II SA/Lu 604/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], znak: [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "A" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, energetycznym, drogami, parkingami i chodnikami, na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości Z., gmina G. oraz dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej nr [...] na wyżej wymienione działki.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na realizację powyższej inwestycji wystąpiła w dniu [...] lutego 2012 r. firma "A" Sp. z o.o. Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że w przedłożonej przez inwestora dokumentacji występują nieprawidłowości. Brakuje w niej bowiem m.in. pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, do uzyskania której zobowiązuje inwestora przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych uchybień w terminie do dnia [...] marca 2012 r.

W piśmie z dnia [...] marca 2012 r. pełnomocnik inwestora – adwokat J. K. – zwrócił się do organu I instancji o odstąpienie od żądania wykonania nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków. Podniósł, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej, bowiem jest ona projektowana na działkach, które mają dostęp jedynie do drogi gminnej.

Organ I instancji nie podzielił stanowiska pełnomocnika spółki "A". Wskazał, że objęte planowaną inwestycją działki nr ewid. [...],[...] i [...] przylegają bezpośrednio do drogi krajowej oraz posiadają do niej dostęp poprzez istniejący zjazd indywidualny, do którego z planowanego parkingu dla samochodów osobowych prowadzić ma projektowana utwardzona droga wewnętrzna. Dodatkowo organ zaznaczył, że z otrzymanego od GDDKiA pisma z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że zarządca ten pismem z dnia [...] lipca 2011 r. odmówił uzgodnienia przedstawionego przez inwestora planu zagospodarowania działek objętych przedmiotową inwestycją, stwierdzając, że plan ten nie uwzględnia rozbiórki istniejącego zjazdu indywidualnego z działki nr ewid. [...] do drogi krajowej. W związku z tym zarządca drogi krajowej wniósł o wprowadzenie zmian w przedstawionym projekcie budowlanym. Jednocześnie organ I instancji poinformował, że przychylił się do wniosku pełnomocnika inwestora i odstąpił od żądania spełnienia pozostałych warunków określonych w postanowieniu z dnia [...] marca 2012 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik "A" Sp. z o.o. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził, że żądanie uzgodnienia projektowanej inwestycji z GDDKiA jest bezpodstawne, bowiem została ona zaplanowana na działkach, które w ogóle nie mają dostępu do drogi krajowej. Stwierdził, że sporne uzgodnienie jest wymagane wyłącznie, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W przypadku przedmiotowej inwestycji możliwość taka nie występuje. Odwołujący podkreślił, że planowane przedsięwzięcie obejmuje dwa zjazdy publiczne z drogi gminnej, które zostały zaprojektowane zgodnie z sugestiami GDDKiA zawartymi w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. W wyniku tych wskazań inwestor zmienił ponadto projekt zagospodarowania dwóch działek nr ewid. [...] i [...], przesuwając lokalizację planowanego budynku do odległości 50 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] oraz oddalając od tej drogi projektowany zjazd. Zdaniem odwołującego negatywna opinia zarządcy drogi krajowej w zakresie obsługi komunikacyjnej zjazdem indywidualnym do działki nr ewid. [...] bezpośrednio z drogi krajowej jest zatem bezprzedmiotowa.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia i decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że przedłożony przez inwestora plan zagospodarowania działek nr ewid. [...],[...] i [...] zakłada dojazd do planowanej inwestycji zarówno istniejącym zjazdem indywidualnym z drogi krajowej relacji Radom – Lublin (działka nr [...]) jak i dwoma zjazdami publicznymi z drogi gminnej nr 1[...] (działka nr [...]). Organ odwoławczy podkreślił, że obsługa komunikacyjna terenów przeznaczonych dla działalności inwestycyjnej przyległych do drogi krajowej zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] winna odbywać się poprzez lokalne układy komunikacyjne, a ewentualne odstępstwa od tego warunku mogą nastąpić w drodze uzyskania pozytywnej opinii i uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej. Uzgodnienie to wymagane jest, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego ta zmianą. Wjazd i wyjazd z terenu inwestycji na drogę gminną, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową nie zwalnia inwestora od uzyskania uzgodnienia.

Tymczasem – jak wskazał organ odwoławczy – inwestor nie uzyskał uzgodnienia planu zagospodarowania działek nr ewid. [...],[...] i [...] z zarządcą drogi krajowej, o czym został poinformowany pismem GDDKiA z dnia [...] lipca 2011 r. Zarządca odmówił uzgodnienia przedłożonego planu zagospodarowania terenu, bowiem nie uwzględnia on rozbiórki zjazdu indywidualnego z drogi krajowej. Jednocześnie – jak wskazał organ – GDDKiA negatywnie zaopiniował obsługę komunikacyjną przedmiotowym zjazdem do działki nr ewid. [...] bezpośrednio z drogi krajowej.

Organ II instancji stwierdził również, że niezasadny jest zarzut odwołania wskazujący, iż pod wpływem sugestii GDDKiA inwestor dokonał przesunięcia planowanego budynku handlowo – usługowego na odległość 50 m od zewnętrznej krawędzi nawierzchni drogi krajowej nr [...]. Konieczność ta wynikała bowiem z ustaleń obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przesunięcie nie wyłącza również konieczności uzgodnienia zmiany zagospodarowania przedmiotowego terenu z zarządcą drogi krajowej. Uzgodnienie to jest niezbędne ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo działek nr ewid. [...],[...],[...] z tą drogą oraz zapewnienie dostępu tych działek do przedmiotowej drogi poprzez projektowaną utwardzoną drogę wewnętrzną. Zdaniem organu odwoławczego inwestor– w celu otrzymania pozwolenia na budowę – winien zatem uzyskać nowe uzgodnienie z GDDKiA lub zmienić plan zagospodarowania terenu inwestycji poprzez likwidację drogi dojazdowej do istniejącego zjazdu. Również przedmiotowy zjazd powinien być – w ocenie Wojewody – zlikwidowany.

"A" Sp. z o.o. w G. – reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata J. K. – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie konieczności uzgodnienia planu zagospodarowania działek nr ewid. [...],[...] i [...] z GDDKiA, podczas gdy zmiana zagospodarowania tego terenu nie łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą;

- art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy jej rozstrzygnięciu słusznego interesu strony;

- art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał swoje stanowisko, że dla realizacji będącej przedmiotem sprawy inwestycji nie jest wymagane uzgodnienie z zarządcą drogi krajowej. Podkreślił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany uwzględnia obsługę terenu inwestycji dwoma zjazdami z drogi gminnej nr [...]. W takiej sytuacji, pomimo, iż ten teren przylega do drogi krajowej, nie zachodzi konieczność uzgodnienia zmiany jego zagospodarowania z zarządcą tej drogi. Jednocześnie autor skargi podkreślił, że inwestor nie jest zainteresowany obsługą komunikacyjną objętej planowanym przedsięwzięciem nieruchomości przy wykorzystaniu zjazdu indywidualnego z drogi krajowej i nie planuje jego wykorzystywania w przyszłości. Zaznaczył ponadto, że zjazd ten nie jest w rzeczywistości połączony z nieruchomością inwestora. Spółka "A" nie jest natomiast upoważniona do jego likwidacji, ani też do dokonania zmian w jego przebiegu, bowiem nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do tego terenu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, o ile zarzuca brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Jak wynika z akt sprawy i uzasadnień decyzji organów obu instancji, jedyną przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji jest brak uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej nr [...] relacji Radom - Lublin, do której przylega teren objęty tą inwestycją. Obowiązek taki – w ocenie organów – wynika z dyspozycji art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie takie jest zatem wymagane – jak trafnie wywiedziono w skardze z powołaniem się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II OSK 995/07 – wyłącznie wtedy, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie wykazano przekonująco, iż okoliczność powyższa zachodzi. Nie wyjaśniono w szczególności rozbieżności między częścią graficzną projektu zagospodarowania terenu a opisem do tego projektu. Na rysunku projektu istotnie wskazano istniejący wjazd na działkę inwestora od strony drogi krajowej (obok dwóch projektowanych wjazdów od strony drogi gminnej), natomiast w opisie projektu wjazd na działkę i dojazd pożarowy przewidziano wyłącznie z drogi gminnej nr [...] (działka nr ewid. [...]). Nie wiadomo zatem, czy zaznaczony na rysunku planu wjazd z drogi krajowej ma również służyć do wjazdu na działkę po zrealizowaniu inwestycji, czy też jest tylko zobrazowaniem stanu istniejącego. Wątpliwości w tym zakresie pogłębia zaprojektowana na terenie objętym przedmiotową inwestycją droga wewnętrzna w kierunku istniejącego zjazdu z drogi krajowej. Jednocześnie strona skarżąca jednoznacznie deklaruje, że nie jest zainteresowana obsługą komunikacyjną nieruchomości przy wykorzystaniu zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, a jej potrzeby w tym zakresie są w pełni zaspokajane przez projektowane dwa zjazdy z drogi gminnej. Co więcej, w dowołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że zarządca drogi krajowej może poczynić odpowiednie kroki uniemożliwiające obsługę komunikacyjną terenu inwestycji z tej drogi, tj. przykładowo może zlikwidować istniejący zjazd bądź ustawić zakaz wjazdu na działkę nr [...].

W związku z powyższą argumentacją należy podnieść, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia jednoznacznie komu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, na której usytuowany jest sporny zjazd. Strona skarżąca zaprzecza, by znajdował się on na jej terenie. Gdyby to twierdzenie było prawdziwe, to nie można byłoby wymagać od inwestora, by zlikwidował (rozebrał) ten zjazd nie mając upoważnienia właściciela. W takim przypadku trudno byłoby zakwestionować stanowisko strony skarżącej, iż dojazd do działek objętych sporną inwestycją będzie odbywał się wyłącznie z nowoprojektowanych dwóch wjazdów z drogi gminnej, a w konsekwencji, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej. W takiej sytuacji bez znaczenia byłoby też istnienie wewnętrznej drogi dojazdowej do istniejącego obecnie zjazdu z drogi krajowej, gdyby okazało się, że zarządca tej drogi może ten zjazd rozebrać lub w inny sposób skutecznie uniemożliwić jego wykorzystanie.

Niewyjaśnienie powyższych okoliczności w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych w tym zakresie sprawie jednocześnie, że niemożliwe jest w obecnym stanie sprawy odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji mając na względzie przedstawione wyżej uwagi winny w szczególności ustalić status prawny nieruchomości, na której usytuowany jest zjazd z drogi krajowej oraz wyjaśnić wskazaną rozbieżność między częścią graficzną projektu zagospodarowania terenu a jego opisem i w zależności od poczynionych ustaleń ocenić, czy udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu wymaga uzgodnienia ze strony zarządcy drogi krajowej. Niezbędność dokonania ustaleń faktycznych w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy uzasadniała uchylenie również decyzji organu I instancji.

Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) należało orzec jak w sentencji.