I SA/Gd 891/12

Uzasadnienie

W dniu 22.06.2010 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. wniosek D.W. (dalej: skarżący) o umorzenie nieopłaconych należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację zdrowotną i finansową.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek.

Nie zgadzając się z wydaną decyzją skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia 19 października 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 1295/10 decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 października 2010 r. została uchylona.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 19 maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 sierpnia 2010 r. odmawiającą umorzenia należności.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 689/11 decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2011 r. została uchylona.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że "uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a prawnie równowartościowych rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi.

Jakkolwiek jednak uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to w rozpoznawanej sprawie raz jeszcze Sąd wskazuje, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne i wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności decyzje odmowne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wymogom powyższym ponownie nie sprostał."

W wyniku po raz kolejny przeprowadzonego uzupełnionego postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 2 lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 19 sierpnia 2010 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieuregulowania składek na ubezpieczenia własne płatnika.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585) – dalej zwana w skrócie u.s.u.s. Mając na uwadze treść powyższej normy organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności, albowiem w stosunku do skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne i do chwili obecnej nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych. Dotychczas nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika Sądowego. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący otrzymuje świadczenie rehabilitacyjne, z którego można egzekwować należności z tytułu składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził ponadto, że w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365) – dalej zwane Rozporządzeniem, nie stwierdzono bowiem aby sytuacja zobowiązanego całkowicie i trwale uniemożliwiała opłacenie należności z tytułu składek.

Zakład Ubezpieczeń podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza ubóstwa skarżącego, który pobiera świadczenie rehabilitacyjne w wysokości [...] zł netto przyznane na okres od 17.05.2012 r. do 13.09.2012 r. Stałe miesięczne wydatki mimo wezwania nie zostały przez skarżącego udokumentowane. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej z dnia 18.05.2012 r. zostały podane aktualnie ponoszone stałe wydatki na kwotę [...] zł tj. składki na ZUS - [...] zł, opłata dla korporacji - [...] zł, paliwo, oleje, naprawy samochodu - [...] zł, opłaty mieszkaniowe ( wynajem mieszkania) - [...] zł, telefon - [...] zł, lekarz, dentysta, leki i rehabilitacja - [...] zł oraz wydatki na żywność, środki czystości i inne w kwocie [...] zł.

Według oświadczenia złożonego przez skarżącego pracownikowi "A" w dniu 23.05.2012 r. stałe miesięczne wydatki wynoszą [...] zł tj.: energia, gaz [...] zł, leki -[...] zł, woda - [...] zł, podatek od nieruchomości - [...] zł ( rocznie [...] zł), składka na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł. W karcie informacyjnej potwierdził skarżący, że nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, mieszka wraz z ojcem, którym się opiekuje prowadząc przy tym oddzielne gospodarstwo domowe. Ponadto złożył oświadczenie, w którym podał, że miesięcznie przekazuje ojcu kwotę [...] zł na opłaty tj: gaz, światło, ogrzewanie, wodę.

W ocenie Zakładu złożona dokumentacja nie odzwierciedla w sposób całościowy i rzeczywisty sytuacji rodzinnej i finansowej. Stałe miesięczne wydatki według oświadczenia znacznie przewyższają dochody Skarżącego. Działalność gospodarcza nie została zlikwidowana, jednak z podanych informacji oraz załączonej dokumentacji wynika, że skarżący korzysta ze świadczenia rehabilitacyjnego, a zatem nie ponosi wydatków związanych z eksploatacją samochodu, ani nie opłaca składek ubezpieczeniowych w kwocie [...] zł, a jedynie składkę zdrowotną w wysokości [...] zł. W związku z powyższym dane o wydatkach określone w oświadczeniu przesłanym do ZUS należy uznać jako niewiarygodne. Za realne można przyjąć stałe wydatki przedstawione pracownikowi "A" w S. Zakład podkreślił przy tym, że skarżący nie przedłożył dowodów potwierdzających wydatki, a zatem ich ocena nie jest możliwa.

Zakład zauważył, że osiągany przez skarżącego dochód przekracza minimum socjalne, skarżący nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, a zatem nie można stwierdzić trwałego zagrożenia egzystencji.

Reasumując, Zakład stwierdził, że umorzenie należności nie jest zasadne i w chwili obecnej byłoby przedwczesne.

Zakład zauważył przy tym, że z osiąganych dochodów nie jest możliwa jednorazowa spłata zadłużenia, ale jest szansa regulowania zaległości w systemie ratalnym. Wysokość rat można dostosować do możliwości finansowych skarżącego, określonych w stosownym wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D.W. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu podkreślił, że jest to kolejna niekorzystna dla niego decyzja ZUS, zaś jej uzasadnienie jest tendencyjne, kłamliwe i nielogiczne. Skarżący zaznaczył, że ZUS w tym samym czasie kiedy on prosił o oddłużenie, umorzył w swoim okręgu długi na ponad 17 milionów zł, co zdaniem skarżącego jest niesprawiedliwe.

Jednocześnie skarżący wskazał na swoją stale pogarszającą się sytuację finansową oraz pogarszający się stan zdrowia, co w jego ocenie winno przemawiać za umorzeniem należności wobec ZUS.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu administracyjnego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy poprzedzić wskazaniem, że rozpoznawana sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 698/11, uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2011r.

W myśl art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. jest oparty na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tej ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy, pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia wniosku o umorzenie zaległości, jednak kontrola legalności tego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest w tym wypadku ograniczona. Sprowadza się ona w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2001 roku, I SA/Ka 498/00, PP z 2001 r. Nr 45, s. 14; tak też R. Mastalski [w:] B. Adamiak et. al., Ordynacja podatkowa. Komentarz 2005, Wrocław 2005, s. 308). Sądowa kontrola decyzji o charakterze uznaniowym obejmuje więc samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była wyżej mowa. Zgodnie bowiem z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Skoro zatem Sąd dokonuje wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie jest władny wkraczać w sferę uznania organów administracyjnych. W świetle wskazanego wyżej przepisu Sąd nie jest bowiem uprawniony, ani do oceny słuszności, ani celowości zaskarżonej decyzji.

Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonując koniecznych ustaleń w sprawie, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie zaległości oraz jeżeli dokonanej ocenie tego stanu faktycznego nie można zarzucić dowolności, to wyprowadzenie z takiej oceny wniosku czy należy umorzyć zaległości, jest zagadnieniem natury słusznościowej, które uchyla się spod kontroli Sądu administracyjnego sprawującego tylko kontrolę zgodności decyzji organów administracyjnych z prawem.

Mając na względzie okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko Zakładu Ubezpieczeń Społecznych co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i - w konsekwencji - braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jakkolwiek sytuacja skarżącego nie jest łatwa to jednak jak wynika z akt sprawy w stosunku do skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne i do chwili obecnej nie wykorzystano wszystkich środków egzekucyjnych. Dotychczas nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego lub Komornika Sądowego. Z materiału dowodowego wynika także, że skarżący otrzymuje świadczenie rehabilitacyjne, z którego można egzekwować należności z tytułu składek. Nadal istnieją więc możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia. Prawidłowo więc zostało w sprawie ocenione, że w świetle brzmienia art. 28 u.s.u.s. nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja unormowania zawartego w art. 28 u.s.u.s. daje organowi administracyjnemu prawo do umorzenia zaległości w przypadku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności, nie obligując jednak Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach. Poszczególne przesłanki umorzenia z tej przyczyny określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W tym miejscu należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis Rozporządzenia daje organowi administracyjnemu - podobnie jak w przypadku stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności o jakiej mowa w art. 28 u.s.u.s., możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii uznania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pozostaje więc, czy przy zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie należnych świadczeń.

Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Organ administracyjny rozpoznając sprawę po raz kolejny, po dwukrotnym uchyleniu uprzednio wydanych decyzji wyrokami WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2011 r. i 25 października 2011 r., zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący. Na tej podstawie organ, w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że sytuacja skarżącego całkowicie i trwale nie uniemożliwia opłacenia wymaganych należności, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia o jakich mowa w § 3 Rozporządzenia. Przy czym zaskarżona decyzja została przekonująco i jasno uzasadniona, zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organ uzasadniając swoje stanowisko nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych, które zostały dostarczone przez skarżącego, jak i w szerokim zakresie, zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 25 października 2011 r. zebrane przez organ. Nie sposób także zarzucić organowi, aby oceny tych materiałów dokonał wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Sąd zauważa również, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w rozpatrywanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie jest niemożliwe wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne.

Reasumując należ wskazać, że sytuacja finansowa skarżącego, w kontekście przywołanych wyżej przepisów regulujących zasady umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, została w rozpoznawanej sprawie oceniona należycie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ ten nie stwierdzając zaistnienia przesłanek o jakich mowa w art. 28 u.s.u.s. oraz zawartych w Rozporządzeniu nie mógł w świetle obowiązujących przepisów prawa umorzyć zaległości.

Niezależnie od powyższego przypomnieć należy, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości lub z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 28 u.s.u.s., bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję nie wykroczył poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi oddalił ją na mocy art. 151 p.p.s.a.