V SA/Wa 760/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z 29 marca 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.K. jest informacja Ministra Rozwoju Regionalnego wyrażona w piśmie z [...] marca 2012 r. nr [...] informująca o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w przedmiocie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]".

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

A.K. prowadzący działalność gospodarczą – pod nazwą D., złożył w dniu 2 lipca 2011r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Departamentu Europejskiego Funduszu Społecznego (Jednostki Wdrażającej-Pośredniczącej II stopnia) wniosek o dofinansowanie projektu " [...]".

Przedmiotowy projekt złożony został w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytetu IX Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, Działanie 9.3 – Upowszechnienie formalnego kształcenia ustawicznego w formach szkolnych i zarejestrowany został pod nr numerem [...].

W piśmie z dnia [...] września 2011r. Jednostka Organizująca Konkurs (Urząd Marszałkowski Województwa [...] - Departament EFS) poinformowała wnioskodawcę, że złożony projekt uzyskał negatywną ocenę. Wskazano, że ilość punktów przyznanych przez oceniających za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych dała wprawdzie średnią arytmetyczną ocen 73, 5 pkt (odpowiednio 62 pkt pierwszy oceniający i 85 pkt drugi oceniający) i mimo że projekt przekroczył wymagane 60 pkt ogółem, jednakże w poszczególnych częściach ( kategoriach ) wniosku ( 3.2 i 3.5 ) projekt nie uzyskał wymaganych 60% punktów, wobec tego nie został przyjęty do dofinansowania. Przedstawiono wyniki ocen wraz z kartami oceny merytorycznej.

Następnie złożony protest został przez IOK uznany za niezasadny i rozpatrzony negatywnie mimo częściowego uznania stanowiska wnioskodawcy w zakresie oceny merytorycznej sekcji 3.1 i 3. 2.

Pismem z 31 października 2011 r. wnioskodawca złożył odwołanie do Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym), wnosząc o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku. Instytucja Zarządzająca PO KL (Minister Rozwoju Regionalnego) w informacji o rozstrzygnięciu odwołania z dnia [...] grudnia 2011 r. nie przychyliła się do stanowiska wnioskodawcy i odwołanie rozpatrzyła negatywnie.

W dniu 20 grudnia 2011r. A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania przez Ministra Rozwoju Regionalnego Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym zawarte w piśmie z [...] grudnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt V SA/Wa 2592/11 oddalił skargę na informację Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

W dniu 3 października 2011 r. Skarżący złożył ponownie wniosek o dofinansowanie projektu pod tytułem "[...]".

Pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. nr [...] Urząd Marszałkowski Województwa [...] w L. poinformował Skarżącego, iż wniosek nr [...] uzyskał ostateczną ocenę 50,5 pkt i nie został przyjęty do dofinansowania, ponieważ nie uzyskał wymaganego minimum punktowego za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych tj. nie przekroczył wymaganego minimum 60 punktów ogółem oraz nie uzyskał minimum 60% punktów w poszczególnych częściach wniosku podlegających ocenie. W załączeniu przedłożono kopie Kart oceny merytorycznej ww. wniosku o dofinansowanie projektu.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Urzędu Marszałkowskiego, pismem z dnia 28 grudnia 2011 r. Beneficjent złożył protest dotyczący oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie nr [...], wskazując, iż wnosi o ponowne sprawdzenie złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektów podanymi przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w L. w dokumentacji konkursowej.

W uzasadnieniu protestu Beneficjent zgłosił szereg wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej oceny i odniósł się szczegółowo do każdej z ocen zawartych w kartach oceny merytorycznej. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowy wniosek był już oceniany w ramach aktualnego konkursu (I posiedzenie Komisji Oceny Projektów). Podczas tej oceny uzyskał 73,5 punktu nie uzyskując wymaganego minimum w częściach 3.1. 3.2 i 3.5 u jednego z Oceniających. W trakcie procedury odwoławczej uznano zarzuty Wnioskodawcy w zakresie punktu 3.1 i 3.2. Równocześnie, podczas trwania procedury odwoławczej wniosek został złożony ponownie po wprowadzeniu poprawek dotyczących punktu 3.5. Mimo, że we wniosku dokonano jedynie uzupełnienia punktu 3.5 w zakresie wartości dodanej (co znalazło odzwierciedlenie w ocenie merytorycznej), wniosek uzyskał jedynie 52 punkty w łącznej ocenie merytorycznej. Oznacza to, że stracił na wartości ponad 20 punktów.

W opinii Wnioskodawcy jest to sytuacja niedopuszczalna. Ocena dokonywana jest przez tą samą Instytucję organizującą Konkurs, w oparciu o te same wytyczne i dokumentację konkursową. Nie ma zatem podstaw do tego, aby wniosek

pierwotnie oceniony na ponad 70 punktów, po wprowadzeniu poprawek w oparciu o karty oceny merytorycznej uzyskał niemal 20 punktów mniej niż pierwotnie. Sytuacja ta poddaje w wątpliwość sposób funkcjonowania Komisji Oceny Projektów powodując, iż naruszona zostaje zasada zaufania do działania organów administracji. W analogicznych stanach faktycznych, decyzje zapadają bowiem krańcowo różne, czego dowodzą przedstawione wyniki rozstrzygnięcia i oceny składanego projektu dokonywane przez tą samą instytucję. Powstają pytania, dlaczego ta sama instrukcja wypełniania wniosku jest różnie interpretowana przez oceniających i to w ramach tej samej instytucji? Dlaczego ten sam projekt otrzymuje tak różne oceny u osób, które co do zasady powinny dokonywać oceny w oparciu o te same procedury i wytyczne?

W odpowiedzi na skierowany protest Urząd Marszałkowski Województwa [...] w L. (Instytucja Pośrednicząca) pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował Beneficjenta o negatywnym rozpatrzeniu protestu.

W uzasadnieniu wskazano, iż Instytucja Pośrednicząca rozpatrzyła 40 zarzutów Wnioskodawcy w przedmiocie oceny merytorycznej projektu dokonanej przez obydwu oceniających i przyznała Wnioskodawcy rację co do 8 z zastrzeżeń, za częściowo zasadne uznała 4 zarzuty, zaś pozostałe 28 zarzutów uznała za pozbawione uzasadnienia, a ocenę w ich przedmiocie za dokonaną poprawnie. Zgodnie z Rozdziałem 6.16 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 1 stycznia 2011 r. nie skutkuje to jednak uwzględnieniem przedmiotowego protestu, gdyż nie wpływa na ogólną ocenę wniosku.

W odpowiedzi na powyższe pismo Beneficjent wniósł do Instytucji zarządzającej tj. Ministra Rozwoju Regionalnego odwołanie.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Minister Rozwoju Regionalnego poinformował Beneficjenta o negatywnym rozpatrzeniu odwołania. W uzasadnieniu informacji przedstawiono szczegółowo stanowisko Instytucji Zarządzającej w odniesieniu do poszczególnych uwag wnioskodawcy. W podsumowaniu wskazano, że zgodnie z Zasadami wyboru projektów w ramach PO KL instytucja rozpatrująca środek odwoławczy każdorazowo dokonuje analizy czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie. Tym samym uznanie przez instytucję rozpatrującą środek odwoławczy niektórych argumentów projektodawcy za zasadne nie musi być jednoznaczne z jego pozytywnym rozstrzygnięciem. Instytucja rozpoznająca odwołanie decydując o ostatecznym wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego jest zobowiązana do oceny, czy ewentualnie uznanie zarzutów Wnioskodawcy mogłoby wpłynąć znacząco na zmianę ogólnej oceny wniosku. W rozpatrywanym przypadku stwierdzić należało, że uwzględnienie niektórych uwag Wnioskodawcy zarówno przez IZ PO KL, jak i przez instytucję rozpatrującą protest, nie wpłynie na poprawę sytuacji Wnioskodawcy, gdyż ogólna ocena wniosku w części 3.2 pozostaje negatywna (podwyższenie punktacji podczas ewentualnej ponownej oceny wniosku nie spowodowałoby osiągnięcia minimum punktowego ze względu na pozostałe uwagi oceniających podtrzymane w ramach procedury odwoławczej oraz uwagi od których Wnioskodawca się nie odwołał.)

Powyższe pismo z dnia [...] marca 2012 r. A.K. - dalej: Skarżący - zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo,

2. przeprowadzenie ponownej oceny merytorycznej przez powołanego przez Sąd niezależnego biegłego,

3. nałożenia na lOK zobowiązania do stosowania przepisów wynikających z Wytycznych w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008 r., tj. przede wszystkim zapoznania się z wynikami pierwotnej oceny projektu a także treścią środka odwoławczego złożonego przez wnioskodawcę, oraz usunięcia uchybień odnoszących się do przedmiotu środka odwoławczego, wskazanych w treści rozstrzygnięcia instytucji go rozpatrującej i w uzasadnieniu do niego jako odnoszących się do sytuacji analogicznej, jak w przypadku procedury odwoławczej,

4. zobowiązania IOK do uznania za wiążące w procesie oceny tego samego projektu pozytywnych rozstrzygnięć wydanych na dowolnym etapie jego oceny,

5. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy oraz podniósł zarzuty w stosunku do procesu oceny merytorycznej i procedury odwoławczej.

Skarżący wyjaśnił, iż wniosek, którego ocena jest przedmiotem skargi został złożony w odpowiedzi na konkurs otwarty po wprowadzeniu do niego poprawek wynikających z oceny merytorycznej jego pierwszej wersji, tj. wniosku złożonego w dniu 1 lipca 2011 r. Poprawki dotyczyły uzupełnienia części 3.5.b wniosku o zapis "Wartość dodana: rozwój społeczeństwa informacyjnego na obsz. wiejskich, promocja godzenia życia zawodowego z rodzinnym oraz przełamywanie barier w dostępie do edukacji". Poprawka ta została wprowadzona w oparciu o kartę oceny merytorycznej i uwagi obu oceniających wskazujące "brak wartości dodanej" (przyznana liczba punktów: 0). Uzupełnienie wniosku znalazło odbicie w ocenie punktu 3.5b (4 punkty od obu oceniających – maksimum, jakie można było osiągnąć w tej części wniosku). Poszerzony został również opis w punkcie 3.2. wniosku. Dodano zapis: "[...]."

Mimo powyższego projekt stracił na wartości w pozostałych częściach wniosku. Różnica w ocenie pierwotnej wersji wniosku oraz tej złożonej po poprawkach (bez uwzględnienia oceny punktu 3.5.) wyniosła 25.5 punktu. Należy zauważyć, iż pierwotna ocena nie obejmuje tych punktów, które prawdopodobnie zostałyby przyznane w ponownej ocenie merytorycznej w wyniku pozytywnego rozpatrzenia zarzutów przedstawionych przez Skarżącego w proteście. W proteście dotyczącym pierwotnej wersji wniosku, uznano 9 z 11, co zgodnie z zasadami dotyczącymi procedury odwoławczej oraz argumentacją wskazaną przez IZ PO KL w rozstrzygnięciu odwołania powinno skutkować podwyższeniem punktacji. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, iż pierwotna wersja projektu (pomijając sporny punkt 3.5) uzyskałaby liczbę punktów zbliżoną do maksymalnej ponieważ prawie wszystkie zarzuty Skarżącego zostały uwzględnione na etapie procedury odwoławczej.

Największą dysproporcję w ocenie na niekorzyść Skarżącego można zaobserwować w odniesieniu do części 3.6 i 3.7 wniosku. W pierwotnej ocenie tej części, wniosek uzyskał średnią 13,5 punktu, natomiast wersja złożona ponownie uzyskała jedynie 4,5 punktu. Również w ocenie punktu 3.1. można wskazać rozbieżności w uzasadnieniach oceny. W pierwotnej wersji projektu Skarżącemu zarzucono brak powiązania celu projektu ze wskazanym problemem. W złożonym przez Skarżącego proteście uznano jego zarzuty w tym zakresie, stwierdzając, iż "Wnioskodawca uzasadniając potrzebę realizacji projektu, choć nie określił wprost, co stanowi problem projektu, zawarł informacje, które pozwalają na jego ustalenie. Owa analiza pozwoliła również na stwierdzenie właściwego dobrania celu głównego do przedstawionej w projekcie sytuacji problemowej". W ocenie drugiej wersji wniosku, oceniający ponownie zarzucili Skarżącemu, iż "cele projektu budzą wątpliwości w kontekście uzasadnienia potrzeby realizacji projektu" oraz "cel główny i cele szczegółowe bardzo luźno powiązane z problemem". Tym razem, mimo złożenia przez Skarżącego wyjaśnień dotyczących kwestionowanych zapisów, zarzuty Skarżącego uznane zostały za niezasadne (mimo, iż te same wyjaśnienie zostały uznane za zasadne w przypadku pierwotnej wersji projektu).

Sporna jest również ocena punktu 3.2., która w opinii IZ PO KL zaważyła na rozstrzygnięciu późniejszego środka odwoławczego. Należy zauważyć, iż ocena punktu 3.2. stanowiła przedmiot procedury odwoławczej w odniesieniu do pierwotnej wersji wniosku. W jej trakcie 3 z 6 wyjaśnień zostało uznanych w całości, natomiast 2 z 6 zostało uznanych częściowo, co skutkowało pozytywną oceną tej części wniosku.

Zdaniem Skarżącego żaden dokument, do którego stosowania zobligowany był Skarżący w trakcie składania wniosku o dofinansowanie, nie wskazuje nawet w najmniejszym stopniu, w którym momencie opis projektu będzie "dostatecznie uzasadniony", "zdiagnozowany w sposób wystarczający" itd. Jeśli Komisja Oceny Projektów oczekiwała opisu "dostatecznie uzasadnionego", danych szczegółowych i precyzyjnych oraz zdiagnozowania problemu "w sposób wystarczający" powinna doprecyzować swoje oczekiwania np. w instrukcji wypełniania wniosku. Powinna również zadbać o to, aby każdy potencjalny wnioskodawca miał możliwość zamieszczania opisów bardziej szczegółowych zwiększając np. liczbę znaków przewidzianych w generatorze wniosków.

W ocenie skarżacego błędne jest założenie poczynione przez IZ, iż "uwzględnienie niektórych uwag Wnioskodawcy zarówno przez IZ PO KL, jak i przez instytucję rozpatrującą protest, nie wpłynie na poprawę sytuacji Wnioskodawcy, gdyż ogólna ocena wniosku w części 3.2 pozostaje negatywna (podwyższenie punktacji

podczas ewentualnej ponownej oceny wniosku nie spowodowałoby osiągnięcia minimum punktowego)". Zauważył, iż w złożonym proteście, 3 z 5 zarzutów odnośnie części 3.2. zostało uznanych za zasadne, natomiast pozostałe 2 za niezasadne. Na uwzględnienie zasługuje również fakt, iż w złożonym odwołaniu został uwzględniony kolejny zarzut. Ponadto, do osiągnięcia minimum punktowego w części 3.2 wniosku zabrakło jedynie 2,5 punktu.

W związku z powyższym, w sytuacji kiedy większość zarzutów została uznana za zasadne, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż podwyższenie punktacji podczas ewentualnej ponownej oceny wniosku nie spowodowałoby osiągnięcia minimum punktowego (w zakresie punktu 3.2.). Ponadto sporna część wniosku (tj. część 3.2.) mimo, iż w pierwotnej ocenie nie uzyskała minimum punktowego to w procedurze odwoławczej została oceniona pozytywnie (3 z 6 wyjaśnień zostało

uznanych w całości, natomiast 2 z 6 zostało uznanych częściowo). Po drugie, IZ PO KL nie jest w stanie przewidzieć, iż ponowna ocena wniosku nie będzie prowadzić do

uzyskania nowego, pozytywnego dla Skarżącego wyniku w sprawie. Skoro część zarzutów została uwzględniona, projekt z pewnością może otrzymać większą liczbę punktów.

Zdaniem Skarżącego decyzja podjęta przez IZ przy rozpatrywaniu odwołania stanowi niewątpliwie uchybienie, a także naruszenie konstytucyjnego prawa strony do rzetelnego rozpoznania sprawy, w tym również wyjaśnienia wszelkich jej wątków, dokonania ocen i analizy wszystkich aspektów złożonego wniosku, nawet gdyby wymagało to przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie i ponownej weryfikacji wniosku. Skarżący zaznaczył, iż IZ, rozpatrując odwołanie błędnie uznała, iż ponowna weryfikacja wniosku przyniosłaby również negatywny wynik, ponieważ zgodnie z art. 30b ust. 3 ustawy, w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Zatem, skoro IZ PO KL nie jest w stanie w żaden sposób przewidzieć wyniku ponownej oceny wniosku, powinna umożliwić Skarżącemu udział w procedurze oceny przeprowadzonej w sposób rzetelny.

Ponadto zdaniem Skarżącego sytuację oceny merytorycznej wniosku złożonego ponownie w ramach tego samego konkursu można porównać do ponownej oceny merytorycznej w ramach procedury odwoławczej. W opinii Skarżącego, opinia (uzasadnienie oceny) wydana przez członków KOP w ramach tej samej instytucji oraz tego samego konkursu powinna być wiążąca nie tylko dla Wnioskodawcy, ale również dla pozostałych Oceniających (w myśl założenia, że w ramach konkursu przez cały czas jego trwania obowiązują te same wytyczne zatem niemożliwa jest sytuacja, w której zapadają krańcowo różne rozstrzygnięcia). Biorąc pod uwagę powyższe można uznać, iż ocena wniosku poprawionego i uzupełnionego na podstawie przekazanego Wnioskodawcy uzasadnienia oceny merytorycznej powinna skutkować jedynie podwyższeniem punktacji w poprawionych częściach. Skarżący potraktował uzasadnienie pierwotnej oceny jako punkt odniesienia do stworzenia kolejnej wersji wniosku oczekując, iż będzie ona wiążąca dla całego procesu oceny.

Skarżący podniósł również, iż z uwagi na odmowę udostępnienia danych osób oceniających wniosek nie jest w stanie zweryfikować, czy została zachowana zasada poufności, bezstronności i niezależności oceniających, na którą to zasadę IOK powołuje się w rozstrzygnięciu protestu w zakresie zarzutu dotyczącego rozbieżności punktowych w ocenie dwóch, niemal identycznych wersji wniosku.

W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2012r. ( pismo uzupełniające do skargi ) Skarżący podniósł, że – wbrew treści rozstrzygnięcia – zwiększenie punktacji w części 3.2 wniosku, w tych częściach wniosku, co do których zarzuty uznano za zasadne spowodowałoby osiągnięcie wymaganego minimum punktacji. W piśmie zawarł zestawienie w którym wskazał, że uwzględniając zarzuty uznane za zasadne w podpunktach 3.2 a, b i c wniosku mógłby uzyskać za punkt 3.2 od 9 – 10,5 punktów, co powoduje, że zostałoby uzyskane minimum punktowe 9 punktów

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz. U. z 2012 , poz. 270); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego [...] marca 2012 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.".

W art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Wskazać należy, iż - jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa - zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Natomiast podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przyjąć należy jako słuszny pogląd, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Według treści art. 5 pkt. 11 u.z.p.p.r. wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów, o których mowa w art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu /art. 26 ust.1 pkt.2, pkt. 6, pkt. 8, art. 25 pkt.1, art. 5 pkt. 2 cyt. ustawy/. Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu / art. 26 ust.2, art. 28 ust.1 pkt. 3 cyt. ustawy/. Instytucja zarządzająca może powierzyć część swoich zadań – między innymi dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów do dofinansowania w ramach danego programu – instytucji wdrażającej jako instytucji pośredniczącej II stopnia /art. 27 ust.1 w związku z art. 5 pkt. 4 cyt. ustawy/.

Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącego o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet IX – Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, Działanie 9.3 Upowszechnienie formalnego kształcenia ustawicznego w formach szkolnych.

Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia 28 września 2007 r. nr K (2007) 4547 w sprawie przyjęcia w ramach pomocy wspólnotowej programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Społecznego objętego celem "konwergencja" w regionach w Polsce, zmieniony decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr K (2011) 9058. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006, z późn. zm.).

Dla Priorytetu IX PO Kapitał Ludzki - Rozwój wykształcenia i kompetencji w regionach, Działania 9.3 –Upowszechnienie formalnego kształcenia ustawicznego w formach szkolnych Instytucją Zarządzającą jest Minister Rozwoju Regionalnego, Instytucją Pośredniczącą: instytucja wskazana przez samorząd województwa (w sprawie niniejszej Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego), Instytucją Wdrażającą ( Instytucją Pośredniczącą II stopnia ) Urząd Marszałkowski Województwa Lubelskiego – Departament EFS i do tej instytucji zgłaszane były wnioski w określonym wyżej zakresie przedmiotowego Programu w ramach naboru w trybie konkursu nr 04/POKL/9.3/2011, będące następnie przedmiotem oceny.

Zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL (obowiązującego w w/w konkursie), kryteriami weryfikowanymi w trakcie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie są zatwierdzone przez Komitet Monitorujący PO KL szczegółowe kryteria dostępu weryfikowane na etapie oceny merytorycznej, ogólne kryteria horyzontalne, ogólne kryteria merytoryczne i szczegółowe kryteria strategiczne. Ogólne kryteria horyzontalne mają charakter przekrojowy i związane są z koniecznością zapewnienia realizacji strategicznych celów na poziomie całego Programu Operacyjnego.

Wniosek może uzyskać dofinansowanie jeżeli spełnia szczegółowe kryteria dostępu oraz ogólne kryteria horyzontalne, a także otrzyma co najmniej 60 punktów w ramach ogólnych kryteriów merytorycznych oraz minimum 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej.

Dokumentacja konkursowa obowiązująca w konkursie, w którym wniosek złożył skarżący, w sposób jednoznaczny wskazywała, że w przypadku, gdy różnica w liczbie punktów przyznanych przez dwóch oceniających za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych jest mniejsza niż 30 punktów końcową ocenę projektu stanowi suma średniej arytmetycznej punktów ogółem z dwóch ocen wniosku za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych (IV. Procedura wyboru projektów do realizacji i podpisywania umów, pkt 4.2. Ocena merytoryczna, ppkt 13, ).

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Sąd uznał, że ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez Skarżącego nie narusza prawa.

Zauważyć należy, iż ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł.

Jednym z podstawowych zarzutów Skarżącego podniesionych przeciwko dokonanej ocenie jest zarzut braku możliwości zweryfikowania stosowania przepisów wynikających z art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r., który mówi, że w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę, albowiem Skarżącemu odmówiono udostępnienia danych oceniających wniosek w IOK. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika jednak, iż w istocie Skarżącemu nie chodzi o udział w procesie odwoławczym dotyczącym wniosku będącym przedmiotem niniejszej sprawy osób, które brały udział w jego ocenie merytorycznej lecz ewentualny udział tych samych osób w obu ocenach merytorycznych - dwóch takich samych projektów zgłoszonych w tym samym konkursie, jednego złożonego 2 lipca 2011r., i drugiego złożonego dnia 26 września 2011r. (suma kontrolna [...]). Zarzut ten nie jest zasadny z kilku powodów.

Po pierwsze należy podkreślić, że jedną z zasad oceny wniosków o dofinansowanie jest jej bezstronność, realizowana przede wszystkim poprzez udział w tej ocenie niezależnych ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym (art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Względy bezstronności oceny wymagają przy tym podjęcia takich środków, które uniemożliwią ujawnienie danych personalnych ekspertów oceniających (konkretny) wniosek, co ma ograniczyć do minimum możliwość wpływania, nacisków pod adresem osób oceniających ( por. np. wyrok wsa w Białymstoku z 12.05.2010r. I SA/Bk 94/10 opubl. Lex nr 659141). Ekspert, przed przystąpieniem do oceny projektu, składa instytucji korzystającej z jego usługi oświadczenie, że nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących wyłączenie go z udziału w ocenie projektu na podstawie ustawy, o której mowa w ust. 3, oraz że nie zachodzą żadne okoliczności mogące budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności względem podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie lub podmiotu, który złożył wniosek będący przedmiotem oceny. Oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, o czym należy składającego pouczyć przed złożeniem oświadczenia. (ust. 4 art. 31). Ponadto wskazać należy, iż Instytucja zarządzająca może tworzyć i prowadzić bazę ekspertów (ust. 5) oraz Instytucja zarządzająca udostępnia utworzoną bazę ekspertów na swojej stronie internetowej oraz przekazuje ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego dane w niej zawarte (ust. 6). Zatem uczestnicy konkursu mogą zapoznać się z tymi listami – i w przypadku jakichkolwiek zastrzeżeń (np. jeśli osoba znajdująca się bazie ekspertów podpisała pismo informujące o wynikach procedury odwoławczej) zgłaszać je do instytucji przeprowadzającej konkurs lub – we właściwym trybie odwoławczym. Zdaniem sądu te rozwiązania w wystarczający sposób zabezpieczają prawa stron uczestniczących w konkursie do czuwania nad tym, czy w procedurze odwoławczej nie uczestniczą osoby, którym można by zarzucić brak bezstronności, dlatego też odmowa ujawnienia Skarżącemu danych ekspertów oceniających wniosek nie stanowiła naruszenia prawa. Po drugie zarzut ten – tak jak został sformułowany przez Wnioskodawcę nie dotyczy braku bezstronności w procedurze odwoławczej, lecz w istocie oceny dwóch projektów (mimo, że takich samych) w tym samym konkursie. Brak jest podstaw do zastosowania w takim przypadku – nawet przez analogię - zasad z art. 30b ust. 3 u.z.p.p.r. dotyczącego rozpoznawania środków odwoławczych. Również Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO Kl obowiązujące w tym konkursie, czy też "Wytyczne w zakresie wymogów, jakie powinny uwzględniać procedury odwoławcze ustalone dla programów operacyjnych, dla konkursów ogłaszanych od dnia 20 grudnia 2008r.", na które powołuje się Skarżący nie dają żadnych podstaw, aby reguły dotyczące postępowania odwoławczego stosować odpowiednio w procesie pierwotnej oceny kilku wniosków. Wręcz przeciwnie - Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO Kl dopuszczają dokonywanie ocen kilku projektów jednego wnioskodawcy złożonych w tym samym konkursie przez tych samych oceniających – zgodnie bowiem z pkt 4.2 ppkt 6 Zasad "W celu zapewnienia oceniającym możliwości prawidłowej oceny potencjału finansowego i/lub kadrowego danego projektodawcy, który w odpowiedzi na dany konkurs złożył więcej niż jeden wniosek podlegający ocenie merytorycznej na danym posiedzeniu KOP przewodniczący KOP może zdecydować o skierowaniu wszystkich wniosków, złożonych przez tego projektodawcę do oceny przez te same dwie osoby wybrane w drodze losowania." Tej procedury w stosunku do wniosków skarżącego, co jest niesporne, nie zastosowano, zapewne ze względu na rozbieżność czasową w ich złożeniu, jednak wynika z niej, że nie ma przeszkód formalnych, aby różne wnioski tego samego beneficjenta były oceniane przez tych samych ekspertów.

Przechodząc do drugiego z podstawowych zarzutów skargi, w ramach którego Skarżący porównuje dwie oceny ww. wniosków dokonane w tym samym konkursie nr [...] i podnosząc, że rozbieżności w ocenie dwóch niemal identycznych wniosków były niedopuszczalne, należy wskazać, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu o których mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Dokumentacja konkursowa obowiązująca w konkursie stanowi, że ocenie merytorycznej podlega każdy wniosek, który pozytywnie przeszedł ocenę formalną (IV Procedura wyboru projektów do realizacji i podpisywania umów pkt 4.2 ppkt 1). Ocena każdego projektu odbywa się zatem indywidualnie, oceniający są niezależni i oceniając projekt, co do zasady, nie porównują go z innymi projektami nawet złożonymi przez tego samego beneficjenta. Złożenie przez Skarżącego kolejnego wniosku w konkursie uruchomiło procedurę oceny od początku. Wniosek został zarejestrowany jako nowy bez wskazywania, że stanowi wersję poprawioną wcześniej składanego wniosku. Zatem nie było dopuszczalne i nie jest zasadna argumentacja Skarżącego w tym zakresie, aby dokonywać porównywania dwóch wniosków (i ich oceny) złożonych w tym samym konkursie. Możliwość taka nie wynika z żadnych zasad i przepisów prawa. Skarżący wdrażając procedurę odwoławczą w stosunku do każdego ze złożonych w konkursie wniosków (włącznie z procedurą sądową) ma w wystarczającym stopniu zabezpieczone swoje prawa do kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego, dokonywanie kontroli obu rozstrzygnięć, poprzez porównywanie ich dodatkowo miedzy sobą powodowałoby wdrożenie jakiegoś kolejnego, niemającego oparcia w przepisach prawa super środka odwoławczego.

W tym miejscu trzeba też dodać (ta argumentacja stanowi zarazem odpowiedź na kolejne zarzuty skargi, że oceny dokonane przez ekspertów były niejednoznaczne, o czym mają świadczyć taki sformułowania jak np. "niedostatecznie uzasadnia", "nie do końca wiadomo", "nie została zdiagnozowana w sposób wystarczający"), iż ocena kryteriów merytorycznych jest oceną punktową we wskazanych widełkach i dopuszcza występowanie rozbieżności, sama zaś rozbieżność ocen wystawionych przez niezależnych oceniających nie może podważać prawidłowości oceny. Jednocześnie wskazać należy, iż tylko w przypadku gdy wniosek od przynajmniej jednego z oceniających uzyskał co najmniej 60 punktów, a także 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej oraz różnica w liczbie punktów przyznanych przez dwóch oceniających za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych wynosi co najmniej 30 punktów projekt poddawany jest dodatkowej ocenie, którą przeprowadza trzeci oceniający. W zaskarżonej niniejszą skargą ocenie różnica w punktach przyznanych przez obu oceniających mieści się w granicach dopuszczalnych rozbieżności, zatem nie było podstaw, ani do powoływania trzeciego eksperta, ani nie świadczy to o nierzetelnej ocenie ekspertów, skoro w założeniu dokumentacja konkursowa przewidywała taką sytuację jako możliwą. Poza tym ocena w samej swej istocie jest wartościująca, zatem są dopuszczalne pewne sformułowania nieostre, właśnie ocenne.

Wreszcie należy odnieść się do zasadniczego zarzutu skargi (uzupełnionego w piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2012r.), w którym Skarżący zakwestionował stwierdzenie IZ PO, że "uwzględnienie niektórych uwag Wnioskodawcy zarówno przez IZ PO KL, jak i przez instytucję rozpatrującą protest, nie wpłynie na poprawę sytuacji Wnioskodawcy, gdyż ogólna ocena wniosku w części 3.2 pozostaje negatywna (podwyższenie punktacji podczas ewentualnej ponownej oceny wniosku nie spowodowałoby osiągnięcia minimum punktowego)".

Zdaniem Skarżącego, w złożonym proteście 3 z 5 zarzutów odnośnie części 3.2. zostało uznanych za zasadne, natomiast pozostałe 2 za niezasadne. Ponadto w wyniku odwołania został uwzględniony kolejny zarzut. W piśmie z dnia 25.06.2012r.( k. 52 – 53 akt sądowych) zawarł zestawienie w którym wskazał, że uwzględniając zarzuty uznane za zasadne w podpunktach 3.2 a, b i c wniosku mógłby uzyskać za punkt 3.2 od 9 – 10,5 punktów, co powoduje, że zostałoby uzyskane minimum punktowe 9 punktów. Zdaniem sądu i ten zarzut nie jest zasadny. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL wniosek, aby otrzymać dofinansowanie musi uzyskać co najmniej 60 punktów oraz 60 % punktów w każdej kategorii oceny merytorycznej. Oznacza to, że nieuzyskanie chociaż w jednej kategorii 60% dostępnych punktów dyskwalifikuje wniosek z możliwości otrzymania dotacji, chociażby w innych uzyskał maksymalną liczbę punktów. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku wniosku Skarżącego - w zakresie punktu 3.2 Grupy docelowe, w którym pierwszy oceniający przyznał wnioskowi 7 punktów, zaś drugi 6, zatem średnia arytmetyczna przyznanych ocen w tym punkcie wyniosła 6,5 pkta (zgodnie z 4.2 ppkt 13 Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL " W przypadku gdy różnica w liczbie punktów przyznanych przez dwóch oceniających za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych jest mniejsza niż 30 punktów końcową ocenę projektu stanowi suma: a. średniej arytmetycznej punktów ogółem z dwóch ocen wniosku za spełnianie ogólnych kryteriów merytorycznych (...)".), przy wymaganych min. 9 pkt. Punkt 3.2 wniosku składa się z czterech podpunktów (karty oceny merytorycznej w aktach administracyjnych), w podpunkcie a możliwe było uzyskanie maksymalnie 5 punktów, w podpunkcie b – maksymalnie 3 punktów, w podpunkcie c maksymalnie 3 punktów i podpunkcie d – maksymalnie 4 punkty.

Zdaniem Skarżącego wobec uznania jednego z postawionych przez niego zarzutów w procedurze odwoławczej w punkcie a, mógłby on uzyskać w tej części 3,5 – 4 punkty, zamiast przyznanych 3, w podpunkcie b również jeden z jego zarzutów uznano za zasadny, zatem w miejsce przyznanego 1,5 pkta, mógłby uzyskać 2-2,5 pkt, natomiast w podpunkcie c aż trzy z jego zarzutów uznano za zasadne, zatem mógłby uzyskać nawet maksymalną ilość punktów – tzn. 3. Biorąc pod uwagę, że nie zgłaszał zarzutów co do podpunktu d (pozostaje zatem przyznany mu przez oceniających 1 pkt), lecz uwzględniając podwyższoną punktację – wobec uznanych zarzutów w podpunktach a, b i c mógłby w tym punkcie 3.2 wniosku uzyskać co najmniej 9 punktów (wyliczenie w piśmie procesowym z dnia 25.06.2012r.).

W tej symulacji Skarżący popełnia jednak błąd logiczny – zakłada bowiem uzyskanie wskazanej przez siebie, wyższej niż w pierwotnej ocenie ilości punktów, zapominając, że uznane zarzuty dotyczą tylko oceny jednego z ekspertów, natomiast przyznana punktacja za pkt. 3.2 wniosku jest średnią arytmetyczną z dwóch ocen. Nawet więc gdyby uznać, że w wyniku uwzględnionych zarzutów wobec oceny jednego eksperta w podpunkcie a Skarżący powinien uzyskać od tego eksperta 4 punkty (zamiast 3), to biorąc pod uwagę , że drugi ekspert przyznał w tym podpunkcie również 3 punkty, a jego ocena nie została podważona – średnia z tych ocen wyniesie 3,5; podwyższenie punktacji w ppkt b wobec uznania jednego zarzutu w stosunku do jednego z ekspertów, nawet do zakładanych przez Skarżącego maksymalnie 2,5 punktów od tego eksperta, przy przyznanym 1 punkcie od drugiego z ekspertów którego ocena nie została podważona, powoduje, że średnia z tych dwóch ocen wyniesie maksymalnie 1,75 pkta; w punkcie c uznano 3 zarzuty, co powinno zdaniem Skarżącego podnieść punktację do maksymalnie 3 punktów, jednak ocena drugiego eksperta nie została podważona, a przyznał on w tym podpunkcie 1 pkt, zatem średnia z tych dwóch ocen wynosi 2 punkty.

Reasumując: nawet uwzględniając podwyższoną punktację, która należałaby się Skarżącemu po uwzględnieniu jego zarzutów w postępowaniu odwoławczym w zakresie punktu 3.2 wniosku i tak uzyskałaby on maksymalnie 8,25 pkt , co jest niższe niż wymagane 60 % minimum punktowe. Zatem rozstrzygnięcie o którym poinformowano Skarżącego zaskarżonym pismem z dnia [...].03.2012r., że ogólna ocena wniosku w części 3.2 pozostaje negatywna albowiem podwyższenie punktacji podczas ewentualnej ponownej oceny wniosku nie spowodowałoby osiągnięcia minimum punktowego jest prawidłowa. Nawet bowiem zmiana tj. podwyższenie punktacji w pozostałych częściach wniosku – tam gdzie uznano zarzuty i argumenty Skarżącego nie zmieniłoby całościowej oceny wniosku, która pozostaje negatywna ze względu na ocenę punktu 3.2. Zgodnie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL podczas rozpatrywania protestu/odwołania właściwa instytucja każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywnie lub negatywne rozstrzygnięcie. Tym samym uznanie przez instytucję rozpatrującą środek odwoławczy niektórych argumentów projektodawcy za zasadne, nie musi być jednoznaczne z jego pozytywnym rozstrzygnięciem.

Zdaniem sądu, taki sposób procedowania zapewniał skarżącemu rzetelną weryfikację wniosku, i jest zgodny z zasadami zawartymi w systemie realizacji programu operacyjnego oraz nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.