I SA/Gd 877/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 10 stycznia 2012 r. nieuwzględniające zarzutu zgłoszoego przez A.B. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w dniu 29 maja 2008 r. weszła w życie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2008 r. Nr 36, poz. 1083 ze zm.). Mocą tej uchwały ulica D. w G. objęta została strefą płatnego parkowania.

W dniu 1 czerwca 2009 r. zawarta została umową dzierżawy pomiędzy Gminą Miasta jako wydzierżawiającym a A.B. jako dzierżawcą. Zgodnie z tą umową dzierżawca otrzymał do używania i pobierania pożytków nieruchomość będącą własnością wydzierżawiającego. Wydzierżawioną nieruchomość stanowią zatoczki parkingowe przy ul. D. w G. Przedmiot dzierżawy przeznaczony jest na urządzenie 18 ogólnodostępnych miejsc parkingowych. Przez miejsca ogólnodostępne rozumie się urządzone przez dzierżawcę miejsca postojowe w pasie ulicznym, dostępne przez całą dobę ze strony osób trzecich (bez blokad i kopert).

W dniu 24 sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta wystawił zawiadomienie o wszczęciu wobec A.B. postępowania egzekucyjnego przesyłając w zawiadomieniu odpis tytuł wykonawczego. Zawiadomienie to wraz z tytułem wykonawczym z dnia 14 lipca 2011 r. A.B. odebrał w dniu 29 sierpnia 2011 r.

Tytułem wykonawczym objęto opłaty dodatkowe za nieopłacony postój pojazdu o nr rej. [...] w strefie płatnego parkowania w dniach 25.11.2009 r., 8.03.2010 r., 23.03.2010 r. i 27.04.2010 r.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. A.B. wniósł o wstrzymanie egzekucji w związku z wezwaniem do uiszczenia należności za parkowanie, gdyż zgodnie z art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej u.p.e.a.) nie istnieje po jego stronie obowiązek opłacania kosztów parkingów, albowiem posiada tytuł prawny do terenu - umowę dzierżawy.

W dalszych wywodach Kolegium zauważyło, że przepisy dotyczące obowiązku uiszczenia opłat za korzystanie z dróg publicznych mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących, których wyłączyć nie może umowa cywilnoprawna.

Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej u.d.p.) ani też uchwała Rady Miasta z dnia 27 lutego 2008 r. nie przewidują możliwości wyłączenia lub zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych, terenów wydzierżawionych w pasie drogowym drogi publicznej.

Zdaniem Kolegium, podpisana w dniu 1 czerwca 2009 r., a więc po wprowadzeniu strefy płatnego parkowania, umowa dzierżawy nie mogła wyłączyć obowiązku publiczoprawnego wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Innymi słowy, na terenie oddanym w dzierżawę celem urządzenia 18 ogólnodostępnych miejsc parkingowych, który to teren objęty został strefą płatnego parkowania, istnieje obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie z drogi publicznej.

Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują zwolnienia z opłat drogowych jedynie dla pojazdów określonych w art. 13 ust. 3-5 u.d.p., do których z całą pewnością nie zalicza się pojazd zobowiązanego. W ocenie Kolegium, jakiekolwiek inne zwolnienie z opłat drogowych nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że oddanie w dzierżawę terenu pasa drogowego, objętego strefą płatnego parkowania, w celu urządzenia ogólnodostępnych miejsc parkingowych, nie wyłącza obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.).

Zdaniem Kolegium, powyższego stanowiska nie mogą zmienić zapisy umowy dzierżawy, które przewidują prawo dzierżawcy do używania i pobierania pożytków. Prawo pobierania pożytków nie może bowiem obejmować zwolnienia z obowiązku uiszczenia opłaty określonej w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pożytki przysługujące dzierżawcy należy wiązać z uzyskaniem przez dzierżawcę "potencjału parkingowego" umożliwiającego intensywniejsze zabudowanie należącej do niego sąsiedniej działki budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A.B. wniósł o wydanie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonego postanowienia oraz umarzającego prowadzone postępowanie egzekucyjne, a w przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Skarżonemu postanowieniu zarzucono "rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. k.p.a., stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, a mianowicie:

• art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

• art. 13 h ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na błędnej podstawie materialno prawnej,

skutkujące błędnym uznaniem przez organ administracji, że skarżący był zobowiązany do uiszczania opłat za parkowanie pojazdu na dzierżawionym obszarze znajdującym się w obrębie strefy płatnego parkowania (...)."

Zdaniem skarżącego zbadanie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. wymaga uprzedniego zbadania, czy w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13h u.d.p. Dopiero ustalenie powyższego umożliwi merytoryczne rozpatrzenie zarzutu nieistnienia obowiązku oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej.

Skarżący zauważył, że zgodnie z art. 13h u.d.p. w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym opłaty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 2 oraz opłatę dodatkową, o której mowa w art. 13f ust. 1, może pobierać partner prywatny.

Zdaniem skarżącego analiza treści umowy zawartej dzierżawy nie pozostawia wątpliwości, że zawarte w niej postanowienia, w tym w szczególności odnoszące się do praw i obowiązków stron, czynią z niej umowę o partnerstwie publiczo-prywatnym, przenoszącą na skarżącego prawo do pobierania opłat parkingowych.

W konsekwencji skarżący nie miał obowiązku uiszczania opłat z tytułu parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Tak pojmując rolę Sądu stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wbrew podniesionym zarzutom odpowiada prawu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia czy zarzut nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej zgłoszony przez skarżącego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zasługiwał na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań przytoczyć zatem wypada treść przepisu art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zgodnie z którym podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może stanowić wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku.

Podkreślić przy tym należy, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna.

Zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a., zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Przy czym mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06 (publ. ONSAiWSA 2007/5/112, ZNSA 2007/4/87, OSP 2008/1/5, Prok.i Pr. 2008/1/52), zauważyć trzeba, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 u.p.e.a., w przypadku gdy wierzyciel jest jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe.

Skarżący pismem z dnia 30 sierpnia 2011 r. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oparte na przesłance wymienionej w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., tj. nieistnienie obowiązku, albowiem wskutek zawartej w dniu 1 czerwca 2009 r. umowy dzierżawy nie ciąży na nim obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania.

Przedmiotem skargi jest wydane w postępowaniu egzekucyjnym ostateczne postanowienie odmawiające uwzględnienia zarzutu, wobec czego - w związku z charakterem obowiązku, jaki wskazany został w wystawionym przez wierzyciela tytule wykonawczym, tj. obowiązku poniesienia opłat dodatkowych z tytułu nieopłaconego postoju w strefie płatnego parkowania - wskazać należy, że obowiązek poniesienia takich opłat określony został w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Strefę taką ustala rada gminy (rada miasta) - art. 13b ust. 3 ustawy. Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się, jak to określa art. 13b ust. 1 ustawy, za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Ustawodawca w art. 13b ust. 2 ustawy wskazał też cel ustalania stref płatnego parkowania, stanowiąc, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Ustalając strefę płatnego parkowania rada gminy (miasta) ustala też wysokość stawek ww. opłaty oraz określa sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt 1 i 3).

Za nieuiszczenie takiej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania pobiera się opłatę dodatkową, której wysokość oraz sposób jej pobierania również określa rada gminy (art. 13f ust. 1 i 2).

W treści art. 13 ust. 3 u.d.p. ustawodawca postanowił, że od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, są zwolnione:

1) pojazdy:

a) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Więziennej, Służby Celnej, służb ratowniczych,

b) zarządów dróg,

c) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi,

d) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej;

2) autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły.

Przy czym w sprawie jest bezsporne, że pojazd skarżącego zaparkowany w strefie płatnego parkowania nie jest żadnym z pojazdów wymienionych przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu zawartym w przytoczonym ostatnio przepisie u.d.p.

Opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, jak i opłatę dodatkową za nieuiszczenie takiej opłaty, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi (art. 13b ust. 7 i art. 13f ust. 3), którym w przypadku dróg publicznych (ulic) położonych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5).

Odstąpienie od zasady poboru opłat, o których mowa a art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz opłaty dodatkowej przez zarząd albo zarządcę drogi może mieć miejsce w sytuacji przekazania uprawnienia do poboru opłat partnerowi prywatnemu, w przypadku zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (art.13h u.d.p.).

Prezydent Miasta nie byłby zatem uprawniony do poboru opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania oraz opłat dodatkowych wyłącznie w przypadku gdyby w rozpoznawanej sprawie doszło do zawarcia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym i w umowie tej zawarto by zapis przekazujący uprawnienie do poboru opłat partnerowi prywatnemu.

Dla rozstrzygnięcia spornej kwestii nie jest konieczne dokonanie oceny czy umowa dzierżawy z dnia 1 czerwca 2009 r. ma charakter umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, albowiem z jej zapisów nie wynika aby na skarżącego przeniesiono uprawnienie do poboru opłat za parkowanie w płatnej strefie parkowania oraz opłat dodatkowych.

Na marginesie więc tylko można dodać, że zawarta umowa dzierżawy w ocenie Sądu nie może być uznana za umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 - dalej u.p.p.p.). Przepis art. 1 ust. 2 u.p.p.p. stanowi bowiem, że przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Definicja zawarta w tym przepisie po pierwsze wyznacza zakres podmiotowy partnerstwa publiczno-prywatnego, wskazując, że zaangażowanymi w nie podmiotami są z jednej strony podmiot publiczny, a z drugiej strony partner prywatny. Drugim elementem definicji ustawowej jest podkreślenie, że współpraca stron polegać ma na wspólnej realizacji przedsięwzięcia opartej na podziale zadań. Wreszcie trzecim elementem jest wskazanie, że cechą charakterystyczną dla partnerstwa publiczo-prywatnego jest podział ryzyk pomiędzy podmiot publiczny a partnera prywatnego. Analiza treści zawartej umowy dzierżawy nie wskazuje zaś, aby jej przedmiotem była realizacja takiego przedsięwzięcia.

Reasumując zaakceptować należy stanowisko orzekających w sprawie organów, że oddanie w dzierżawę terenu pasa drogowego, objętego strefą płatnego parkowania, w celu urządzenia ogólnodostępnych miejsc parkingowych, nie wyłącza obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów w tej strefie, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Nieuiszczenie takiej opłaty, także przez dzierżawiącego teren skarżącego powoduje zaś pobranie opłaty dodatkowej.

Prowadzenie egzekucji należności z tytułu nieuiszczonych przez skarżącego opłat dodatkowych należy więc uznać za zgodne z prawem, a podniesiony zarzut nieistnienia obowiązku podlegającego egzekucji za nieuzasadniony.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako nieuzasadnioną oddalił.