IV SA/Gl 1473/11

Uzasadnienie

Rozkazem personalnym z dnia [...]r. nr [...] wydanym na podstawie art. 39 ust. 3, art. 45 ust. 3 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277) Komendant Miejski Policji w K. przedłużył funkcjonariuszowi Policji, [...] Ł.S., okres zawieszenia w czynnościach służbowych od dnia 15 lipca 2011r. do czasu ukończenia postępowania karnego. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia powołano się na uzyskaną z Prokuratury Okręgowej informację o przedstawieniu funkcjonariuszowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, opisanego w art. 228 § 1 i 3 w związku z art. 12 i art. 65 § 1 i 3 Kodeksu karnego. Okoliczność ta stała się podstawą zastosowania wobec policjanta art. 39 ust. 1 ustawy o Policji i zawieszenia go w czynnościach służbowych od dnia 15 kwietnia do 14 lipca 2011r. Ustalono następnie, iż w dniu 6 czerwca 2011r. został skierowany przeciwko policjantowi do Sądu Rejonowego w K. akt oskarżenia. Postępowanie karne nie zostało zakończone. Uwzględniając ciężar gatunkowy przestępstwa zarzucanego funkcjonariuszowi Policji, a w szczególności fakt, iż jest to przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, które w środowisku policyjnym jest szczególnie piętnowane, a także ze względu na to, iż zarzut jego popełnienia podważa autorytetu Policji, jak również pozbawia funkcjonariusza przymiotu nieposzlakowanej opinii, organ uznał za zasadne przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych.

Odnosząc się do zdarzeń mających miejsce w toku prowadzonego postępowania, Komendant Miejski Policji zauważył, iż pismo policjanta, w którym zgłosił gotowość przeglądania akt i wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków nie zostało uwzględnione, gdyż podstawą decyzji w zakresie niniejszego postępowania jest sprawa karna, której finał znalazł się w Sądzie Rejonowym, co w znacznej mierze uprawdopodabnia popełnienie czynów o charakterze korupcyjnym. Organ stwierdził, iż w swoim piśmie policjant nie ustosunkował się do sprawy, która stała się podstawą wszczęcia postępowania w sprawie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Uznano wnioski policjanta jako próbę przedłużenia postępowania, gdyż podstawę dowodową wydania decyzji o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych stanowił znany już materiał dowodowy zebrany przed wydaniem rozkazu personalnego o zawieszeniu funkcjonariusza na podstawie art. 39 ust.1 ustawy o Policji. Stwierdzono nadto, iż wobec skierowania przeciwko policjantowi aktu oskarżenia przesłanki zawieszenia nie ustały.

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono interesem społecznym wyrażającym się szczególnym statusem i zadaniami Policji, które mają wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny, a zadania te mogą być realizowane wyłącznie przez osoby spełniające warunki określone przepisami art. 25 i art. 27 ustawy o Policji.

Przed wydaniem opisanego rozkazu personalnego Komendant Miejski Policji w K. zawiadomił funkcjonariusza policji, Ł.S. o wszczęciu postępowania w sprawie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych pismem z dnia 21 czerwca 2011r. (data odbioru zawiadomienia dzień 27 czerwca 2011r.) W piśmie tym pouczono stronę o jej prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i zgłoszenia żądań. Wyznaczono stronie, w tym celu, czterodniowy termin liczony od dnia otrzymania zawiadomienia.

W dniu 1 lipca 2011r. funkcjonariusz policji nadał za pośrednictwem urzędu pocztowego wniosek, w którym zgłosił gotowość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i zwrócił się o wskazanie miejsca oraz dnia i godziny. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu z zeznań dwóch świadków na okoliczność przebiegu jego służby w Policji w zakresie wykraczającym poza informacje zawarte w jego aktach osobowych.

Opisany wyżej rozkaz personalny wydano w dniu [...]r.

W odwołaniu złożonym przez pełnomocnika funkcjonariusza wnioskowano o zmianę zaskarżonego rozkazu personalnego i odstąpienie od zawieszenia postępowania względnie przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznawania wraz z odstąpieniem od rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

Zarzucono organowi obrazę przepisów postępowania. Jako naruszony wskazano przepis art. 73 k.p.a., co polegać miało na uniemożliwieniu odwołującemu przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Wskazano także, iż w związku z wynikającym ze zbyt późno wszczętego postępowania zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z zeznań dwóch wnioskowanych przez odwołującego świadków posiadających informacje dotyczące jego osoby, dopuszczono się obrazy art. 75 k.p.a. O tym uchybieniu świadczy też, według odwołującego, brak uzupełnienia przez organ I instancji materiału dowodowego dotyczącego sprawy karnej w części, w której nadano mu klauzulę tajności. Zdaniem odwołującego klauzula tajności nadana materiałom postępowania karnego była przyczyną zawieszenia postępowania dyscyplinarnego wszczętego przeciwko niemu. Stwierdził, iż z tych samych przyczyn nie można prowadzić postępowania w sprawie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Odwołujący zakwestionował stanowisko organu, co do celu złożonego przez niego wniosku, w którym domagał się wyznaczenia mu terminu, w którym mógłby zapoznać się z aktami sprawy. Uznał za błąd w ustaleniach faktycznych przypisanie mu woli przedłużania postępowania, gdyż faktycznie wolą jego było aktywne uczestniczenie w czynnościach przeprowadzanych przez organ, a nadto chciał skorzystać z pomocy adwokata.

W odwołaniu wskazano także, jako na naruszony, art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w opinii odwołującego nie jest wystarczające wskazanie na interes społeczny przemawiający za nadaniem zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy przemawia przeciwko temu zasada niewinności. Odwołujący wyraził pogląd, iż przedłużenie wobec niego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych stanowi ukaranie przed wydaniem prawomocnego wyroku karnego. Zauważył, iż nie odwoływał się od zastosowania wobec niego instytucji zawieszenia na trzy miesiące, gdyż chciał w ten sposób uniknąć zarzutu utrudniania postępowania karnego, a obecnie, gdy akta sprawy są w jurysdykcji sądowej, nie ma takiego zagrożenia. Zaznaczył, iż stawił się do służby w dniu 15 lipca 2011r., gdyż rozkaz personalny doręczony mu został dopiero w dniu 18 lipca 2011r.

Wskutek wniesionego odwołania sprawa rozpatrzona została przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., który decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Po analizie stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, jako niekwestionowany fakt, iż wobec odwołującego toczy się postępowanie karne o popełnienie czynów z art. 228 § 1 w związku z art. 12 i art. 65 § 1 Kodeksu karnego, a nadto fakt, iż w związku z wszczęciem postępowania karnego organ I instancji zawiesił funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy. Zauważono, że decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji ma charakter uznania administracyjnego, gdyż ustawodawca przyznał organowi możliwość przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych jeżeli w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji taki zapis art. 39 ust. 3 ustawy o Policji zobowiązuje organ do oceny zgromadzonego materiału dowodowego przy uwzględnieniu pewnych faktów, jako istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a innych za nieistotne, mając przy tym na uwadze słuszny interes obywateli i interes społeczny. Organ odwoławczy podzielił wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego stanowisko, z którego wynikało, iż o przypadku szczególnym świadczy charakter i ciężar gatunkowy przedstawionego policjantowi zarzutu polegającego na żądaniu oraz przyjęciu korzyści majątkowej w zamian za odstąpienie od wykonania czynności służbowej, a także negatywny wydźwięk społeczny wynikający z faktu pozostawania policjanta pod zarzutem popełnienia przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. Komendant Wojewódzki podkreślił, iż postawienie policjanta w stan oskarżenia w związku z popełnieniem czynów zabronionych o charakterze korupcyjnym oraz polegających na poświadczeniu nieprawdy powoduje negatywny wydźwięk w społeczeństwie wyczulonym na wszelkie przejawy naruszenia obowiązujących przepisów i zasad współżycia społecznego ze strony funkcjonariuszy reprezentujących instytucję powołaną do reagowania na wszelkie przejawy naruszenia obowiązujących norm prawnych. Wskazano nadto na charakter służby w Policji, do której dostęp, ze względu na zakres jej zadań, został obwarowany wymogami posiadania nieposzlakowanej opinii. Charakter służby w Policji umożliwia także bardziej niż w innych zawodach, rygorystyczne regulowanie statusu służbowego, gdyż działania Policji w istotnym stopniu kształtują autorytet organów. państwa i zaufanie do jego funkcjonariuszy. Wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych służb mundurowych muszą być zatem wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. Mając to na względzie uznano, że przedłużenie okresu zawieszenia odwołującego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego było uzasadnione i właściwie wywiedzione przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na błędy proceduralne, jakie jego zdaniem popełnił Komendant Miejski Policji w K.. Brak reakcji na wyrażoną przez odwołującego gotowość przeglądania akt postępowania uznano za uniemożliwienie policjantowi skorzystania z uprawnień, o których uzyskał on pouczenie w piśmie organu z dnia 21 czerwca 2011r. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego organ I instancji zobowiązany był udostępnić stronie po myśli art. 73 § 1 k.p.a. akta sprawy celem ich przeglądnięcia. Odmowa przeglądania akt wymagała na zasadzie art. 74 § 2 k.p.a. wydania postanowienia. Uznano także, iż złożony przez policjanta wniosek dowodowy nie został rozpoznany, a takie zachowanie organu również wymagało formy postanowienia, o czym stanowi art. 123 § 1 k.p.a. Dostrzeżone uchybienia ocenione zostały jednak, jako bez wpływu na treść wydanego rozkazu personalnego. Rozkaz ten podjęty został bowiem na podstawie znanego funkcjonariuszowi materiału dowodowego w postaci postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Ponowne zaznajomienie się ze znanym już stronie dokumentem nie było konieczne, a brak przeprowadzenia tej czynności nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nieuwzględnienie wniosku dowodowego z przesłuchania świadków wnioskowanych przez policjanta uznano natomiast za zasadne. Przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego było dokonanie oceny charakteru postawionych funkcjonariuszowi zarzutów w kontekście szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Przesłuchanie świadków na okoliczność dotychczasowej służby nie miało, zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, znaczenia dla sprawy. W ten sam sposób oceniono dowód z materiałów sprawy karnej, któremu nadano klauzulę tajności. Stwierdzono, iż ani przebieg postępowania karnego, ani też postępowania dyscyplinarnego dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach podejrzanego o popełnienie przestępstwa funkcjonariusza nie ma znaczenia, gdyż są ta całkowicie odrębne postępowania. Istotny jest fakt postawienia zarzutów i ich charakter.

Odnosząc się do postawionego w odwołaniu zarzutu w stosunku do zastosowanego przez Komendanta Miejskiego Policji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazano, iż decyzja o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych nie narusza zasady domniemania niewinności, a jej negatywne skutki zostaną zniesione w przypadku braku skazania policjanta prawomocnym wyrokiem sądu. Natomiast uzasadnione podejrzenie nieprzestrzegania prawa przez funkcjonariusza policji rodzić muszą zdecydowane kroki zmierzające do odsunięcia go od wykonywanych czynności służbowych. Wypełnia to przesłanki ważnego interesu służby.

Analizując natomiast stwierdzenie odwołującego, iż decyzja o przedłużeniu zawieszenia go w czynnościach służbowych doręczona mu została w dniu 18 lipca 2011r. a więc stawił się do służby w dniu 15 lipca 2011r. uznano, iż doręczenie decyzji po terminie upływu trzymiesięcznego zawieszenia okresu zawieszenia funkcjonariusza nie może stanowić o wadliwości decyzji. Wydanie decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołująca skutki prawne, o czym przesądzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006r. sygn. II OSK 714/05.

Komendant Wojewódzki Policji, uznając się za właściwy do rozpoznania sprawy w świetle art.127 § 2 k.p.a wskazał nadto, iż zaskarżoną decyzję zbadano także w kontekście art. 156 § 1 k.p.a nie stwierdzając uchybień stanowiących o jej nieważności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Ł.S., działający przez pełnomocnika, wystąpił o zmianę decyzji obu instancji i odstąpienie od zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych ewentualnie o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w obu przypadkach o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze ponowiono zarzuty odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w K.. Zarzucono organowi obrazę przepisów postępowania. Jako naruszone wskazano przepisy art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a., co polegać miało na ograniczeniu strony w jej uprawnieniach do prezentowania stanowiska i uniemożliwieniu przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Wskazano także, iż organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z zeznań dwóch wnioskowanych przez skarżącego świadków, posiadających informacje dotyczące jego osoby, czym dopuszczono się obrazy art. 75 k.p.a., a także nieuzupełniono materiału dowodowego dotyczącego sprawy karnej w części, w której nadano mu klauzulę tajności. Zdaniem skarżącego klauzula tajności nadana materiałom postępowania karnego była przyczyną zawieszenia postępowania dyscyplinarnego wszczętego przeciwko niemu. Stwierdził, iż z tych samych przyczyn nie można prowadzić postępowania w sprawie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych. Skarżący zakwestionował stanowisko organu, co do celu złożonego przez niego wniosku, w którym domagał się wyznaczenia mu terminu, w którym mógłby zapoznać się z aktami sprawy. Uznał za błąd w ustaleniach faktycznych przypisanie mu woli przedłużania postępowania, gdyż faktycznie wolą jego było aktywne uczestniczenie w czynnościach przeprowadzanych przez organ, a nadto chciał skorzystać z pomocy adwokata. Podkreślił, iż organ odwoławczy bezzasadnie uznał wskazane uchybienia, jako bez wpływu na treść decyzji organu I instancji.

W skardze wskazano także, jako na naruszony, art. 108 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że interes społeczny przemawia za nadaniem zaskarżonemu rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji, gdy przeczy temu zasada niewinności. Zaznaczył, iż stawił się do służby w dniu 15 lipca 2011r., gdyż rozkaz personalny doręczony mu został dopiero w dniu 18 lipca 2011r. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi obrazę przepisów art. 7, i art. 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Skarżący podniósł, iż organ działając w granicach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć ustalony stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzję taka ma obowiązek logicznie uzasadnić. Zdaniem autora skargi uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie spełniają tych wymagań.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymano w całości zaprezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jeżeli w ramach sprawowanej kontroli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Mając na względzie przytoczone uprawnienia sądów administracyjnych przyjdzie stwierdzić, iż zawarty w skardze wniosek o zmianę zaskarżonych decyzji i odstąpienie od zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych pozostawał w oczywistej sprzeczności z kompetencjami tych sądów, do których nie należy merytoryczne orzekanie o prawach czy obowiązkach stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał zatem zaskarżone akty kontroli z punktu widzenia ich legalności. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie nie dostrzegł, by zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Wobec tego nie wystąpiły podstawy do ich uchylenia.

Przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji było przedłużenie zawieszenia funkcjonariusza policji w czynnościach służbowych. Sprawa toczyła się na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43 poz. 277).

Przyczyny stanowiące podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych określone zostały w treści art. 39 ust. 1 lub 2 ustawy o Policji. Obligatoryjną podstawą zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych jest wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Fakultatywną - wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli zawieszenie jest celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby.

Na mocy art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, ustawodawca wyposażył organy policji w uprawnienie pozwalające w szczególnie uzasadnionych przypadkach przedłużyć okres zawieszenia w czynnościach służbowych, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 tego aktu, do czasu ukończenia postępowania karnego. Szczególnie uzasadnione przypadki nie zostały w ustawie zdefiniowane, a ustawodawca przekazał do kompetencji organów policji ich uściślenie na gruncie każdorazowo rozpoznawanej sprawy. Wydana w tej sprawie decyzja przybiera więc formę uznania administracyjnego, o czym świadczy użyte w art.39 ust. 3 ustawy o policji uprawnienia organu – "można przedłużyć". Przepis ten nadto zawiera pojęcie niedookreślone wymagające sprecyzowania w akcie wydanym na jego podstawie. W postępowaniu poprzedzającym jej wydanie obowiązkiem organu będzie zatem zindywidualizowanie przesłanki nazwanej przez ustawodawcę szczególnie uzasadnionymi przypadkami. Konieczne nadto będzie przedstawienie racjonalnego uzasadnienia z jakich przyczyn, przy uwzględnieniu interesu publicznego i słusznego interesu funkcjonariusza, sytuacja wywołana wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego kwalifikuje się, jako szczególnie uzasadniony przypadek, względnie nie mieści się w tym pojęciu.

Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku uznania administracyjnego, nie obejmuje kwestii słuszności rozstrzygnięcia. Ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, iż oba organy policji dopełniły obowiązków ciążących na nich w sytuacji rozstrzygania w formie uznania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji, podzielając stanowisko organu I instancji, utożsamił interes publiczny z interesem służby i obszernie, a zarazem przekonywująco wykazał, iż odsunięcie od służby funkcjonariusza podejrzanego o popełnienie przestępstwa umyślnego polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej w zamian za odstąpienie od wykonania czynności służbowej leży w interesie publicznym. Wskazano jednocześnie, iż negatywne skutki decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych zostaną niezwłocznie zniesione w przypadku, gdy policjant nie zostanie skazany prawomocnym wyrokiem sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z przedstawioną argumentacją przyznającą supremację dobru służby zwłaszcza w przypadku, gdy interes funkcjonariusza, utożsamiany z otrzymywaniem niższego na czas zawieszenia uposażeniem, nie jest naruszony w sposób nieodwracalny. Mówi o tym przepis art. 124 ust. 2 ustawy o Policji. Po jego myśli po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu lub ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.

Na dobro służby składa się natomiast dobre imię Policji, zaufanie obywateli do organów Policji, gwarancje praworządnego działania aparatu administracji, czy niezależności formacji zmilitaryzowanej od wpływów zewnętrznych. "Popełnienie przez policjanta przestępstwa lub przewinienia dyscyplinarnego (np. w mediach lub w lokalnej społeczności), choćby z winy nieumyślnej, naraża na szwank wymienione dobra przedstawiające wartość społeczną. Osoba, która jest podejrzana o popełnienie czynu karalnego, nie tylko pogarsza obraz służby publicznej, ale też naraża tę służbę na kolejne szkody, jakie wynikają z faktu rażącego naruszenia wysokich wymogów stawianych funkcjonariuszom publicznym. Takim następstwom powinien przeciwdziałać przełożony służbowy właściwy w sprawie zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych" (por. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Zawieszenie funkcjonariusza Policji w czynnościach służbowych, Służba Pracownicza z 2009r., nr 10, s. 25). Przypomnieć można nadto, iż kontrolując zgodność z Konstytucją RP regulacji odnoszących się do służb mundurowych Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na szczególny charakter ich funkcjonariuszy umożliwiający w stosunku do nich odmienne i bardziej rygorystyczne, niż w przypadku pozostałych zawodów i funkcji ukształtowanie statusu służbowego, a w tym zakresie jego utraty. W wyroku z 31 marca 1998 r. (sygn. K. 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach tylko przywilejów, lecz należy je ujmować raczej w kategoriach służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność ze strony osób pełniących służbę publiczną, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Należy podkreślić podstawowe znaczenie prawidłowego wykonywania zadań Policji dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu. (wyrok TK sygn. akt sygn. SK 14/98, publ. OTK ZU nr 7/1999, poz. 163). Podobnie określono też sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. K. 29/95, OTK ZU nr 2/1996, poz. 10, czy z 3 listopada 1999 r., sygn. K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155. Z tych względów przedłożenie dobra służby, jako interesu publicznego nad interes skarżącego zostało dokonane zasadnie, a stanowisko organów w tym zakresie zostało czytelnie uzasadnione.

Odmówić tym samym należy słuszności zarzutowi skargi, co do niespełnienia przez organy wymagań dotyczących uzasadnienia decyzji o charakterze uznania administracyjnego.

W ten sam sposób odnieść się trzeba do wywodów skargi, co do niewypełnienia obowiązków organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego. Istotnie, w przypadku uznania administracyjnego obowiązki te są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania. Obowiązki te dotyczyć muszą jednak tylko faktów prawotwórczych, a więc takich, które mają istotne znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia, na gruncie znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 78 § 2 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 371). Ocena ta podlega kontroli wyłącznie w ramach postępowania odwoławczego, a po wniesieniu skargi, w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowienie zawierające rozstrzygnięcie dotyczące wniosków dowodowych jest bowiem postanowieniem, o którym mowa w art. 123 k.p.a, jednakże nie przysługuje od niego zażalenie i nie musi zawierać uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1265/09 - Lex nr 746436).

Nie oznacza to jednak, iż organ odmawiający przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu może dokonać tego całkowicie arbitralnie, bez należytego ustosunkowania się do tego zdarzenia. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał kontroli tok rozumowania przedstawiony w obu zaskarżonych decyzjach, mający na celu wykazanie przyczyn nieuwzględnienia wniosku dowodowego złożonego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

Nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przesłuchanie dwóch świadków na okoliczność dotychczasowego przebiegu służby skarżącego, organy uznały, jako bez znaczenia dla sprawy, w której należało dokonać oceny charakteru postawionych policjantowi zarzutów z punktu widzenia konieczności odsunięcia go od służby do czasu ukończenia postępowania karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ten wyrażony przez organ pogląd. Jak na wstępie zaznaczono, podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji był przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Przed jej wydaniem konieczne jest ustalenie, czy postępowanie karne stanowiące przyczynę zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych nadal się toczy, czy zarzut postawiony funkcjonariuszowi w tym postępowaniu obejmuje te same czyny i jaki mogą mieć one wpływ na dobro pełnionej przez policjanta służby. Informacje o przebiegu służby funkcjonariusza, w dodatku niepochodzące z dokumentacji policyjnej, a dostarczane przez inne osoby, nie mają żadnego związku z faktami, które zbadać musi organ policji przed wydaniem decyzji w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Nienaganny przebieg dotychczasowo wykonywanej pracy policjanta nie niweczy wątpliwości, co do posiadania waloru nieposzlakowanej opinii w związku z postawionym mu zarzutem karnym. Środek prawny w postaci przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest kierowany przeciwko funkcjonariuszowi, jako represja. Nie służy także, jako zabezpieczenie prawidłowego przebiegu postępowania karnego. Jego celem jest zabezpieczenie realizacji zadań Policji przez funkcjonariuszy o nieposzlakowanej opinii (por. art. 25 ust. 1 ustawy). Wnioskowane przez skarżącego dowody osobowe, a także materiał sprawy karnej objęty klauzulą tajności nie pozostawał z tą kwestią w żadnym związku. Jednocześnie zauważyć trzeba, że organ policji prowadzący sprawę w przedmiocie przedłużenia zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych nie jest uprawniony do badania materiału dowodowego sprawy karnej poprzez pryzmat wiarygodności zgromadzonych tam dowodów.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi, w którym przypisano organowi pozbawienie policjanta czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie mu wglądu do akt sprawy i złożenie oświadczeń przywołać trzeba utrwalone już stanowisko judykatury, z którego wynika, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2011r. sygn. akt I OSK 575/10 publ. LEX Nr 1070853 czy wyrok z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 publ. ONSA i WSA 2006/6/157). Zarzut naruszenia tej procesowej zasady, zgodnie z uprawnieniami sądów administracyjnych, podlega badaniu w aspekcie regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt lit.c ustawy p.p.s.a. Jak wynika z przywołanej regulacji, nie każde uchybienie procesowe skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tylko takie, które realnie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący, jako naruszenie jego uprawnień do czynnego udziału w postępowaniu, wskazywał brak możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, robienia odpisów i notatek, zadawania świadkom pytań, czy brak udziału w przeprowadzanych czynnościach dowodowych. Sformułowanie przedstawionego zarzutu świadczy o jego wyłącznym teoretycznym charakterze. Organ nie prowadził bowiem postępowania dowodowego, nie przesłuchiwał świadków, a podstawę orzekania stanowiła dokumentacja pochodząca z prokuratury rejonowej i sądu powszechnego, której treść znana była skarżącemu nie tylko, jako podejrzanemu w sprawie, ale także, jako stronie postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Z twierdzeń zawartych w skardze trudno wywnioskować, by brak zapoznania się policjanta z aktami sprawy miał jakikolwiek wpływ na jej załatwienie. Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości wykonania uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a pozwalało skarżącemu zaznajomić się z materiałem sprawy bez dodatkowego wskazywania na termin i miejsce tej czynności. Termin ten wyznaczony został skarżącemu, jako czterodniowy, liczony od dnia odbioru zawiadomienia. Po myśli art. 73 § 1 i §1a k.p.a strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, a czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu.

Zapytania skarżącego o to kiedy może wykonać swoje uprawnienia strony postepowania, złożone w ostatnim dniu wyznaczonego mu terminu, zasadnie uznane zostało zatem za próbę przedłużania postępowania.

Nietrafne są także wywody autora skargi w pozostałym zakresie. Doręczony mu w dniu 18 lipca 2011r. rozkaz personalny o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych wywołuje skutki materialnoprawne z datą jego wydania, a to z datą [...]r. co miało miejsce przed upływem trzymiesięcznego okresu zawieszenia.

Zwraca się uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym, pod pojęciem decyzji rozumie się kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych organów państwa, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, skierowane do konkretnego adresata. Wydanie takiego aktu kończy proces rozpatrywania sprawy. Data jego wydania jest miarodajna dla określenia momentu, dla którego przyjmuje się obowiązywanie i możliwości zastosowania przepisów prawnych zastosowanych w sprawie, a także jest miarodajna dla oceny stanu faktycznego sprawy.

Procesowe pojęcie decyzji wywodzić trzeba z art. 104 k.p.a. łącznie z art. 105 i art. 107, a także art. 1 pkt 1 tego Kodeksu. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Wydanie zatem decyzji jest formą załatwienia sprawy. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby, że decyzja wydana nie kończy sprawy, a więc, że w okresie po wydaniu decyzji sprawa dalej pozostaje niezakończona.

Doręczenie decyzji oznacza natomiast zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z tym momentem związane są skutki procesowe strony postępowania, takie jak bieg terminu do wniesienia środków odwoławczych, czy skutki wykonawcze.

Powtórzyć tu można za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż decyzja o przedłużeniu zawieszenia, wydana w okresie zawieszenia, następnie doręczona stronie już w trakcie trwania przedłużonego okresu zawieszenia, powoduje skutki procesowe dla strony od momentu jej doręczenia, natomiast wywołuje skutki "materialne", określające sytuację prawną jej adresata, od momentu jej wydania. W wyroku z dnia 25 września 2009r. sygn. akt I OSK 81/09 (publ. LEX Nr 595550). Sąd ten przyjął, że wydanie aktu administracyjnego, zaopatrzonego we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że zostaje w ten sposób załatwiona sprawa administracyjna. Od tego momentu decyzja rozpoczyna swój byt prawny, a doręczenie oznacza zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzja wywołuje zatem skutki z datą jej wydania, jeśli została ona doręczona.

W kontrolowanej sprawie, jako bezsporne przyjąć należy, iż rozkaz personalny wydany w dniu [...]r. został skarżącemu doręczony. Jego byt prawny rozpoczął się przed upływem trzymiesięcznego zawieszenia skarżącego, a zatem zawieszenie to było kontynuowane bez przerwy, o której mowa była w treści skargi.

Zarzut dotyczący błędnego zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności w decyzji organu I instancji uznaje się za bezprzedmiotowy wobec cech ostateczności zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zaznaczyć można tylko, iż zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana w sposób wykluczający wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt K 35/06 publ.OTK-A 2008/7/120).

Reasumując stwierdzić należy, że wyrażone przez organ w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowisko jest logicznym i wystarczającym wyjaśnieniem przyczyn skorzystania z możliwości, jakie daje organowi przepis art. 39 ust. 3 ustawy o Policji z uwzględnieniem aspektów charakteru tej służby i zasługuje zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na aprobatę. W interesie państwa i jego obywateli leży bezspornie prawidłowe wykonywanie zadań Policji. Zatem zastosowany w obu zaskarżonych orzeczeniach przepis służy niewątpliwie ochronie interesu publicznego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyważenia dwojakiego rodzaju interesów, o których stanowi art. 7 k.p.a., społecznego oraz interesu obywatela, konieczne przy podejmowaniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym dokonane zostało w sposób należyty, co uzasadnia oddalenie skargi i orzeczenie na mocy art. 151 p.p.s.a , jak w sentencji.