I SA/Wa 1208/12

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta P. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Miasta P., obręb [...], jako działka nr [....] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dział Komunalizacji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. w dniu 12 stycznia 2004 r. przekazał spis inwentaryzacyjny nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej jako Przepisy wprowadzające. Wśród nich wymieniona była ww. nieruchomość. Urząd Miasta P. Wydział Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 8 lipca 2010 r. zwrócił się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto P., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Do wniosku dołączono kartę inwentaryzacyjną nieruchomości, odpis księgi wieczystej oraz dokumenty ewidencyjne. W toku postępowania Wojewoda [...] w pierwszej kolejności wyjaśnił, że jego obowiązkiem jest ustalenie czy istniejący stan faktyczno - prawny wypełnia przesłanki wskazane przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, uprawniające do stwierdzenia nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez gminę, jak również negatywne przesłanki tej komunalizacji, określone w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda [...] ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, w ewidencji gruntów figurowała w grupie rejestrowej [...]- grunty państwowe w miastach i osiedlach przekazane w użytkowanie, zgodnie z "Planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. – [...] r.", zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]", zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. w dniu [...] października 1977 r., oznaczona jako obszar zaliczony do terenów zainwestowania z przewagą funkcji koncentracji usług powszechnego użytkowania, położona na obszarze o szczególnych ograniczeniach funkcjonalno realizacyjnych zastrzeżonych do uzgodnień z konserwatorem zabytków, użytkowana była przez Muzeum Narodowe w P. na podstawie umowy najmu z dnia [...] grudnia 1953 r. zawartej z Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., co wynika z pisma Zastępcy Dyrektora d/s Administracyjnych Muzeum Narodowego w P. z dnia 15 lipca 2010 r. oraz 30 sierpnia 2010 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że Muzeum Narodowe w P. w myśl obowiązującego w dacie 27 maja 1990 r. Rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 25 lipca 1984 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 39, poz. 208) było instytucją upowszechniania kultury o znaczeniu ogólnokrajowym (§ 1 załącznik pkt 16). Aktualnie Muzeum Narodowe w P. jest instytucją kultury wpisaną do rejestrów prowadzonych przez ministrów i kierowników urzędów centralnych zgodnie z Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 148, poz.970) - (§ 1 pkt 1 załącznik pkt 7). Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r., do zakresu działania Ministra Kultury i Sztuki należały zadania m. in. w sprawach ochrony dóbr kultury, muzealnictwa oraz kultury ludowej i rękodzieła artystycznego, wskazane w § 1 pkt 12 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 1983 r. (Dz. U. z 1983 r. Nr 32, poz. 150), wydanego w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o urzędzie Ministra Kultury i Sztuki (Dz. U. z 1982r. Nr 14, poz. 112). W ocenie Wojewody [...] w dacie komunalizacji na nieruchomości wykonywane były zdania publiczne należące do właściwości Ministra Kultury i Sztuki. Organ przyznał, że co prawda Muzeum Narodowe w P. władało nieruchomością na podstawie umowy najmu, jednakże nie dawała mu ona praw do samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Uznać zatem należy, że nieruchomość ta w sensie prawnym należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Z treści sformułowanego przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające, wynika, iż powyższy fakt nie ma znaczenia dla oceny braku możliwości komunalizacji danego mienia. Wystarczającą przesłanką wyłączającą przedmiotowe mienie z komunalizacji jest sam fakt służenia wykonywaniu zadań należących do Ministra Kultury i Sztuki. Dlatego Miasto P. nie nabyło z mocy prawa, własności przedmiotowej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [....] odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P. z mocy prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Miasta P., obręb [...], jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].

Od powyższej decyzji Prezydent Miasta P. wniósł odwołanie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Miasto P. W uzasadnieniu odwołujący się podkreślił, że z przedmiotowego obiektu w różny sposób korzystało także Miasto P. i dlatego konieczne jest szczegółowe ustalenie zakresu korzystania z budynku przez Muzeum i Miasto.

Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji uznał, że stan faktyczny w sprawie jest niesporny. W dniu 27 maja 1990 roku obowiązywała umowa najmu, mocą której przedmiotowy obiekt pozostawał w użytkowaniu Muzeum Narodowego w P. W § 8 umowy została przewidziana możliwość korzystania z sal tego budynku przez Miasto P. Najemca faktycznie w różny, wskazany przez odwołującego się w odwołaniu sposób korzystał z tej możliwości. Jednak ta okoliczność nie zmieniała faktu, że cała nieruchomość pozostawała w dyspozycji Muzeum Narodowego w P. i jego zdania i cele były przede wszystkim na niej realizowane. Zdaniem organu odwoławczego ta bezsporna okoliczność przesądza o realizacji dyspozycji przepisu art. 11 ust. 1 pkt 1 – ustawy Przepisy wprowadzające, gdyż organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości Ministra Kultury.

W związku z powyższym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [....] lutego 2011 r., nr [...].

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie Miasto P. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i uznanie, że cała nieruchomość pozostawała w dyspozycji Muzeum Narodowego w P., podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, potwierdza, że Ratusz P. należał i służył do wykonywania zadań terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

- art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające przez jego błędną interpretację i zastosowanie poprzez uznanie, że przedmiotowa nieruchomość służyła wyłącznie wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, podczas gdy zgromadzony materiał w sprawie nie potwierdza tego faktu.

Miasto P. nie zgodziło się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż umowa najmu w oparciu o którą Muzeum Narodowe w P. użytkuje pomieszczenia w Ratuszu P. wyczerpuje znamiona negatywnej przesłanki komunalizacji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym służenie wykonywaniu zadań publicznych, jest stanem faktycznym w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakter korzystania stałe lub przejściowe. Dlatego sam fakt posiadania przez Muzeum Narodowe w P. umowy najmu nie przesądza o faktycznym korzystaniu przez niego ze wszystkich pomieszczeń w budynku Ratusza P. Miasto P. podniosło, że w dniu ustawowej komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., korzystało z pomieszczeń Ratusza P. Ponadto nie bez znaczenia jest również to, że nieruchomość ta ma szczególny charakter, gdyż Ratusz P. przed II wojną światową stanowił własność Gminy Miasta P., a po zakończeniu II wojny, pomimo zniszczeń wojennych, był siedzibą władz Miasta P. Właśnie ze względu na rangę budynku, jego znaczenie historyczne, w 1953 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej podjęło uchwałę o zorganizowaniu w obiekcie Ratusza Muzeum [...] Miasta P. Istnienie muzeum doskonale uzupełniało organizowane w Ratuszu spotkania i uroczystości, stanowiło również o ich prestiżu. Zdaniem skarżącego te okoliczności wskazują na fakt, iż wprowadzenie Muzeum Narodowego do budynku Ratusza nie było dokonane przez organ administracji rządowej, o którym mowa w art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy (Minister Kultury i Sztuki). Zatem zawarcie umowy przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z Muzeum Narodowym nie powinno przesądzać o zastosowaniu negatywnej przesłanki komunalizacyjnej, zawartej w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący zwrócił również uwagę, że Muzeum Narodowe w P. od 1992 roku posiada status osoby prawnej, więc stwierdzenie, że nieruchomość zabudowana Ratuszem, w którym siedzibę ma Oddział tego Muzeum, podlegała lub nie podlegała w dacie 27 maja 1990 roku komunalizacji, jest z punktu widzenia tej jednostki obojętne. Skoro Muzeum Narodowe w dalszym ciągu pozostaje w stosunku obligacyjnym ze Skarbem Państwa, na podstawie umowy z 1953 roku, to brak jest podstawy prawnej, aby Muzeum uzyskało prawno - rzeczowy tytuł do nieruchomości. Skarżący podniósł również, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie odniosła się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie wskazała przyczyn odmowy zasadności skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości w odpowiedniej części chociaż, jak stwierdziła w uzasadnieniu decyzji Miasto P. w różny sposób korzystało z pomieszczeń Ratusza P., a zatem nieruchomość w dacie ustawowej komunalizacji nie pozostawała w wyłącznej dyspozycji Muzeum Narodowego w P.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Organ podkreślił, że wskazane formy korzystania przez Miasto P. z przedmiotowej nieruchomości miały charakter okazjonalny i nie mogą stanowić podstawy ewentualnej współpracy Gminy i Skarbu Państwa bez jednoznacznie określonego i stałego faktycznego wykorzystywania nieruchomości przez Gminę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo - administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270) dalej jako ustawa p. p. s. a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest niezasadna i jako taka zdaniem Sądu podlega oddaleniu, na co wskazuje analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego.

Istotą sądowej kontroli niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości podjętej w dniu [...] kwietnia 2012 r., decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W powołanych decyzjach organy odmówiły komunalizacji nieruchomości z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Powołany przepis, będący materialnoprawną podstawą wydanych rozstrzygnięć stanowi, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów administracji rządowej. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy zakłada więc, że w dniu wejścia ustawy komunalizacyjnej, czyli w dniu 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość ma służyć wykonywaniu zadań publicznych należących do organu administracji państwowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że służenie, w rozumieniu tego przepisu oznacza stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakter korzystania stały lub przejściowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1996 r., sygn. akt I SA 317/95, publ. ONA 1997 r., nr 2, poz. 79). Proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do " który jest warunkiem skuteczności komunalizacji przy jednoczesnym uwzględnieniu dyspozycji przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, który miał w przedmiotowej sprawie zastosowanie.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy zdaniem Sądu należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły jej stan faktyczny i prawny.

Bezspornym jest bowiem, że w dacie komunalizacji nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zabudowana Ratuszem P. pozostawała w faktycznym władaniu Muzeum Narodowego w P. Natomiast w okresie powojennym Ratusz P. pełnił funkcję reprezentacyjną, w 1953 roku Prezydium Miejskiej Rady Narodowej podjęło uchwałę o zorganizowaniu w obiekcie Ratusza Muzeum [...] Miasta P. Bezsporne jest również to, że zasady korzystania z pomieszczeń Ratusza przez Muzeum Narodowe w P. uregulowane zostały w umowie najmu zawartej w dniu [...] grudnia 1953 r. W § 2 tej umowy stwierdzone zostało, że Prezydium Rady Narodowej w P. wynajmuje cały budynek na zorganizowanie Muzeum Historycznego Miasta P. z przeznaczeniem używania oddanych pomieszczeń wyłącznie dla celów muzealnych. Jednocześnie w § 8 umowy stwierdzono, że Prezydium ma prawo do korzystania z sal w tym budynku dla zorganizowania ważnych uroczystości i obchodów.

Mimo zatem wskazania przez skarżącego, że Miasto P. korzystało z pomieszczeń Ratusza P., to jak słusznie zauważa Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że korzystanie z nieruchomości miało charakter jedynie okazjonalny. Wskazać również należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego dla oceny wystąpienia przesłanek do skomunalizowania przedmiotowej nieruchomości nie jest istotne to, że wprowadzenie Muzeum Narodowego do budynku Ratusza było dokonane przez organ administracji państwowej, jak również to, że Muzeum pozostaje w stosunku obligacyjnym ze Skarbem Państwa, w związku z czym brak jest podstawy prawnej, aby Muzeum uzyskało prawno – rzeczowy tytuł do nieruchomości. Nie ma również znaczenia charakter historyczny i ranga budynku. Jedynym decydującym kryterium dla oceny przesłanek, o których mowa w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające jest wyłącznie stan faktyczny istniejący na datę 27 maja 1990 r., który w świetle powołanych okoliczności jest bezsporny, a powołana wyżej umowa najmu jedynie go potwierdza. Innymi słowy, wbrew zarzutom skarżącego to nie umowa najmu przesądza o zastosowaniu negatywnej przesłanki komunalizacyjnej, ale istniejący w dacie 27 maja 1990 r. stan faktyczny.

Kolejną przesłanką wymaganą dla zastosowania trybu o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy jest to, aby składniki mienia służyły wykonywaniu zadań publicznych. Zauważyć należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wykorzystanie obiektu do celów muzealnych (co ma miejsce w niniejszej sprawie) mieści się w zawartym w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęciu "służą wykonywaniu zadań publicznych". Takie wykorzystanie odnosi się do upowszechniania kultury, co niewątpliwie należy do zadań organów administracji rządowej i wyłącza te nieruchomości z komunalizacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2006 r., sygn. I OSK 555/05, baza wyroków sądów administracyjnych www.cbois.gov.pl). Orzecznictwo sądów wskazuje również na to, że zakres pojęcia "służenie" wykonywaniu zadań publicznych jest znacznie szerszy niż pojęcie "należenie do" użyte w art. 5 ust. 1- 3 ustawy komunalizacyjnej. I dlatego mieniem komunalnym nie stają się składniki mienia państwowego nie tylko wtedy, gdy służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz władzy państwowej w sposób ścisły, ale także gdy służą np. działalności upowszechniania kultury (por. wyrok NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt I SA 372/98, baza www.cbois.gov.pl). Skoro zatem faktycznym dysponentem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha było Muzeum Narodowe w P., które w dacie 27 maja 1990 r., w myśl Rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 25 lipca 1984 r., (DZ. U. nr 39, poz. 208) jako instytucja upowszechniania kultury o znaczeniu ogólnokrajowym podlegało z uwagi na charakter prowadzonych czynności Ministrowi Kultury i Sztuki, a wykorzystanie obiektu do celów muzealnych mieści się w ustawowym pojęciu "służą wykonywaniu zadań publicznych", brak jest podstaw do podważenia legalności zarówno decyzji Wojewody [...] jak i decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej.

Reasumując uznać należy, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, że nie było podstaw prawnych do komunalizacji spornych nieruchomości jest prawidłowe i znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku –prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.