak w trybie zwykłym. Dalej organ wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie bezsporne ustalenie, czy dana decyzja jest (czy też nie jest) obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest więc konkretna decyzja, a nie sprawa. Organ działając jako organ kasacyjny rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Wskazał, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Ponadto w toku postępowania o stwierdzenie nieważności organ nie przeprowadza dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W konkluzji organ stwierdził, że badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności. Zdaniem GDDKiA badana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego należało odmówić stwierdzenia jej nieważności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja narusza przepisy prawa, stosuje je wybiórczo i w konsekwencji narusza interes prawny jego i jego rodziny.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., GDDKiA orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Organ podał, iż przyjęta w K.p.a. konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa określonymi w ww. przepisach.

Przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanki to wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej należy rozumieć sytuację, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu upoważniającego organ administracji do rozstrzygania sprawy w drodze decyzji administracyjnej, natomiast przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a więc takie które koliduje z zasadą praworządności działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie może być kwestią przypuszczeń czy też dociekań. O decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne, zewnętrzne. O rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które decyzja wywołuje. Dla ustalenia czy decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne.

Po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, organ stwierdził, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane orzeczenie wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożył skarżący wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Podał, iż orzeczoną decyzją Nr: [...], kara pieniężna w kwocie [...] zł za rzekome zajęcie pasa drogowego drogi nr E-7 oraz decyzją Nr: v druga kara pieniężna w kwocie [...] zł za rzekome umieszczenie bez zezwolenia zarządcy tablicy reklamowej były niezasadne. Według skarżącego przy wydawaniu ww. decyzji umyślnie pominięto art. 30 ustawy o drogach publicznych, wedle którego "utrzymanie zjazdów należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi." Z treści powołanego przepisu wynika, iż skarżący jako właściciel nieruchomości B. [...] (sklepu o powierzchni kilkunastu metrów kwadratowych, w którym sprzedaje części samochodowe), przyległej do drogi E-7 wykonał roboty konserwacyjne (utrzymanie przepustu znajdującego się pod zjazdem, roboty porządkowe zmierzające do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu) działając w dobrej wierze, bowiem ustawodawca nałożył na niego taki obowiązek. W skardze skarżący zarzucił, że za rzetelne wykonanie wynikających z ustawy o drogach publicznych obowiązków, to jest utrzymanie zjazdu z drogi E-7, łącznie z przepustem, niezgodnie z prawem został ukarany karą pieniężną w kwocie [...] zł. Zaś za rzekome umieszczenie bez zezwolenia zarządcy tablicy reklamowej został ponownie ukarany karą pieniężną w kwocie [...] zł.

Ponadto ze skargi wynika, iż posadowiona na gruncie tablica była informacyjna, wiązała się z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, to jest sprzedażą auto-części. Tablicę tą umieścił działając w dobrej wierze, w interesie społecznym i rodziny, będąc przekonany, że postawił ją na własnej działce i w obszarze zabudowanym, który od dawna jest oznaczony tablicą informacyjną z nazwą miejscowości.

Skarżący podkreślił, iż nałożenie bardzo wysokiej kary pieniężnej wraz z kosztami egzekucyjnymi łącznie w kwocie [...] zł spowodowało, że wydane decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA podtrzymał argumentację przedstawioną

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GDDKiA odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr: [...], w przedmiocie przywrócenia pasa drogowego, drogi krajowej nr 7 (w km 506+640) w miejscowości B. do stanu poprzedniego i nałożenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł. Kwestionowana decyzja GDDKiA wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, co nie pozostaje bez wpływu na sposób oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym mają bowiem inny przedmiot niż decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, co ma wpływ na zakres sądowej kontroli.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż tryb stwierdzania nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji, odstępstwem od zasady trwałości, określonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu administracyjnym są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego celem nie jest ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy co do istoty, ale sprawdzenie czy decyzja wydana w sprawie będącej przedmiotem postępowania nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, iż rozstrzygając w postępowaniu zwykłym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 k.p.a. oraz wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 523/10, wyroki WSA w Warszawie z 10 maja 2011 r., VII SA/Wa 2525/10 oraz z 6 maja 2011 r., I SA/Wa 2321/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analogicznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Analizując natomiast rozstrzygnięcie kończące postępowanie nieważnościowe sąd ocenia czy organ prawidłowo stwierdził wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych nieskutkujacych stwierdzeniem nieważności decyzji czy naruszeń kwalifikowanych zobowiązujących do stwierdzenia nieważności decyzji i w konsekwencji ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Przeprowadzona z zastosowaniem powyższych reguł kontrola sądowa w sprawie niniejszej nie wykazała, aby GDDKiA dopuścił się uchybień i niezgodnie z prawem odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji własnej z [...] sierpnia 2004 r. (w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i przywrócenia pasa drogowego, drogi krajowej nr 7 (w km 506+640) w miejscowości B. do stanu poprzedniego).

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (§ 2).

Tryb, o który wnioskuje skarżący jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i dla stwierdzenia nieważności decyzji potrzebne jest stwierdzenie trzech przesłanek: oczywistość rażącego naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje społeczne i ekonomiczne. Charakter tego naruszenia w zestawieniu z przepisem musi dawać skutki nienadające się do zaakceptowania w państwie prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Identyczne stanowisko zaprezentował NSA w wyrokach z 18 maja 2011 r., II OSK 878/10 oraz z 7 marca 2012 r., I OSK 1337/11 (dostępnych w CBOSA).

Wedle argumentów skarżącego wydana w postępowaniu zwykłym decyzja rażąco narusza art. 30 ustawy o drogach publicznych. Twierdzi on, że jako właściciel nieruchomości B. [...] przyległej do drogi E-7, był zobowiązany z mocy ustawy, do wykonania prac konserwacyjnych, związanych z utrzymaniem przepustu znajdującego się pod zjazdem oraz w celu zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu. Roboty te wykonał działając w dobrej wierze. Za rzetelne wykonanie ww. obowiązków, to jest utrzymania zjazdu z drogi E-7, łącznie z przepustem, niezgodnie z prawem został ukarany karą pieniężną w kwocie [...] zł.

Odnosząc się do powyższej kwestii stwierdzić należy, że Sąd nie podzielił argumentu skarżącego w zakresie naruszenia przepisu art. 30 ustawy o drogach publicznych. Zwrócić uwagę należy, że zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc m.in. do okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1). Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się więc samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, wymierza się w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca zajmowała pas drogowy w okresie objętym decyzją, nie posiadając zezwolenia na zajmowanie tegoż pasa. Ta okoliczność została w sposób niebudzący wątpliwości wykazana przez organ. W postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ponowne ocenianie dowodów i odmienne ocenianie stanu faktycznego.

W ocenie Sądu prezentowane zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ww. argumenty skarżącego, były przedmiotem oceny organu w toku postępowania zwykłego, a wydana w tym zakresie decyzja jest prawomocna. Wskazywane w skardze zarzuty nie są zasadne, w szczególności zaakcentować należy, że w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się zasad współżycia społecznego.

Reasumując, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji, a GDDKiA prawidłowo stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.