I SA/Wa 979/12

Uzasadnienie

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w R. gm. [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Decyzja Wojewody [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej spraw.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. K. G. i M. G., reprezentowani przez adw. K. Z., zwrócili się o zwrot nieruchomości położonej w R. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nabytej przez Skarb Państwa na podstawie aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] listopada 1977 r. Poprzedni właściciele umotywowali swój wniosek tym, że do chwili obecnej działka ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w dokumentach wywłaszczeniowych.

W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Starosta Powiatu [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) powoływana dalej jako: "u.g.n.", decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy wniosek K. G. i M. G. z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczył zwrotu ww. nieruchomości, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] listopada 1977 r., Rep. A Nr [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz.64). Przedmiotowa nieruchomość została nabyta pod rozbudowę bazy Przedsiębiorstwa Melioracyjnego w W.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Melioracyjne w W., z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...] w dniu [...] lutego 1994 r.

Organ stwierdził, że obecnie użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu, w skład którego wchodzi m.in. działka nr [...], jest Przedsiębiorstwo [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] maja 1994 r.,

Rep. A Nr [...], co zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr KW [...].

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 oraz art. 229 u.g.n. poprzedniemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot, jeżeli przez dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo nabywcy ujawnione zostało w księdze wieczystej. Zatem fakt ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej powoduje, że roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględnione. Organy administracji publicznej zobowiązane są w takiej sytuacji do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, niezależnie od tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel, na jaki została wywłaszczona.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r. złożyli K. G. i M. G. zarzucając organowi, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 229 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zwrotu skarżącym przedmiotowej nieruchomości. W ich ocenie powołany przepis, w zakresie użytkowania wieczystego, odnosi się tylko do przypadków, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało w drodze czynności cywilnoprawnej, na co wskazuje użyty w cytowanym przepisie zwrot "ustanowiono na niej prawo wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej", na dowód czego przywołali wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1829/09. W ocenie skarżących, nabycie użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie jest ustanowieniem tego prawa w rozumieniu tego przepisu, zatem w konsekwencji - skoro w niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego powstało z mocy prawa, a nie w drodze czynności cywilnoprawnej, to art. 229 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania w rozstrzygnięciu.

W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia zasadności zastosowania art. 229 u.g.n., jako negatywnej przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Powołał przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który stanowi generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Wskazał też, że od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki, polegające na wygaśnięciu lub nieprzysługiwaniu tego uprawnienia czy roszczenia, stosownie do art. 136 ust. 5 i art. 229 u.g.n. W pierwszym przypadku uprawnienie do zwrotu wygasa, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie zostanie złożony w przewidzianym terminie, w drugim - roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że nie podziela prezentowanego w odwołaniu stanowiska, że jedynie nabycie użytkowania wieczystego w drodze umowy (a nie z mocy prawa) może być rozważane jako negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu, z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa.

Wojewoda podniósł również, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego, co do przedmiotowej nieruchomości, położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, o zwrot której wystąpili K. G. i M. G., zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...] z dniem [...] lutego 1994 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego błędnego zastosowania przepisu art. 229 u.g.n. stwierdził, że obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej, ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz osoby trzeciej (czyli innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego), a ponadto prawo to winno być ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Zdaniem Wojewody, wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Mianowicie Rejonowe Przedsiębiorstwo Melioracyjne w W. (obecnie Przedsiębiorstwo [...]), nabyło nieruchomość w użytkowanie wieczyste i prawo to ujawniono w księdze wieczystej Nr [...] w dniu [...] lutego 1994 r. Uznał jednocześnie za niezasadny zarzut skarżących o błędnym zastosowaniu przepisu art. 229 u.g.n.

Wojewoda stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie zaistniały obie przesłanki pozytywne z art. 229 u.g.n., zarówno podmiotowa jak i przedmiotowa, które są jednocześnie negatywne w świetle ar. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż stanowią przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zatem w ocenie organu wystąpił wyjątek od zasady, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. powodujący, iż już jego ustalenie wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 u.g.n.

Zdaniem organu, wskazywany w odwołaniu fakt zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości pod rozbudowę Przedsiębiorstwa [...] w W. na rzecz byłych właścicieli H. i L. małż. J., decyzją z dnia [...] sierpnia 1992 r., nie może mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż decyzja ta rozstrzygała co do istoty w innym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Jednocześnie Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., ujawniła się okoliczność, iż nieruchomość wywłaszczona została oddania w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy, a prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej, zatem postępowanie to powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe Z uwagi na okoliczność, że organ pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie decyzję merytoryczną odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. G. i M. G., reprezentowani przez adw. K.Z., zarzucając jej naruszenie interesu prawnego skarżących, naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które polega na błędnym przyjęciu przez Wojewodę [...], że użyty w powołanym artykule zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa, oraz zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zwrotu skarżącym jako poprzednim właścicielom przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący nie zgadzają się z interpretacją art. 229 u.g.n. dokonaną przez organ, jednocześnie kwestionując możliwość zastosowania go w niniejszej sprawie. W ocenie skarżących powołany przepis – w zakresie użytkowania wieczystego – odnosi się tylko do przypadków, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało w drodze czynności prawnej. Stwierdzili jednocześnie, że zgodnie z art. 27 u.g.n. oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wymaga wpisu w księdze wieczystej i jest to tzw. wpis konstytutywny. Ich zdaniem w przypadku powstania prawa wieczystego użytkowania z mocy ustawy, wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż prawo to powstaje z mocy prawa, a nie z momentem wpisu. Zatem nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy ustawy nie jest również ustanowieniem tego prawa w rozumieniu art. 229 u.g.n. i nie może on mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na postanowienie (decyzję), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując przedmiotową skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] uchylająca w całości decyzję Starosty [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. U podstaw podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organu I i II instancji legł art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego następca prawny może żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeśli stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei jak wynika z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona w W. przy ul. [...] stanowiąca działkę o nr. ewidencyjnym [...] stanowiła własność K. G. i M. G. Została ona w dniu [...].11.1977 r. wywłaszczona na mocy ustawy z dnia [...].03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na cele rozbudowy Przedsiębiorstwa Państwowego, tj. Rejonowego Przedsiębiorstwa [...] w W.

Stosownie do art. 229 u.g.n., w oparciu o który wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ratio legis uregulowania zawartego w cyt. przepisie polega na prawnej ochronie osób trzecich, które uzyskały prawa do nieruchomości spełniającej warunki do zwrotu w oparciu o art. 137 u.g.n., oraz na zapewnieniu bezpieczeństwa obrotu prawnego wynikającego z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych – wyrok WSA w Kielcach z dnia 10.09.2009 r. w sprawie II SA/Ke 435/09. A zatem, jeżeli przed wskazaną datą rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 u.g.n. i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi choćby spełnione były – jak to podnoszone jest w skardze – przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. - wyrok NSA z dnia 30.01.2007r. w sprawie I OSK 386/06.

Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest spełnienie przesłanki określonej w art. 229 u.g.n. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzją z dnia [...].10.1992 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5.12.1990 r. przez Rejonowe Przedsiębiorstwo [...] w W. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w KW nr [...] w dniu [...].02.1994r. Nie budzi jednocześnie wątpliwości Sądu, iż wskazane przedsiębiorstwo (oraz Przedsiębiorstwo [...] – które na mocy umowy sprzedaży nabyło od podmiotu pierwszego użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości) nosi przymiot osoby trzeciej w rozumieniu art. 229 u.g.n. Za taki podmiot uważa się bowiem każdą osobę – zarówno fizyczną, jak i prawną – inną niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. Przedstawiony stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, z woli ustawodawcy – stosownie do art. 229 u.g.n., skutkuje bezskutecznością wniosku o jej zwrot.

Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż stosownie do art. 7 k.p.a organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania wyrażonej w tym przepisie zasady legalizmu i orzekają zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, iż na gruncie prowadzonego postępowania administracyjnego – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej – zostały podjęte wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy – poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a.

W niniejszej sprawie spór pomiędzy stroną i organami sprowadza się w zasadzie do interpretacji art. 229 u.g.n. Strona powołuje się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4.03.2010 r. w sprawie I SA/Wa 1829/09.

W ocenie Sądu, rację mają organy administracji publicznej. Strona skarżąca nie zauważyła bowiem, że od wskazanego przez nią wyroku została wniesiona skarga kasacyjna i rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20.04.2011 r. w sprawie I OSK 904/10 jednoznacznie stwierdził, że "stosownie do treści art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r., tj. datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 242), rozporządzono nieruchomością w sposób określony w omawianej normie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi (spadkobiercy) nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, chociażby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 ust. 3 w zw. Z art. 137 ust. 1 lub pkt 2 tej ustawy". Dodatkowo Sąd ten stwierdził, że "na podstawie art.1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, ze wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że zwrot "ustanowiono" obejmuje zarówno sposób nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, jak i z mocy prawa". Również NSA w wyroku z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1085/08 stwierdził, że "w powołanej ustawie nowelizującej (art. 1 pkt 93) doszło jedynie do doprecyzowania przepisów i w związku z tym ustanowienie użytkowania wieczystego obejmuje wszystkie źródła jego powstania, niezależnie od tego, czy powstało ono z mocy prawa, czy też w drodze określonych czynności organów i czynności cywilnoprawnych. Tak obciążonej nieruchomości nie można zwrócić podmiotowi prywatnemu".

Zdaniem więc Sądu, interpretacja art. 229 u.g.n. dokonana przez stronę nie zasługuje na uznanie. Rację w tej mierze mają organy administracji publicznej.

W tym miejscu podkreślenia tylko jeszcze wymaga, że wyłączenie we wskazanym przepisie roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wyroki NSA w Warszawie: z dnia 16.11.2000 r., sygn. akt I SA 1539/99 oraz z dnia 7.02.2006 r., sygn. akt I OSK 409/05.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie wskazanych przepisów oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku.