III SA/Kr 291/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 28 grudnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2011 r. nr [...] ustalającą należność podlegającą zwrotowi przez Ł. D. z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę w związku opłatą za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej w okresie od 14 lutego 2011 r. do 30 września 2011 r.

w wysokości 14.916,30 zł.

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie

– k.p.a.).

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W okresie od 14 lutego 2011 r. do 30 września 2011 r. Gmina wniosła zastępczo wydatki z tytułu opłaty za pobyt A. D. w Domu Pomocy Społecznej w łącznej wysokości 14 916,30 zł.

Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że Ł. D., który jest wnukiem A. D., nabył w formie aktu notarialnego nieruchomość obciążoną prawem dożywocia na rzecz swojej babki, umową darowizny z dnia 11 grudnia 2003 r. Repertorium A Nr [...]. Został on pouczony przed organem I instancji o możliwości zamiany prawa dożywocia na dożywotnią rentę na rzecz swojej babki, odwołania darowizny i zwrotu wartości wzbogacenia, a także o możliwości dzierżawy nieruchomości i wynajmu mieszkania. Ponadto na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i akt sprawy ustalono, że dochód w 4 - osobowej rodzinie Ł. D. wynosi 7 954,13 zł miesięcznie, co daje kwotę 1 988,53 zł miesięcznie na osobę. Ustalony w ten sposób dochód przekracza znacznie 300% ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie (tj. kwotę 1053,00 zł).

Mając na uwadze powyższe okoliczności Burmistrz Gminy stwierdził, że Ł. D. jest w stanie finansowo sprostać swojemu obowiązkowi opieki nad babką i równocześnie zwrócić wydatki poniesione zastępczo przez Gminę w związku z pobytem A. D. w domu pomocy społecznej. Dlatego też decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Burmistrz Gminy ustalił należność podlegającą zwrotowi przez Ł. D.

z tytułu wydatków wniesionych zastępczo przez Gminę w związku opłatą za pobyt A. D. w domu pomocy społecznej w okresie od 14 lutego 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 14.916,30 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. D. zarzucając organowi naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że istnieje prawo dożywocia ustanowione na rzecz A. D., podczas gdy prawo to wygasło w wyniku pisemnego oświadczenia A. D. z dnia 31 lipca 2010 r. o zrzeczeniu się prawa do dożywocia; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz przytoczenia przepisów prawa, na mocy których organ ustalił należność podlegającą zwrotowi za pobyt w domu pomocy społecznej od zobowiązanego z umowy dożywocia; naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o ustaleniu obowiązku zwrotu należności od odwołującego w sytuacji, gdy upoważnienie organu do dochodzenia świadczeń obejmuje wyłącznie świadczenia alimentacyjne, bez świadczeń z tytułu umowy dożywocia. Zdaniem odwołującego organ powinien zatem najpierw ustalić krąg osób zobowiązanych zwrotu należności, a następnie określić wysokość zobowiązania każdego ze zstępnych. Mając na uwadze powyższe, odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji wskazało, że z akt sprawy wynika, że Gmina w okresie od 14 lutego 2011 r. do 30 września 2011 r. zastępczo wniosła wydatki z tytułu opłaty za pobyt A. D. w Domu Pomocy Społecznej w łącznej wysokości 14 916,30 zł. Dalej Kolegium wskazało, że z Aktu Własności Ziemi z dnia 6 października 1975 r., Nr [...], wynika, że A. D., ma na działce nr [...], nr [...] i [...] (obecnie nr [...]) ustanowione z mocy prawa prawo dożywocia. W aktach sprawy znajduje się także kserokopia wypisu - umowy darowizny z dnia 11 grudnia 2003 r., z którego wynika, że Ł. D. nabył w drodze darowizny od swojego ojca – S. D. własność niezabudowanej działki rolnej nr [...] wraz z ujawnionym w Akcie Własności Ziemi prawem dożywocia na rzecz A. D. Przyjmując przedmiotową darowiznę Ł. D. oświadczył, że jest mu znany stan faktyczny i prawny (obciążenia) nieruchomości. Następnie organ wskazał, że A. D. z dniem 31 lipca 2010 r. pisemnie zrezygnowała (zrzekła się) z przysługującego jej prawa dożywocia. Na powyższą okoliczność Ł. D. przedstawił pisemne oświadczenie A. D. z dnia 31 lipca 2010 r. wraz z notarialnym poświadczeniem za zgodność tego odpisu z okazanym oryginałem, sporządzonym w dniu 6 grudnia 2011 r. Kolegium wskazało, że aby zrzeczenie się prawa dożywocia było skuteczne powinno zostać dokonane w odpowiedniej formie, tj. w formie aktu notarialnego. Stąd też zwykłe pisemne zrzeczenie się dożywocia, nawet jeżeli jego zgodność z oryginałem jest poświadczona notarialnie, jest nieskuteczne. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że gdyby nawet doszło do notarialnego zrzeczenia się przez A. D. prawa dożywocia, to Burmistrz Gminy, jako organ mający interes prawny

w sprawie (zachowania tego prawa dożywocia przez osobę uprawnioną), mógłby przed sądem powszechnym wytoczyć powództwo o bezskuteczność zrzeczenia się tego prawa. Mając na uwadze powyższe Kolegium podzieliło ustalenia organu

I instancji, że obowiązek przyjęty przez Ł. D. w umowie o dożywocie wyprzedza obowiązki innych osób w rodzinie (zstępnych) i nie pozwala na proponowane przez ww. obciążenie wszystkich innych zstępnych proporcjonalnie opłatą za pobyt A. D. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skoro obowiązki typowe dla umowy dożywocia wobec dożywotnika (A. D.) wypełnia dom pomocy społecznej, a finansuje je (obok częściowej partycypacji samej A. D. w przeważającym stopniu Gmina, to zgodnie

z przepisem art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, podmiot ten władny jest na zasadzie regresu żądać ich spełnienia od osoby zobowiązanej z tytułu dożywocia, tj. Ł. D. i to w pełnej wysokości.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Ł. D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącego brak jest przepisu prawa, który upoważniałby organ do dochodzenia na drodze administracyjnej roszczeń z tytułu umowy dożywocia od dożywotnika. Ponadto zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten jest jedyną normą, która upoważnia organ do nałożenia w drodze decyzji na krewnych i powinowatych w nim wymienionych obowiązku pokrywania kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.c.) oraz art. 245 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 910 § 1 k.c. poprzez przyjęcie, że dla skutecznego zrzeczenia się przez dożywotnika prawa dożywocia konieczna jest forma aktu notarialnego. Do obciążenia nieruchomości prawem dożywocia stosuje się przepisy o ograniczonych prawach rzeczowych. Kwestię formy ustanawiania praw rzeczowych reguluje art. 245 § 2 k.c., z którego wynika, że forma aktu notarialnego potrzebna jest tylko dla oświadczenia właściciela, który prawo to ustanawia. A zatem oświadczenie o zrzeczeniu się dożywocia może być złożonej w zwykłej formie pisemnej, tym bardziej, że prawo dożywocia nie zostało ustanowione w formie aktu notarialnego, lecz powstało z mocy prawa w 1971 r. Zdaniem skarżącego naruszony został także art. 908 k.c. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dożywotnik ma obowiązek, a nie uprawnienie korzystania ze świadczeń objętych prawem dożywocia. Powyższe skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że skarżący miał obowiązek zapewnić A. D. utrzymanie, nawet w sytuacji kiedy A. D. nie chciała z tego uprawnienia skorzystać.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie o uchylenie obu kwestionowanych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone

w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę

do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie,

lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) wyrażający ogólną zasadę, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

W art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił osoby, które są zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej.

Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Kolejność przyjęta we wskazanym przepisie oznacza, że w sytuacji gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić opłat związanych z jej pobytem w domu pomocy społecznej, obowiązek ich ponoszenia spoczywa

na małżonku, w dalszej kolejności na zstępnych, potem na wstępnych, a jeszcze

w dalszej kolejności na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy

o pomocy społecznej.

Nie jest zasadny zarzut skarżącego, że doszło w tym przypadku do wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego osób zobowiązanych, gmina, która zastępczo wniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot w drodze decyzji administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest więc wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.

W rozpatrywanym przypadku, w sytuacji gdy skarżący nabył w drodze umowy darowizny z dnia 11 grudnia 2003 r. od swojego ojca – S. D. - własność niezabudowanej działki rolnej nr [...] wraz z ujawnionym w Akcie Własności Ziemi z dnia 6 października 1975 r., Nr [...] prawem dożywocia na rzecz A. D., zobowiązany był do zapewnienia dożywotnikowi utrzymania. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 908 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.c.) w braku odmiennej umowy, nabywca powinien przyjąć domownika, dostarczać mu wyżywienia, ubrania, mieszkania, światła, opału, zapewnić mu odpowiednią pomoc i pielęgnowanie itd. Tak ustawowo określony zakres świadczeń wyraźnie wskazuje na dążenie do zapewnienia dożywotnikowi środków utrzymania i przesądza o konieczności pozostawania stron w styczności. Nabywca ma zatem obowiązek osobistego spełniania świadczeń na rzecz\ dożywotnika. Umowa dożywocia stanowi źródło powstania typowych między stronami więzi o charakterze alimentacyjnym. Zaznaczyć należy, że dożywocie i obowiązek alimentacyjny nie mogą być jednakże ze sobą utożsamiane.

Nie ma racji skarżący podnosząc, że w tej sprawie wskutek złożonego oświadczenia doszło do zrzeczenia się dożywocia.

W świetle regulacji Kodeksu cywilnego, może dojść do rozwiązania umowy dożywocia i do zrzeczenia się świadczeń określonych w umowie dożywocia.

Do rozwiązania umowy dożywocia, co podkreślić należy, może dojść

w wyjątkowych sytuacjach i gdy wystąpią okoliczności wskazane w art. 913 § 1 k.c. Rozwiązanie umowy następuje przez sąd w drodze wyroku o konstytucyjnym charakterze.

Zgodny z wolą dożywotnika pobyt w domu pomocy społecznej i na jego własny koszt, sam w sobie nie stanowi dostatecznej podstawy do rozwiązania umowy dożywocia (wyrok SN z 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I CK 296/04; LEX

nr 284161).

W niniejszym przypadku nie można też uznać, że nastąpiło skuteczne zrzeczenie się przez dożywotnika świadczeń wynikających z umowy dożywocia. Zrzeczenia się musi bowiem nastąpić w formie aktu notarialnego (art. 77 k.c.),

skoro do ważności umowy dożywocia konieczne jest zachowanie formy aktu notarialnego. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony.

Ponadto z powództwem o rozwiązanie umowy dożywocia, a taka sytuacja

w ogóle nie miała miejsca w tej sprawie, może wystąpić dożywotnik, ale tylko ten, który był zbywcą nieruchomości oraz osoba zobowiązana do spełnienie świadczeń

z umowy dożywocia. Jeżeli dożywotnik nie jest zbywcą nieruchomości,

to nie przysługuje mu uprawnienie do żądania rozwiązania umowy. Rozwiązanie umowy o dożywocie na podstawie art. 913 § 2 k.c. co do osoby,

która została ustanowiona dożywotnikiem jako osoba bliska zbywcy nieruchomości

(art. 908 § 3 k.c., bez rozwiązania tej umowy względem dożywotnika będącego zbywcą, jest niedopuszczalne (E. Niezbecka, Komentarz do art. 913 Kodeksu cywilnego, System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 43/2012).

Wobec tego skoro na skarżącym ciążył obowiązek skarżącego wynikający

z umowy dożywocia, jak trafnie wskazało Kolegium, który wyprzedza niejako zobowiązania ciążące na podmiotach wskazanych w art. 61 ustawy o pomocy społecznej, to w przypadku wniesienia przez gminę zastępczo wydatków z tytułu przebywania osoby w domu pomocy społecznej, gmina władna była domagać się

najpierw od skarżącego zwrotu poniesionych zastępczo wydatków. Dodać przy tym należy, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący uchylił się też do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu nie doszło też w niniejszej sprawie ani do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł by mieć istotny wpływ na jej wynik, ani do naruszenia przepisów prawa materialnego, w stopniu, który miał wpływ na jej wynik. Orzekające organy przeprowadziły ich właściwą wykładnię i prawidłowo je zastosowały w sprawie.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje odpowiadają zatem prawu.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając kontrolowane decyzje za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.