I OSK 1378/11

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) – wydanym na podstawie art. 207 § 5 k.p.a. ( w brzmieniu ówcześnie obowiązującym) - oddalił skargę J. G. i J. R. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] czerwca 1992 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...] w sprawie przejęcia za odszkodowaniem na własność Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z placu o powierzchni [...] m wraz z domem murowanym, położonej przy ul. L. [...] i S. [...] w Z., a stanowiącej własność S. S. w [...] części, A. R. w [...] części i B. Sł. w [...] części.

W uzasadnieniu w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie odniósł się do zarzutów zgłoszonych przez skarżące, to jest J. G. (spadkobierczynię po S. S.) i J. A. R. (byłą współwłaścicielkę nieruchomości) uznając, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. wprawdzie zostało naruszone prawo – m. in. poprzez brak zastosowania w sprawie przepisów art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249), ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego, zatem nie mogło być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a. ).

Ponadto, Sąd podkreślił też, że decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r. nie była przez strony kwestionowana ( na decyzji znajduje się adnotacja o niewnoszeniu odwołania przez współwłaścicielki) a poza tym orzekała ona także o odszkodowaniu, wyliczonym w oparciu o operat szacunkowy, które to odszkodowanie zostało wypłacone.

W dniu [...] stycznia 2009 r. A. W. i J. S. wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 września 1993 r., domagając się zmiany wyroku poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992r. [...] oraz decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r., wskazując jako podstawę skargi na przepisy: art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 271 § 2, art. 277 i 278 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania skarżący podnosili, że J. S. - ich ojciec, który był uczestnikiem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., nie brał udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przez co został pozbawiony możliwości działania.

Wyjaśniono przy tym, że J. S. zmarł w dniu [...] października 1993 r., a spadek po nim nabyli skarżący, to jest J. S. i A. W., a ponadto wskazywano, że J. S. o wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 1993 r. dowiedział się dopiero w dniu [...] listopada 2008 r. na posiedzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z.

Ponadto, w pismach kierowanych do Sądu skarżący wyrazili pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, orzekając w dniu 7 września 1993 r. w sprawie o sygnaturze akt SA/Lu 141/93, nie mógł dokonać oceny zarzutu rażącego naruszenia prawa przez organy administracyjne przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r., ponieważ – wnoszące w tamtym postępowaniu skargę do Sądu ( J. G. i J. R.) - zarzutów takich nie zgłosiły. Zdaniem zaś J. S. i A. W., decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] czerwca 1976 r. była wydana bez wszczęcia postępowania a poza tym, decyzja, która została wydana w postępowaniu przed Kolegium Odwoławczym była skierowana m. in. ze współwłaścicielek nieruchomości – B. S. (jednej z dawnych współwłaścicielek nieruchomości), choć osoba ta już nie żyła. Zmarła bowiem w dniu [...] lipca 1965 r., to jest zanim ustalono dla niej odszkodowanie.

Skarżący wskazywali również, że przy ustalaniu odszkodowania wadliwie określono wartość nieruchomości a nadto, że przejęcie jej własności przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie § 5 uchwały Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. nr 139/74, która nie była ogłoszona w Dzienniku Ustaw ani w Monitorze Polskim.

Podkreślano też, że decyzji z dnia [...] czerwca 1976r. nie doręczono spadkobiercom B. S., którzy nie pobrali odszkodowania, zaś ojciec skarżących – J. S. nie wyraził nigdy zgody na wykup nieruchomości.

Oddalając – na zasadzie art. 282 § 2 P.p.s.a. - skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie, mimo, iż - w świetle okoliczności występujących w sprawie - należało uznać, że ojciec skarżących – J. S., który był uczestnikiem postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., istotnie nie został zawiadomiony przez Sąd o toczącym się postępowaniu sądowym i z tego powodu nie brał w nim udziału, choć przysługiwał mu w nim przymiot strony.

Powyższe stanowisko Sąd Wojewódzki uzasadnił tym, że zarzuty podniesione w skardze o wznowienie postępowania nie uzasadniały zmiany wyroku wydanego w 1993 r., gdyż w orzeczeniu tym prawidłowo oceniono, iż przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. organ administracji publicznej nie naruszył w sposób rażący obowiązujących przepisów, przy czym Sąd, badając wówczas decyzję z dnia [...] czerwca 1976 r., odniósł się do tych okoliczności, które w istocie obecnie podnosili A. W. i J. S.

Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że skarżący wskazywali, iż spadkobiercy B. S., to jest: J. S., T. S. i S. K. nie wyrażali zgody na przejęcie przez Państwo nieruchomości położonej przy ul. L. [...] i S. [...] w Z., nie brali też w ogóle udziału w postępowaniu, w którym wydano decyzję o jej przejęciu, bowiem wniosek o przejęcie nieruchomości - na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249) – złożyły wyłącznie jedynie pozostałe współwłaścicielki w osobach J. R. i J. G., a do której to okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się poprzez fakt dokonywania oceny podanie o objęcie przedmiotowej nieruchomości, a także prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków.

Sąd przesądził również w 1993 r., że przejęcie nastąpiło z zachowaniem trybu określonego w art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków tj. na wyraźne podanie współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, które – jak Sąd wówczas podkreślił - nie zostały w żaden sposób zmuszone do napisania i złożenia tego podania.

W objętym wnioskiem wznowieniowym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie zarzucił także organowi wydania decyzji, pomimo braku zgody spadkobierców B. S., w szczególności J. S. o, na przejęcie przedmiotowej nieruchomości, choć wiedział ( bo stwierdził to w uzasadnieniu wyroku), że współwłaścicielami przejętej nieruchomości była również B. S.

W rezultacie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie dysponował wystarczającymi informacjami niezbędnymi do oceny prawidłowości złożonego podania o przejęcie nieruchomości - w trybie art. 16 ustawy z 24 kwietnia 1959 r.- udział J. S. w tym postępowaniu nie miałby wpływu na dokonaną przez ten Sąd ocenę legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r. Poza tym – jak wywodził Sąd Wojewódzki – J. S. nie złożył skargi na decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 1992 r.

Akcentując zatem, że postępowanie o wznowienie ma charakter postępowania nadzwyczajnego, Sąd Wojewódzki stwierdził, że aktualnie Sąd nie mógł podważać stanowiska oraz oceny prawnej dokonanej przez Sąd w postępowaniu prowadzonym poprzednio, jeżeli nie wynikało to bezpośrednio z okoliczności będących podstawą wznowienia. W niniejszej zaś sprawie, podstawą wznowienia postępowania sądowego w sprawie o sygnaturze akt SA/Lu 141/93 był brak udziału w nim J. S. oraz pozostałych spadkobierców po B. S., co w istocie sprowadzało się do zarzutu pominięcia przez ten Sąd stanowiska w/w osób. Okoliczność ta – zdaniem Sądu pierwszej instancji - pozostawała jednak bez wpływu na treść wyroku z dnia 7 września 1993 r., skoro Sąd ten odniósł się do najistotniejszych argumentów, które obecnie podnoszą skarżący i które mogłyby być ewentualnie traktowane jako rażące naruszenie prawa.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości A. W. i J. S. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 77 i 80 k.p.a., polegające na nie dokonaniu oceny wszystkich zarzutów wniesionych przez skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto wskazywali na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym rozpatrywanej sprawy, poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono m. in., że spadkobiercy B. S.: J. S., T. S. i S. K. nie brali udziału w postępowaniu sądowym w 1993 r. ponieważ nie zostali powiadomieniu przez Sąd o prowadzonym postępowaniu, choć - jak twierdził w zaskarżonym wyroku WSA w Lublinie (cyt.) "Sąd wiedział (stwierdził w uzasadnieniu wyroku), że współwłaścicielem przejętej nieruchomości była również B. S. ". Akcentowano też, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie woli J. S. skierowane do Kolegium Odwoławczego, w którym J. S. przed śmiercią w sposób wyraźny i stanowczy oświadczył, że nigdy nie wyrażał zgody na wykup przedmiotowej nieruchomości. Nie można było więc obecnie jednoznacznie przesądzić, jaki wpływ miałoby na prowadzone postępowanie w 1993 r. podniesienie zarzutów przez J. S.

Autor skargi kasacyjnej akcentował również, iż do T. S. i S. K. nie skierowano w ogóle decyzji z 1976 r. a ponadto osoby te nie brały również udziału w postępowaniu przed Kolegium.

Ponadto, zwracano uwagę na szereg ( w liczbie 23) wadliwości decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] czerwca 1976 r., które zostały sformułowane w piśmie skarżących z dnia [...] października 2011 r. a które nie były podnoszone w postępowaniu prowadzonym w 1993 r. pod sygnaturą akt SA/Lu 141/93, zaś Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tych wszystkich zarzutów mimo, że znaczna z nich część dotyczyła kwestii, których nie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 1993 r.

W piśmie z dnia 29 października 2011 r. J. S. przytoczył dodatkowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej zwracając uwagę, że postępowanie sądowe zakończone wyrokiem z 1993 r. było nieważne, gdyż – co było niespornie – nie brał w nim udziału J. S. Mimo wystąpienia zaś tej okoliczności, Sąd Wojewódzki oddalił skargę o wznowienie postępowania, czym naruszył art. 271 pkt 2 w związku z art. 174 oraz art. 183 § 5 ustawy P.p.s.a.

W w/w piśmie omówiono ponadto obszernie wadliwości postępowania wywłaszczeniowego zakończonego decyzją z 1976 r. , akcentując zwłaszcza, że Sąd Wojewódzki nie dokonał oceny zarzutu, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r. nr [...]. została wydana w stosunku do osoby zmarłej.

W rezultacie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku dokonał wybiórczej oceny przedstawionych przez strony zarzutów, pomijając najbardziej istotne argumenty, świadczące o rażącym naruszeniu prawa z jakim została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 1976 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 77 i 80 k.p.a., które to naruszenie polegało na nie dokonaniu oceny wszystkich zarzutów wniesionych przez skarżących, a ponadto art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie w sprawie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że wprawdzie w piśmie procesowym z dnia 29 października 2011 r. J. S. sformułował dodatkowe zarzuty procesowe, wskazując, że zaskarżony wyrok naruszał także art. 271 pkt 2 w związku z art. 174 oraz art. 183 § 5 ustawy P.p.s.a., ale - z uwagi na fakt - że w dacie wnoszenia wspomnianego pisma upłynął już termin do wniesienia skargi kasacyjnej, w/w przepisy nie mogły już stanowić w tej sprawie podstaw kasacyjnych. Treść pisma i zawarta w nim argumentacja mogła natomiast oczywiście stanowić nowe, dodatkowe uzasadnienie wniesionej wcześniej skargi kasacyjnej.

W tym kontekście zatem rozpatrując przedmiotową sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że choć nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej były uzasadnione, w rezultacie okazała się ona jednak skuteczną.

Nieprawidłowo skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 77 i 80 k.p.a.

Przepis art. 174 pkt 2 stanowi bowiem, że skargę kasacyjną można oprzeć m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten jest zatem skierowany do stron postępowania, które wnoszą skargę kasacyjną i jest stosowany w postępowaniu już przed sądem kasacyjnym. Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki nie ma w ogóle możliwości by przepis ten w jakikolwiek sposób naruszyć.

Przepisy zaś art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych mają charakter przepisów ustrojowych, gdyż zawierają ogólne określenie sądów administracyjnych i ich kompetencji.

Z kolei, przepisy art. 77 i 80 k.p.a. dotyczą zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym i przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądem. Wprawdzie orzecznictwo dopuszcza formułowanie zarzutów kasacyjnych w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, jednak w przypadku skargi kasacyjnej, zarzucającej sądowi wojewódzkiemu wadliwość w rozpoznaniu skargi o wznowienie postępowania sądowego, taka możliwość raczej nie występuje. W tym ostatnim przypadku bowiem zarzut naruszenia postępowania odnosi się bowiem do procedury sądowoadministracyjnej.

W analizowanej sprawie trafnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten nakazuje sądowi administracyjnemu m. in. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie przez co należy rozumieć, że sąd w każdym przypadku powinien szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza, gdy nie podziela poglądu strony skarżącej. Nie wystarcza przy tym ogólne stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa, albo – co w tej sprawie miało miejsce - przyjęcie z góry, że udział strony w postępowaniu przed sądem i tak by nie mógł spowodować zmiany treści zapadłego (bez jej udziału) wyroku. Należało więc uznać, że zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż nie można było obecnie jednoznacznie przesądzić, jaki wpływ miałoby na prowadzone postępowanie w 1993 r. podniesienie zarzutów przez J. S. dotyczących faktu, że nie wyrażał on nigdy zgody na zbycie spornej nieruchomości położonej w Z. Zwłaszcza, że jednocześnie – na co słusznie zwrócił uwagę skarżący w piśmie procesowym z dnia 20 października 2011 r. - uszło uwagi Sądu Wojewódzkiego, że fakt, iż w postępowaniu zakończonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) nie brał udziału (bez swej winy) J. S., będący stroną w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygniętym kontrolowaną w 1993 r. przez Sąd decyzją, stanowiło przesłankę określoną w art. 271 pkt 2 P.p.s.a. W tym przypadku bowiem strona została pozbawiona możności działania (obrony swoich praw). Tego rodzaju przesłanka stanowi zaś tzw. bezwzględną przesłanką nieważnościową, do której nie ma zastosowania generalna zasada, że uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania wiązać się musi z ustaleniem, czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego wyroku. W przypadku podstaw wznowienia postępowania, określonych w art. 271 pkt 1 i 2 P.p.s.a. (w odróżnieniu od podstaw restytucyjnych) takich ustaleń w ogóle się nie prowadzi a bada się jedynie, czy w chwili wydania prawomocnego orzeczenia zaistniała przyczyna nieważności.

Jeśli zaś istotnie okaże się, że taka przyczyna miała miejsce, skutkować to powinno zawsze uchyleniem, już tylko z tego powodu, objętego skargą wznowieniową orzeczenia, choćby nieważność postępowania pozostawała istotnie bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Każde bowiem orzeczenie, wydane w toku postępowania dotkniętego wadą nieważności, powinno zawsze być usunięte z obrotu prawnego, niezależnie od wyniku zakończonego postępowania i niezależnie od słuszności zapadłego w nim rozstrzygnięcia ( vide: Duże Komentarze Becka, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. prof. R. Hauser i prof. M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 879 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 406/07, LEX nr 469203 z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1770/09, LEX nr 597375, i z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1286/09, LEX nr 595034 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/OL 618/09, LEX nr 571347 ).

Rozpatrując zatem ponownie sprawę Sąd Wojewódzki winien rozdzielić badanie zasadności skargi o wznowienie postępowania od ponownego rozpoznania samej skargi. W tym celu należy wznowić postępowanie zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 7 września 1993 r. (sygn. akt SA/Lu 141/93) i wyrok ten uchylić a dopiero następnie na nowo rozpoznać skargę na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Z. Sejmiku Samorządowym z dnia [...] listopada 1992 r. nr [...]. Rozpoznanie zaś tej skargi winno nastąpić w sposób wszechstronny i wyczerpujący, to jest zgodny z wymogami zawartymi w art. 141 § 1 P.p.s.a., a nie tylko – jak miało to miejsce w zaskarżonym wyroku - niejako w kontekście ustaleń poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z 1993 r.

W związku z powyższym, na tym etapie postępowania, przedwczesnym było wypowiadanie się przez Sąd Kasacyjny o zasadności tych argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą, które dotyczyły legalności decyzji Kolegium z 1992 r.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna okazała się uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.