IV SA/Wa 1335/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r, nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. M. (dalej "skarżącego") z dnia [...] stycznia 2012 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. (dalej "RDOŚ") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie J., Gm. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektowanej decyzji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. po rozpoznaniu zażalenia J. M. uchylił zaskarżone postanowienie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, z powodu niewyjaśnienia, czy w rozpatrywanej sprawie istnieją przesłanki derogacyjne w stosunku do zakazu zabudowy w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, stanowiącego podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. orzekając ponownie w sprawie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił uzgodnienia projektowanej decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał min., że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w granicach działki na której planowana jest inwestycja, zlokalizowane są cztery zbiorniki wodne. Tym samym inwestycja ta koliduje z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), w myśl którego na danym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek i jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej.

Ponadto organ po przeanalizowaniu całości akt sprawy, w tym uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki derogacyjne wymienione w § 4 ust. 5 cytowanego rozporządzenia.

Zażalenie na ww. postanowienie RDOŚ z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł J. M., zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 8 i art. 75 K.p.a., naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 10) oraz niewykonanie zaleceń dowodowych wynikających z postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r.

Rozpatrując zażalenie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdził, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę okoliczności wskazane w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r., tj. wyjaśnił czy w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki znoszące ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody [...] zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodnie z treścią § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia omawiany zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że działka skarżącego nie leży na terenie zwartej zabudowy. Zdaniem organu z treści Studium wynika, że status zwartej zabudowy w odniesieniu do działki skarżącego jest okolicznością, która nastąpi dopiero po jej zabudowie.

Odnosząc się do przesłanki derogacyjnej zawartej w § 4 ust. 5 pkt 1 dotyczącej: "uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych" organ odwoławczy również zgodził się z ustaleniami dokonanymi w tym zakresie przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że zarówno z mapy sytuacyjno - wysokościowej załączonej do projektu decyzji jak i zdjęcia lotniczego zamieszczonego na stronie www.geoportal.qov.pl wynika, że działki przylegające są niezabudowane.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia dokonane na podstawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowią wystarczającą podstawę do odmowy uzgodnienia projektowanej decyzji.

Ponadto organ odwoławczy wskazał na jeszcze jedną kwestię, jego zdaniem istotną w rozpatrywanej sprawie. Otóż, jak podniósł organ, Rada Gminy S. w procedurze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pominęła stanowisko wyrażone przez RDOŚ. RDOŚ bowiem odmówił uzgodnienia projektu zmiany studium, ze względu na niezgodność jego postanowień z przepisami z zakresu ochrony przyrody. Organ stwierdził, że nie doszło do uzgodnienia zmiany studium, co było warunkiem koniecznym prawidłowego (zgodnego prawem) ustalenia treści tego dokumentu planistycznego.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 53 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie;

- rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Skarżący wskazał na dowolność dokonanej przez organy interpretacji zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., sprzecznej ze stanowiskiem Gminy. Organy ochrony środowiska, pomimo wyrażenia przez Wójta gminy stanowiska co do "zwartości zabudowy" na terenie, na którym położona jest działka skarżącego, dokonały własnej oceny, która nie ma potwierdzenia w zapisach studium. W ocenie skarżącego możliwe jest objęcie w studium pojęciem "zwartej zabudowy" terenu niezabudowanego, tożsamego pod względem funkcji i warunków przestrzennych, a zarazem położonego w sąsiedztwie istniejących we wsi budynków.

Ponadto skarżący, odnosząc się do argumentacji organu, że studium nie było uzgodnione z właściwym organem ochrony środowiska stwierdził, że było ono ważne i obowiązujące z punktu widzenia prawa. Wskazał także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie studium (...) Gminy S., nie dopatrując się naruszenia procedury jego uchwalenia.

Skarżący powołał się także na fakt, że wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 378/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w tożsamej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2012 r. (sygn. akt II OSK 1726/12) uchylił wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 150/12 oddalający skargę Wojewody [...] na uchwałę nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie studium (...) Gminy S..

Wskazał także, że w orzeczeniu z dnia 25 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 2091/11) Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], doszedł do wniosku, że wymienione w tym przepisie przesłanki wyłączające zakaz zabudowy muszą wystąpić łącznie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola

ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

W rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska został przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie J., Gm. S., w związku z e zlokalizowaniem przedmiotowej inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...].

Organy obu instancji na podstawie przedłożonego projektu decyzji (w tym dołączonej do wniosku mapy sytuacyjno - wysokościowej), ortofotomapy udostępnionej na stronie internetowej pod adresem: http://maps.geoportal. gov.pl/webclient/ oraz wizji terenowej ustaliły, że w granicach działki inwestora zlokalizowane są cztery zbiorniki wodne. Jest to istotne z tego punktu widzenia, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie tego obszaru obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek i jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organy poddały analizie wyrażenie "inne zbiorniki wodne" dochodząc do słusznego wniosku, że ww. zakaz ma zastosowanie do zbiorników wodnych zlokalizowanych na działce przyległej do wnioskowanej. Prawidłowe były również ustalenia organów, że planowana inwestycja nie stanowi urządzenia wodnego i że planowany przez inwestora obiekt budowlany, nie będzie służył racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, czy też rybackiej.

Wobec ustalenia powyższych, bezspornych okoliczności organ był zobowiązany do zbadania, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w § 4

ust. 5 pkt 1 - 3 cytowanego rozporządzenia, stanowiące odstępstwa od wyżej omówionego zakazu zabudowy.

Zgodnie z powołanym przepisem zakaz zabudowy nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych (§ 4 ust. 5 pkt 1),

2) siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu (§ 4 ust. 5 pkt 2),

3) wyznaczanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaży, kąpielisk i przystani (§ 4 ust. 5 pkt 3).

Nie ma wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie, przypadki wymienione wyżej w pkt. 2) i 3), stanowiące przesłanki do wyłączenia zakazu zabudowy nie mają zastosowania, bowiem uzgadniany projekt nie dotyczy budowy siedliska rolniczego jak również nie dotyczy wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dostępu do wód publicznych.

Istotą sporu jest natomiast, czy w rozpatrywanej sprawie zachodzi przesłanka wymieniona wyżej w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Oceniając powyższą okoliczność Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni zgadza się z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 2091/11. NSA w tym wyroku nie zgodził się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, literalna i logiczna wykładnia przepisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia dowodzi, że przewidziane w nim odstępstwo może wystąpić w jednej z dwóch odrębnych, alternatywnie występujących sytuacji, tj. 1) w sytuacji, w której teren inwestycji znajduje się na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), 2) w sytuacji, w której planowana inwestycja ma stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Jak wskazał NSA, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie ma dostatecznych podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił GDOŚ, że wszystkie wymienione w cytowanym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. NSA podkreślił, że te różne wyniki dokonanej wykładni § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia są rezultatem nadania różnego znaczenia językowego spójnikowi "oraz". Sąd przypomniał, że do najczęściej stosowanych spójników zaliczamy takie spójniki jak: i, oraz, lub, albo. Spójnik "i" podobnie jak spójnik "oraz " oznacza koniunkcję, jak podaje Słownik Języka Polskiego (PWN Warszawa 1988 t. s. pod red.M.Szymczaka) spójnik "oraz" łączy człony szeregu składniowego; zwykle współrzędne części zdania. Natomiast spójniki "lub", " albo" oznaczają alternatywę. Z tym, że spójnik "lub" oznacza alternatywę nierozłączną, czyli użycie go wskazuje, że spełniona może być jedna z przesłanek lub obie, natomiast spójnik "albo" oznacza alternatywę rozłączną, czyli spełniona może być tylko jedna z przesłanek. W kwestii znaczenia słowa "oraz" wypowiadał się NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II FSK 542/05 publ. LEX 210969. W wyroku tym stwierdzono , że spójnik "oraz" podobnie jak spójniki "i", "również" są spójnikami łącznymi (Słownik poprawnej polszczyzny. Red. W. .Doroszewski. Warszawa 1976, s. 580; P. Bąk, Gramatyka języka polskiego. Warszawa 1977, s. 426; Słownik języka polskiego. Red. M. Szymczak. Warszawa 1979, t. II, s. 537). Taki charakter powyższego spójnika "oraz" podkreślają także S. Wronkowska i M. Zieliński (w:) Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych Warszawa 1993, s. 148. Mając między innymi powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za wykładnią § 4 ust.5 pkt 1 rozporządzenia dokonaną przez organ, tj., że przesłanki wymienione w omawianym przepisie powinny wystąpić łącznie. Za taką wykładnią przemawia również, w ocenie NSA, wykładnia celowościowa. W art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Zważywszy, że to organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu decyduje, czy i które ustawowe zakazy wprowadzić na danym obszarze, organ wprowadzając dany zakaz może określić sytuacje w których dany zakaz nie będzie miał zastosowania.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze organy mimo zastosowania sprzecznej z wyżej omówioną wykładni wskazanego przepisu, doszły do prawidłowego wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające zakaz zabudowy na terenie działki skarżącego. Inwestycja nie jest położona na terenie zwartej zabudowy, wręcz przeciwnie, jest od niej znacznie oddalona i w związku z tym nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Sąd zgadza się z oceną organów ochrony środowiska w niniejszej sprawie, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie określa działki skarżącego jako terenu zwartej zabudowy i że status zwartej zabudowy w odniesieniu do działki skarżącego jest okolicznością, która nastąpi dopiero po jej zabudowie.

Nie budzą również wątpliwości Sądu ustalenia dokonane przez organy (m. in. na podstawie mapy dołączonej do projektu decyzji, zdjęcia lotniczego), że działki przylegające do działki skarżącego są niezabudowane i w związku z tym nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z metodą jej wyznaczania określoną w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.

Podsumowując, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi okoliczność wskazana w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], wyłączająca zakaz zabudowy na przedmiotowym terenie. Tym samym prawidłowe było postanowienia organu pierwszej instancji odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, jak również utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego. Z tych względów nieskuteczne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 53 ust. 4, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z treścią zapisów Studium i rozporządzenia nr [...] Wojewody [...].

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.