I OSK 662/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/11, oddalił skargę R. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r., w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:

Komendant Wojewódzki Policji w L., rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2011 r., zwolnił R. K. z dniem 23 marca 2011 r. ze służby w Policji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgodnie z postanowieniami art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.) policjanta można zwolnić w sytuacji, gdy wymaga tego ważny interes służby. Przesłanka "ważnego interesu służby" nie została sprecyzowana ani w samej ustawie o Policji, ani też w aktach wykonawczych do niej, a więc powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności składających się na taką ocenę. Podkreślono, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się wyłącznie do przypadków naruszenia przez niego obowiązków służbowych, a może być również uzasadnione takim zachowaniem policjanta, które uniemożliwia mu kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Wskazano, że wydając przedmiotową decyzję, należy brać pod uwagę zarówno interes społeczny (w tym przypadku interes służby), jak i słuszny interes policjanta. Analiza zaistniałych faktów wykazała, że pozostawienie w służbie policjanta (posiadającego uprawnienia emerytalne), który przez okres ponad 18 miesięcy służby tej faktycznie nie pełnił – nie podejmując przy tym kroków w celu ustalenia swej zdolności do dalszej służby w Policji – w sposób rażący narusza interes społeczny poprzez destabilizację kadry policyjnej i dezorganizację pracy jednostki. W tej sytuacji organ I instancji uznał przewagę interesu społecznego nad słusznym interesem strony.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania R. K., rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2011 r., uchylił rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, ustalając tę datę na dzień 15 maja 2011 r., natomiast w pozostałej części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że R. K. od dnia 12 czerwca 2009 r. do dnia 10 czerwca 2010 r. nie pełnił służby. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w L. z dnia 3 grudnia 2009 r. został uznany za zdolnego do służby z ograniczeniem. W dniu 12 czerwca 2010 r. funkcjonariusz powrócił do służby, jednakże już po 10 dniach, tj. w dniu 21 czerwca 2010 r. przedstawił zaświadczenie lekarskie stwierdzające niezdolność do służby z powodu choroby. Następnie, do dnia 12 kwietnia 2011 r. funkcjonariusz przedstawiał kolejne zwolnienia lekarskie. R. K. w dniu 12 kwietnia 2011 r. stawił się w Komendzie Miejskiej Policji w C. i złożył podanie o udzielenie mu zaległego urlopu wypoczynkowego za 2010 r. w wymiarze 31 dni. Policjant został poinformowany, że jego wniosek o udzielenie zaległego urlopu zostanie rozpoznany po poddaniu się przez niego kontrolnym badaniom lekarskim i przedłożeniu orzeczenia lekarskiego. Do dnia 19 kwietnia 2011 r. policjant wymaganego orzeczenia nie przedstawił. W dniu 8 lipca 2010 r. policjant został po raz kolejny skierowany na badanie przed Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w L. Przez ponad 4 miesiące od zawiadomienia policjant nie poddał się badaniom (badanie wykonane przez psychiatrę miało miejsce dopiero w dniu 1 grudnia 2010 r.). Organ II instancji podkreślił, że opisane zachowania nasuwają poważne wątpliwości co do intencji policjanta oraz świadczą o zamierzonym unikaniu przez niego służby. Budzą też zastrzeżenia z punktu widzenia wypełniania przez niego obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania. Przedstawione okoliczności oraz fakt, że rozkaz personalny organu I instancji uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne i nie ma charakteru dowolności, należało utrzymać w mocy, zmieniając jedynie datę zwolnienia policjanta ze służby.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K., żądając uchylenia rozkazów personalnych wydanych przez organy obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podkreślono, że organy niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny, selektywnie i wybiórczo stosowały przepisy prawa materialnego, czym naruszyły interes skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując sprawę uznał, że organy obu instancji w przekonywający sposób wykazały, iż za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji przemawia ważny interes służby. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że skarżący przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, co powodowało komplikacje w organizowaniu służby w jednostce, w której pełnił służbę. Skarżący nie wykonywał obowiązków, które wynikają z faktu wstąpienia do służby w Policji, a więc organ, z uwagi na jego przedłużającą się nieobecność, miał podstawy do uznania, że dalsze jego pozostawanie w służbie nie leży w interesie Policji. WSA w Warszawie podkreślił, że służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Pełniący ją funkcjonariusze podlegają określonym wymogom, a jeśli skarżący ich nie spełniał, organ miał podstawy do przyjęcia, że ważny interes służby przemawiał za podjęciem decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji. Tym samym wybór podstawy prawnej zwolnienia R. K. ze służby był uzasadniony, ponieważ stanowił konsekwencję jego postępowania. Wielomiesięczne okresy zwolnienia z powodu choroby były przedzielane krótkimi okresami czynnej służby, następnie skarżący przedstawiał kolejne zwolnienia lekarskie albo żądał udzielenia mu zaległego urlopu wypoczynkowego. R. K. nie stawiał się też na badanie przed komisją lekarską, która mogłaby ustalić jego faktyczny stan zdrowia i określić rokowania co do możliwości dalszego pełnienia służby.

Sąd I instancji podkreślił, że organ II instancji wykazał, iż skarżący unika pełnienia służby w sytuacji, gdy nabył uprawnienia emerytalne. Takie postępowanie skarżącego jest sprzeczne z interesem społecznym. Skarżący działał jedynie w źle pojmowanym interesie własnym. Sąd I instancji podniósł też, że prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy, dokonano prawidłowej interpretacji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz właściwie go zastosowano. Organy obu instancji, prowadząc postępowanie, nie naruszyły również przepisów K.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniósł R. K., zarzucając:

• naruszenie prawa materialnego tj. art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wystąpiła przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zachowanie skarżącego takich podstaw nie dawało;

• naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, nieprzeprowadzenia stosownych dowodów, nierozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i brania pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystnych dla skarżącego.

Podkreślono, że z przedstawionych dokumentów nie wynika, aby skarżący celowo nie chciał powrócić do służby. Fakt powrotu do służby w czerwcu 2010 r. wskazuje, że skarżący chciał podjąć czynności służbowe. Nie jest też prawdą, że nie stawił się na badania dotyczące jego stanu zdrowia. Lekarz specjalista mógł przyjąć skarżącego dopiero w dniu 10 stycznia 2011 r., ale badań nie przeprowadzono wobec przedwczesnego zwrotu skierowania przez komisję lekarską do organu kierującego. Ponadto skarżący kilkakrotnie w styczniu i lutym 2011 r. zwracał się do przełożonych o skierowanie go na badania, ale jego wnioski pozostały bez odpowiedzi. Tym samym nie można mu zarzucić braku gotowości do poddania się badaniom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd, stosując konkretny przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach należy także wykazać jak, w ocenie skarżącego, powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, natomiast nie określają formy naruszeń.

Zdaniem skarżącego WSA w Warszawie naruszył przepisy postępowania z uwagi na pominięcie faktu, że organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, nie przeprowadziły stosownych dowodów, nie rozpatrzyły zebranego w sprawie materiału dowodowego i brały pod uwagę jedynie okoliczności niekorzystne dla skarżącego. Należy zauważyć, że zarzut taki nie ma podstaw w świetle ocen dokonanych przez Sąd I instancji, który w uzasadnieniu wskazał na czynności dowodowe przeprowadzone przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. oraz Komendanta Głównego Policji oraz na to, jaki miały one charakter. WSA w Warszawie podkreślił, że zebrane dowody potwierdzają słuszność rozstrzygnięć dokonanych przez organy obu instancji oraz wskazał, że potwierdzają one ustalenia dokonane w postępowaniu administracyjnym. Fakt, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy uzasadnia rozstrzygnięcia sprzeczne z interesem skarżącego nie oznacza, iż w toku postępowania naruszono art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie policjanta w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza jednak dowolności oraz nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji. Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 K.p.a. Zgodnie z postanowieniami wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, przyjmuje się, że powinnością organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Sąd administracyjny, badając dopełnienie tego obowiązku, nie ingeruje w celowość rozstrzygnięcia organu, ale ocenia zgodność decyzji z art. 7 K.p.a. Zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga także wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na "ważny interes służby". Określenie "ważny interes służby", jako przesłanka fakultatywnego zwolnienia, jest określeniem nieostrym i dlatego musi być ono skonkretyzowane w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego policjanta. Organ nie może dowolnie określać czym jest interes służby, będący przesłanką zwolnienia danej osoby. Każdorazowo w decyzji o zwolnieniu należy ustalić, na czym ten interes polega i dlaczego postępowanie danej osoby go naruszyło. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ nie potrafi wykazać, czym jest według niego interes służby lub nie konkretyzuje, dlaczego w jego przekonaniu postępowanie funkcjonariusza ten interes narusza.

Podkreślić należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy orzekające prawidłowo stwierdziły, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, z uwagi na ważny interes służby, jest w pełni uzasadnione. Skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich od dnia 12 czerwca 2009 r. do dnia 10 czerwca 2010 r. oraz od dnia 12 czerwca 2010 r. do dnia 23 lutego 2011 r., a więc jego nieobecność wyniosła 614 dni. Organy Policji wykazały niekorzystne, z punktu widzenia interesów służby, skutki, które wystąpiły w związku z długotrwałą absencją skarżącego. Chodzi tu w szczególności o skutki finansowe, związane z koniecznością wypłaty uposażenia, o skutki organizacyjne związane z potrzebą przydzielenia jego zadań innym policjantom oraz zmniejszenie efektywności wykonywania zadań nałożonych na Policję.

Nie sposób też zgodzić się ze stwierdzeniami skarżącego, że stawiając się do służby w dniu 10 czerwca 2010 r., chciał podjąć czynności służbowe, skoro natychmiast po powrocie do służby wniósł podanie o udzielenie mu urlopu wypoczynkowego, a następnie w dniu 12 czerwca 2010 r. przedstawił kolejne zwolnienia lekarskie. Skarżący nie zrealizował też obowiązku wynikającego z § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151, poz. 1261), ponieważ nie stawił się na badania w terminie wyznaczonym przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSWiA w L. Nie można uznać argumentów przestawionych przez skarżącego, że nie stawił się na badania, ponieważ lekarz specjalista mógł przyjąć go dopiero w dniu 10 stycznia 2011 r. Z przedstawionych dokumentów wynika bowiem, że nie był on w stanie przez 5 miesięcy (od lipca do końca listopada 2011 r.) poddać się badaniom lekarskim. Przedstawiony przez skarżącego dokument wskazujący, że został zarejestrowany na badania w ZOZ MSWiA w L. w dniu 10 stycznia 2011 r. nie wskazuje, w jakim celu został zarejestrowany oraz kiedy podjął działanie w celu dokonania tej rejestracji. Należy w tym miejscu podkreślić, że już sam fakt długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim, co wpływa paraliżująco na wykonywanie zadań przez Policję, może być przesłanką zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nie bez znaczenia dla sprawy jest, że opinia Związku Zawodowego Policjantów w L. akceptuje zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie ww. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wskazuje to, że również funkcjonariusze Policji współpracujący ze skarżącym dostrzegli, iż jego długotrwała nieobecność wpływa na wykonywania zadań, a co za tym idzie - wizerunek Policji w społeczeństwie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji orzekające o zwolnieniu R. K. ze służby w Policji, w świetle okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy prawidłowo uznały, że interes skarżącego, wyrażający się w pozostawieniu go w tej służbie, nie mógł uzyskać przewagi nad interesem i dobrem służby.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.