I SA/Wa 1676/12

Uzasadnienie

A. G., W. G., Z. G., J. G., S. C. i M. P. pismem z dnia 28 marca 2011 r. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wezwaniem do rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1952 r. nr [...] odmawiającej przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu pisma wskazali, że od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1952 r. P. G. - dotychczasowa współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] wniosła w dniu 29 października 1952 r. odwołanie. Jak podnoszą wnioskodawcy, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami o postępowaniu administracyjnym, odwołanie winno być rozpatrzone w formie orzeczenia administracyjnego, nie zaś w formie zwykłego pisma, jakim w przekonaniu wnioskodawców jest znajdujące się na karcie 14 akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, rozstrzygnięcie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r.

Minister Infrastruktury pismo z dnia 28 marca 2011 r. uznał za wniosek o wszczęcie postępowania i postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w sprawie odwołania od decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1952 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowe odwołanie zostało rozpatrzone decyzją ostateczną Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. nr [...].

A. G., W. G., Z. G., J. G., S. C. i M. P. wnioskiem z dnia 4 listopada 2011 r. wystąpili o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że odwołanie sporządzone przez P. G. od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1952 r. nie zostało rozpoznane do dnia dzisiejszego, bowiem zdaniem skarżących pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. znak [...] nie jest decyzją, ponieważ nie zawiera ono niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji w art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36 poz. 341) – dalej: rozporządzenie. Ponadto podniesiono, że organ niezasadnie przyjął za podstawę odmowy wszczęcia postępowania art. 61a k.p.a.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu tego wniosku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...].

Minister zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. nr [...] załatwiające odwołanie P. G. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].10.1952 r. nr [...] zawiera merytoryczną ocenę odwołania P. G. i stanowi, że zaskarżone orzeczenie jako słuszne i zgodne z przepisami prawa pozostawia w mocy, a więc zawiera rozstrzygnięcie co do istoty sprawy i wskazuje adresata rozstrzygnięcia.

Minister podniósł także, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. jest decyzją ostateczną, bowiem została wydana przez organ odwoławczy, w wyniku rozpatrzenia odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1952 r., wydanego w pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że w orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwionej w drodze decyzji są takimi orzeczeniami nawet gdy nie zachowują w pełni sformalizowanych wymagań przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć przede wszystkim oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata aktu i rozstrzygnięcie o stanie sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.03.2001 r. sygn. akt V SA 2938/99, LEX nr 51259).

Zdaniem Ministra zastosowanie art. 61a k.p.a. wynika stąd, że nie zachodzą żadne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1952 r. nr [...] mogłoby się toczyć.

Dalej Minister wskazał, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także wynikać to może z innych przyczyn.

Reasumując Minister stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie wystąpiła przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania, bowiem wniosek w sprawie rozpatrzenia odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1952 r., dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to organ winien wydać postanowienie w oparciu o przepis art. 61a k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G., W. G., Z. G., J. G., S. C. i M. P. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61a k.p.a. poprzez jego zastosowanie, z uwagi na uznanie przez organ, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania, bowiem wniosek w sprawie rozpatrzenia odwołania od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1952 r., dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w sytuacji, gdy wskazane odwołanie nie zostało rozpatrzone do dnia dzisiejszego, bowiem pismo z dnia [...] listopada 1953 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną wobec regulacji zawartych w art. 72-80 i art. 93 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że pismo z dnia [...] listopada 1953 r., znak [...] nie jest decyzją. Nie zawiera bowiem niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji w art. 75 i art. 76 rozporządzenia. W piśmie brak jest oznaczenia rodzaju decyzji oraz wskazania, czy stronie przysługiwało odwołanie czy skarga. Brak jest również wymaganego w art. 76 rozporządzenia wskazania, że decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji. Skarżący dodali, że pomimo faktu, iż pismo to w całości odmawiało uwzględnienia żądania strony, brak jest w nim uzasadnienia prawnego i faktycznego, a zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa uzasadnienie jest integralną częścią decyzji. Zdaniem skarżących zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Równocześnie uzasadnienie powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Skarżący ponadto zwrócili uwagę, że w piśmie z dnia [...] listopada 1953 r. brak jest właściwego oznaczenia organu.

Tym samym w ocenie skarżących twierdzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż odwołanie P. G. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1952 r. nr [...] zostało już rozpoznane decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. nie znajduje uzasadnienia. Wobec faktu, iż pismo z dnia [...] listopada 1953 r. nie jest decyzją, odwołanie sporządzone przez P. G. od orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1952 r. nie zostało rozpoznane do dnia dzisiejszego.

Skarżący zaznaczyli także, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 61a k.p.a., gdyż są oni stronami niniejszego postępowania jako następcy prawni po P. G. oraz nie zachodzą żadne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie w tej sprawie nie mogłoby zostać wszczęte.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Sąd uznał, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 61a k.p.a., wypełniającym przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., co obligowało Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia go poprzedzającego (art. 135 P.p.s.a.).

Art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą rozstrzygnięcia organu, ma następujące brzmienie: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. dotyczy wszczęcia postępowania zarówno w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych i obejmuje wypadki, w których postępowanie można wszcząć na wniosek strony. W wypadku postępowania wszczynanego z urzędu problem odmowy wszczęcia postępowania nie powstaje, chyba że chodzi o wnioski osób uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania z urzędu. W tych jednak przypadkach przepisy przewidują wydanie odpowiednich aktów administracyjnych lub zobowiązują organ do wszczęcia postępowania z urzędu (zob. np. art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.). Ponadto art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się jedynie do żądania wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji, gdyż postępowanie wstępne, prowadzone przez organ odwoławczy, uregulowane jest w art. 134 k.p.a. Poza tym przepis art. 61a k.p.a. nie odnosi się do wszczęcia postępowania incydentalnego – na przykład przywrócenia terminu lub zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wezwanie stron postępowania (skarżących) zawarte w piśmie z dnia 28 marca 2011 r. dotyczyło rozpoznania odwołania wniesionego przez P. G. od decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1952 r. nr [...], odmawiającej przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Z treści tego pisma można wnioskować, że nie dotyczyło ono wszczęcia postępowania przez Ministra Infrastruktury jako organ pierwszej instancji, lecz rozpatrzenia odwołania w postępowaniu już wszczętym i zakończonym w pierwszej instancji decyzją Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1952 r. Skoro postępowanie zostało już wszczęte, a na dodatek wydana została już decyzja przez organ I instancji, to w takiej sytuacji art. 61a k.p.a. w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania, a odmowa wszczęcia postępowania na jego podstawie rażąco narusza prawo, ponieważ zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego i prawnego w tej sprawie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 61a k.p.a.

Nie jest rolą sądu przesądzanie w tym postępowaniu, czy odwołanie wniesione przez P. G. zostało rozpoznane, czy też nie, w szczególności, czy pismo Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1953 r. nr [...] można uznać za decyzję administracyjną wydaną w wyniku rozpoznania tego odwołania. O tym sąd mógłby rozstrzygnąć wówczas, gdyby do sądu została wniesiona skutecznie skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 P.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie dotyczyła zaś postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a k.p.a.

W ocenie sądu po wpłynięciu pisma z dnia 28 marca 2011 r. Minister Infrastruktury, a obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, powinien wyjaśnić charakter żądania w nim zawartego, w szczególności, czy nie stanowi ono wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a jeśli tak, wydać stosowne postanowienie w przedmiocie takiego wezwania. Wniesienie takiego wezwania otworzyłoby też skarżącym drogę do skarżenia ewentualnej bezczynności, czy przewlekłości organu, przed sądem administracyjnym. Tylko bowiem w tym trybie można rozstrzygnąć, czy organ pozostaje bezczynny i czy ma obowiązek rozpatrzenia odwołania wniesionego przez P. G. Wezwania z dnia 28 marca 2011 r. nie można było natomiast zakwalifikować jako wniosku o wszczęcie postępowania odwoławczego.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.