V SA/Wa 1774/12

Uzasadnienie

1. Kierownik Biura Powiatowego AR i MR w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. – stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego", art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE L. 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009" oraz w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą" oraz art. 104 kpa – przyznał K. K. jednolitą płatność obszarową w kwocie [...] PLN oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości [...] PLN.

W motywach wskazano, że ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do płatności uzupełniających do grupy upraw podstawowych, płatność została odmówiona i nałożono sankcję. Stawka uzupełniającej płatności podstawowej do 1 ha uprawy w 2011 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2011 r. (Dz.U. Nr 238, poz. 1422) i wynosi 274,23 zł. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności za rok 2011 do uzupełniającej płatności podstawowej wynosiła [...] ha. Powierzchnia deklarowana działek rolnych, kwalifikowana do płatności wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosiła 0,00 ha. W dalszej części motywów zwrócono uwagę, że w dniu [...] maja 2011 r. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2011. We wniosku producent zadeklarował do uzupełniającej płatności podstawowej działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha. W trakcie kontroli administracyjnej został wykryty błąd polegający na zadeklarowaniu do płatności rośliny, do której w 2011 r. nie przysługuje uzupełniająca płatność podstawowa. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 marca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 9 marca 2009 r., orzech włoski nie znajduje się w wykazie roślin kwalifikujących się do płatności uzupełniających.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego działki rolne deklarowane do płatności uzupełniającej muszą być położone na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Z tego też względu powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, że zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 100,00%. W związku z § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz zgodnie z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

2. Powyższy akt administracyjny – po rozpatrzeniu odwołania – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 kpa został utrzymany w mocy decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego o AR i MR w W. z dnia [...] czerwca 2012 r.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za takim rozstrzygnięciem, które są zbieżne z uzasadnieniem Organu I instancji.

3. W skardze – żądającej uchylenia decyzji Organu II instancji w całości oraz decyzji Organu I instancji w części dotyczącej sankcji - podniesiono zarzut obrazy przepisów:

a/ prawa materialnego, a mianowicie treści art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. poprzez jego niezastosowanie, a także art. 73 tego aktu normatywnego – również poprzez jego niezastosowanie;

b/ prawa procesowego – tj. art. 7, 8, 9 kpa.

W motywach Autor skargi wskazał, że błędnie wypełnił wniosek i o pomyłce dowiedział się w chwili jego składania w W. Poinformowano go wówczas, że jest to błąd nieistotny, albowiem "do orzecha włoskiego zgodnie z literą najnowszego rozporządzenia, dopłaty się nie należą i tym samym ich nie otrzymam". Pomimo, że skarżący chciał poprawić wniosek" od ręki" wskazano, iż nie ma takiej potrzeby.

W późniejszym okresie skarżący jeszcze kilkakrotnie ponawiał chęć modyfikacji wniosku lecz pracownicy Agencji informowali go, że jest to błąd nieistotny i zapewne zostanie wezwany przez Organ do złożenia wyjaśnień. Pomimo tego zapewnienia jeszcze kilka razy kontaktował się z pracownikami Agencji otrzymując informację, że "wniosek pomyślnie przeszedł kontrolę administracyjną i żebym był świadom faktu, iż dopłat uzupełniających do orzecha włoskiego nie otrzymam (co było oczywiste od momentu wykrycia pomyłki)".

W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009 r. ,zgodnie z którym wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że zarówno przy drobnych pomyłkach, jak i większych aczkolwiek oczywistych nieprawidłowościach, organ powinien wezwać stronę do korekty (lub tę korektę umożliwić).

W efekcie popełniony błąd jest oczywistą omyłką i jako taki powinien zostać wyjaśniony w trakcie tzw. kontroli administracyjnej wniosku ( o czym wielokrotnie skarżącego zapewniano, że będzie to miało miejsce i zostanie wezwany do wyjaśnień w tej sprawie). Nie można bowiem pomyłki co do podlegania pewnych upraw (które przez kilka lat podlegały uzupełniającym płatnościom obszarowym) uznać za błąd inny niż oczywisty.

Mając na względzie orzecznictwo w tym zakresie, za błędy oczywiste – zdaniem skarżącego - należy uznać przede wszystkim omyłki, których istnienie można ustalić na podstawie treści samego wniosku. W sytuacji bowiem, gdy już wstępna analiza wyłącznie samego dokumentu wskazuje na istnienie nieścisłości czy omyłek, organ nie może zasłonić się stwierdzeniem, że konsekwencje tych nieprawidłowości powinien ponieść rolnik, który dopuścił się niedbalstwa w jego wypełnieniu.

Nie ulega też wątpliwości, że producent rolny, jako beneficjent pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powinien dochować należytej staranności w wykonaniu wszystkich warunków, od których uzależniono przyznanie płatności (to przede wszystkim w jego interesie winno leżeć zadośćuczynienie wszystkim stawianym przez prawo wymogom. Niemniej jednak uznać należy, że zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy sam pracodawca czyni od niej wyłom, dostrzegając potrzebę uregulowania kwestii związanych z oczywistymi błędami wniosku. Treść cyt. art. 21 Rozporządzenia Komisji (WE) wprost wskazuje, iż rygoryzm związany z obowiązkiem spełnienia kryteriów związanych z ubieganiem się o udzielenie pomocy, został ograniczony w sytuacji istnienia oczywistych błędów wniosku.

W tym kontekście należy uznać, że organy powinny zastosować art. 21 Rozporządzenia w omawianym przypadku. Swoim działaniem (tj. niezawiadomieniem skarżącego na piśmie lub w innej formie o możliwości i konieczności złożenia korekty wniosku) jawnie naruszono regulację art. 21 Rozporządzenia.

Wreszcie skarżący wskazał, że w myśl art. 73 cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Obniżki i wykluczenia, o których mowa w rozdziałach I i II obejmuje również przepis art. 58 Rozporządzenia stanowiący w przedmiotowej sprawie podstawę nałożenia sankcji.

Przewidziany w art. 73 Rozporządzenia wyjątek dotyczy sytuacji gdy:

a/ złożony wniosek jest zgodny ze stanem faktycznym;

b/ nieprawidłowości we wniosku nie wynikają z winy rolnika.

W omawianym przypadku, skarżący przedstawił we wniosku informacje zgodne z rzeczywistością (stanem faktycznym) – tj. był on właścicielem działek rolnych, których wniosek dotyczył; ich powierzchnia była wielokrotnie weryfikowana i znajdowała się tam uprawa orzecha włoskiego. Pomyłka we wniosku dotyczyła uprawnień w zakresie płatności uzupełniających w odniesieniu do (od 5 lat tych samych) upraw orzecha włoskiego, które zostały zmienione niedawno wprowadzoną regulacją prawną.

Pomyłka była działaniem niecelowym, albowiem skarżący od początku postępowania od momentu wydania decyzji wielokrotnie wyrażał chęć korekty wniosku. Jednakże brak korekty błędu we wniosku przed wydaniem decyzji organu I instancji spowodowany został działaniami urzędników i ich zapewnieniami o bezprzedmiotowości takiej korekty.

W konsekwencji rozstrzygnięcie w części dotyczącej sankcji i zastosowania art. 58 cyt. Rozporządzenia Komisji (WE) narusza wspomniany art. 73 ust. 1 Rozporządzenia ze względu na to, że złożony wniosek był zgodny ze stanem faktycznym i dodatkowo (chociaż jedna z przesłanek tu wystarczy) nieprawidłowość w nim powstała dotycząca uprawnień skarżącego, nie wynikała z jego winy (umyślnej).

Uzasadniając naruszenie treści art. 7 kpa skarżący wskazał, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności. Organy te są zobowiązane z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ta zasada powierza organom publicznym istotną rolę gospodarza postępowania i w związku z tą rolą nakłada na nie konkretne obowiązki.

W niniejszej sprawie trudno jest mówić o jakichkolwiek działaniach mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego. Wręcz przeciwnie organ (tj. reprezentujący go urzędnicy) mając świadomość oczywistej omyłki nie doprowadził do wyjaśnienia zaistniałego błędu i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a jedynie odwlekał w czasie możliwość złożenia korekty powołując się na postępowanie w toku . Następnie wydana została decyzja niekorzystna dla strony postępowania wykorzystująca stan faktyczny i prawny niewyjaśniony pomimo ewidentnych niejasności.

W kwestii obrazy art. 8 kpa wskazano, że organy winny swoimi działaniami, czynnościami podejmowanymi w trakcie postępowania (formalnymi, ale i nieformalnymi takimi jak wyjaśnienia ustne, zapewnienia i rozmowy telefoniczne itp.) budzić zaufanie uczestników postępowania (tu producenta rolnego). W zaistniałej sytuacji trudno mówić o zaufaniu do organów administracji publicznej, bo sytuacja, w której znalazł się skarżący wywołała raczej nieufność i zaskoczenie nieuczciwym działaniem organu. Tym bardziej, że w ubiegłych latach relacje z organami wyglądały dużo lepiej (można było uzyskać odpowiednie wyjaśnienia, wsparcie przy wypełnianiu i składaniu wniosku). Stąd też późniejsze działania organu (w szczególności wydanie decyzji przez organ I instancji wbrew ustnym wyjaśnieniom udzielonym w trakcie postępowania przez pracowników Biura Powiatowego AR i MR) zasługują na dezaprobatę jako ewidentnie łamiące standardy "dobrych" praktyk i budowania poprawnych relacji z organami administracji publicznej.

Zakwestionowano także stosowanie treści art. 9 kpa, a mianowicie zaniechano obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Na żadnym etapie postępowania nie zwrócono się do skarżącego z informacją w kwestii niewłaściwego bądź omyłkowego żądania we wniosku uzupełniających płatności obszarowych do upraw, do których ta płatność się nie należała. Trudno też mówić o dbaniu przez organ o to aby uczestnik postępowania (producent rolny) nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa poprzez udzielenie mu niezbędnych wskazówek i wyjaśnień.

Wyjaśnienia, które skarżący otrzymał od przedstawicieli organu (urzędników) wyraźnie wskazywały na to, że oczywista omyłka zostanie skorygowana po wezwaniu przez organ i składanie korekty bez takiego wezwania nie ma sensu. Takie wyjaśnienie należało traktować jako wyjaśnienie organu w efekcie którego skarżący narażony został na sankcję nałożoną w decyzji organu I instancji.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych winien być rozumiany tak szeroko jak to jest tylko możliwe. Zdaniem Sądu udowodnione naruszenie tego obowiązku winno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdzi, że strona zamierza podjąć działanie wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub ryzykiem wystąpienia podobnych skutków (por. wyrok NSA z 24.II.2000 r., II SA/Kd 297/97).

4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, żę sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

IV. W powyższym kontekście wskazać należy, że skarżący składając wniosek obszarowy złożył zarazem oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania dopłat bezpośrednich poprzez złożenie podpisu na wniosku pod umieszczonym tam oświadczeniem, a zatem winien wskazać powierzchnię rzeczywistą spełniającą wymagania ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie ustaloną w oparciu o dane historyczne, które uległy dezaktualizacji Powierzchnia faktyczna deklarowana do przyznania płatności winna być przez wnioskodawcę zweryfikowana, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w obrysie użytkowanej powierzchni na załączniku graficznym, z wyłączeniem terenów nie kwalifikujących się do objęcia płatnościami (takich jak tereny zadrzewione, zabudowania, drogi, rzeki, inne zbiorniki wodne). W związku z tym, iż producent rolny obrysował granice działki rolnej i określił powierzchnie upraw tym samym należy uznać, że pomiar rzeczywistej powierzchni gruntów uprawnionych do płatności dokonany został prawidłowo, albowiem granice działek rolnych określone na szkicu wykonanym w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni są wiernym odzwierciedleniem obrysu tychże działek na załączniku graficznym dostarczonym przez Wnioskodawcę.

Przedłożenie wniosku zgodnego ze stanem faktycznym oraz uwzględniającego obowiązujące w tym zakresie przepisy należy do obowiązków wnioskodawcy. Organ w toku prowadzonego postępowania dokonuje jedynie weryfikacji złożonego wniosku.

V. Wypełniając wniosek Strona winna zapoznać się z instrukcją wypełniania wniosku, w której szczegółowo opisano zasady wypełnienia wniosków na rok 2011. Co więcej składając podpis pod wnioskiem (sekcja IX) Wnioskodawca oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Ponadto w sekcji IX (Oświadczenia i zobowiązania) na ostatniej stronie wniosku umieszczone zostało zobowiązanie do "niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia niniejszego wniosku do dnia przyznania płatności (...) w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw".

VI. Wskazać należy, iż wykaz roślin, które są objęte uzupełniającą płatnością obszarową, reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 z 2009 r. ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw są objęte rośliny uprawiane w plonie głównym (grupa upraw podstawowych) tj. zboża, rośliny oleiste (rzepak, rzepik, słonecznik i soja), rośliny wysokobiałkowe (bób, bobik, łubin słodki i groch siewny), rośliny strączkowe (wyka siewna, soczewica jadalna i ciecierzyca pospolita) rośliny strączkowe pastewne, len włóknisty i oleisty, konopie na włókno, rośliny przeznaczone na materiał siewny kategorii elitarny lub kwalifikowany, które są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia, rośliny motylkowate drobnonasienne, rośliny okopowe pastewne (z wyłączeniem ziemniaków pastewnych), trawy na trwałych użytkach zielonych przeznaczone na susz paszowy, mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170 poz. 1051 z późn.zm.) strona oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajenia czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego wywodzi skutki prawne. Zatem to po stronie wnioskodawcy istnieje powinność udowodnienia, iż faktycznie użytkował powierzchnie wykazane do przyznania płatności, zgodnie z deklaracją.

VII. W zaskarżonej decyzji organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie Sądu niekorzystne rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie jest wynikiem braku należytej staranności, a nawet zaniedbania ze strony samego skarżącego. Należy wskazać, że Organ jest zobowiązany rozpatrzyć wniosek o przyznanie płatności obszarowych wyłącznie w zakresie żądania zgłoszonego przez wnioskodawcę i nie może przekraczać jego zakresu. Tak więc we wniosku zgłoszone zostało do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) – [...] ha (działki rolne: A1o powierzchni [...] ha, B1 o powierzchni [...] ha oraz C1 o powierzchni [...] ha) deklaracja roślin uprawnych w plonie głównym: orzech włoski. Jednakże zgodnie z § 2 ust. 1 w/w rozporządzenia, płatnością uzupełniającą do powierzchni upraw nie są objęte uprawy orzecha włoskiego, wobec czego strona nie mogła otrzymać przedmiotowej płatności do działek ewidencyjnych o identyfikatorach A1, B1 oraz C1. Wobec powyższego nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., gdyż to strona złożyła przedmiotowy wniosek pod którym złożyła własnoręczny podpis, potwierdzając tym samym prawidłowość danych w nim zawartych. Dlatego też należy uznać, że strona swoim własnym staraniem winna wypełniając wniosek zapoznać się z wymogami determinującymi przyznanie danych typów płatności.

Ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia uzupełniającą płatnością obszarową, uzupełniająca płatność obszarowa została Wnioskodawcy odmówiona oraz zostały nałożone sankcje wieloletnie w wysokości [...] zł.

VIII. Na mocy art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.) to na osobie, która z faktu wywodzi skutki prawne spoczywa ciężar udowodnienia tego faktu. W odwołaniu, jak również we wniesionej skardze strona podnosi, iż została wprowadzona w błąd przez pracowników Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W.

Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w skardze należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2011 zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. nr 170 poz. 1051 z późn.zm.) ma charakter wnioskowy.

Oznacza to, że jest ono wszczynane jedynie na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzone w zakresie określonym przez niego we wniosku. Wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera oświadczenia i zobowiązania związane z płatnością, której dotyczy. Oświadczenia te obejmują przede wszystkim powierzchnię działek ewidencyjnych, w stosunku do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności oraz informacje o sposobie wykorzystania działek rolnych. Szczegółowe wymagania, jakie powinny spełniać wnioski dotyczące przyznania płatności obszarowych, określa w rozporządzeniu minister właściwy do spraw rolnictwa, mając na względzie zabezpieczenie przed nieuzasadnionym przyznawaniem płatności, zawarcie we wnioskach danych niezbędnych do prawidłowego przyznania płatności oraz przepisy Unii Europejskiej. Ustalony – na podstawie wskazanych przepisów – wzór formularza zawiera zatem rubryki, których prawidłowe uzupełnienie przez wnioskodawcę ma umożliwić organowi ustalenie okoliczności faktycznych, które zdaniem ubiegającego się o dopłatę uzasadniają przyznanie dopłaty w określonej wysokości. Dane zawarte we wniosku mają także umożliwiać weryfikację ich prawdziwości.

Zarówno z przepisów krajowych, jak również w przepisów Unii Europejskiej wynika, że postępowania w sprawach dotyczących płatności obszarowych jest sformalizowane. Zatem nie jest bez znaczenia, w jakiej formie przekazywane są właściwemu organowi dane, od których uzależniona jest wysokość dopłaty. Udzielenie dopłaty we wnioskowanej wysokości uzależnione jest – jak wspomniano – od prawidłowego zadeklarowania we wniosku wielkości powierzchni działek użytkowanych rolniczo, w przypadku natomiast wezwania przez organ wnioskodawcy do korekty wniosku, od prawidłowej korekty (również na urzędowym formularzu).

W tego rodzaju postępowaniu oświadczenia woli wnioskodawcy i ewentualne korekty składane są na formularzu (którego treść jest ściśle określona w przepisach prawa). Nie jest więc dopuszczalne uzupełnianie wniosku w innej formie. Organ jest związany danymi wskazanymi we wniosku. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowiłby w istocie zaprzeczenie ustanowionemu sformalizowanemu modelowi postępowania w sprawach o dopłaty. Pogląd prezentowany przez odwołującego, że organ rozpatrujący sprawę nawet w przypadku wystąpienia błędu powstałego na skutek błędnej deklaracji grupy upraw do płatności, powinien był wywieźć rzeczywistą grupę upraw na działkach zgłoszonych do dopłat, w sytuacji kiedy grupy upraw podane we wniosku nie są prawidłowe, przeczy temu założeniu. Ponadto wnioskodawca miał możliwość złożenia zmiany do wniosku w terminie przewidzianym przepisami prawa skoro, o czym świadczy treść odwołania, miał wiedzę, iż do zadeklarowanej grupy upraw przedmiotowe płatności nie przysługują. Zmiana do wniosku składana jest z inicjatywy wnioskodawcy strona nie skorzystała z tego prawa i nie wystąpiła z takim żądaniem. Wobec powyższego nie można uznać, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009.

IX. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE L 316 z 30.11.2009, str. 65) po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. Jeśli poprawki, o których mowa mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów w terminie najpóźniej do dnia 31 maja danego roku kalendarzowego lub do dnia 11 czerwca danego roku kalendarzowego (z sankcjami powodującymi zmniejszenie kwoty płatności do powierzchni działek objętych zmianą o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia). Artykuł 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. stanowi o tym, że wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. Jednakże ust. 2 stanowi, że jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości.

X. Należy podkreślić, że na Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, przyjmującej wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności objętej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach szczególnych i ewentualnego wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku. Jednakże za treść merytoryczną tego wniosku, w tym także w zakresie żądanych płatności, odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Wprawdzie nie można generalnie wyłączyć w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych obowiązków organu wynikających z przepisów art. 7 i 9 kpa, to jednak nie mogą one być tak daleko posunięte, aby organ miał ponosić odpowiedzialność za stronę merytoryczną wniosku producenta rolnego. W przeciwnym bowiem razie, organ musiałby niejednokrotnie stawać przed koniecznością przeprowadzenia odpowiednich dochodzeń sprawdzających w zakresie treści wniosku. W istocie musiałby on podejmować czynności z urzędu, prowadzące do konwalidacji niezgodnego z prawdą oświadczenia wnioskodawcy, a to – jak wspomniano – nie należy do obowiązków organu. Co więcej podważałoby to sens przepisów dyscyplinujących wnioskodawców w zakresie żądanych dopłat, w tym przewidujących finansową odpowiedzialność producentów rolnych z tytułu ubiegania się o pomoc nie znajdującą koniecznych podstaw faktycznych i prawnych (patrz wyrok NSA z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 354/10).

Nadto należy wskazać, że producent rolny ubiegający się o uzyskanie płatności powinien własnym staraniem, należycie troszcząc się o swoje interesy dopełnić niezbędnych starań, aby uzyskać wiedzę na temat podstawowych zasad przyznawania poszczególnych rodzajów płatności. Nieuzasadnione jest przerzucanie odpowiedzialności na pracowników organu (wyrok NSA II GSK 177/06 z dnia 16.11.2006 r.).

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje po stronie obywateli powinność, co najmniej podstawowej orientacji w przepisach prawnych regulujących niektóre sfery życia społecznego (wyrok NSA z 18 sierpnia 2000 r. V SA 2497/99, wyrok NSA z 10 grudnia 1999 r. V SA 946/99, teza druga wyroku NSA z 6 grudnia 1999 r., IV SA 2028/97). Zakres wymaganej wiedzy o prawie jest zróżnicowany – lepsza znajomość prawa jest oczekiwana od osoby prowadzącej działalność zawodową w określonej dziedzinie. Tak więc osoba przystępująca do prowadzenia działalności gospodarczej powinna być zorientowana w przepisach prawnych regulujących tę działalność w stopniu wystarczającym do prowadzenia tej działalności.

XI. W efekcie trudno uznać, iż organy w jakikolwiek sposób naruszyły dyspozycje art. 7, 8 i 9 kpa. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że pomimo deklaracji skarżący do dnia dzisiejszego nie zmodyfikował wniosku, który jak sam twierdzi jest wadliwy. Gdyby istotnie został wprowadzony w błąd przez któregoś z pracowników uczyniłby to chociażby po doręczeniu decyzji organu I instancji. Mógłby wskazać także ewentualnie ich nazwiska lub zajmowane stanowiska – czego też do chwili obecnej nie uczynił.

Mając zatem powyższe fakty na uwadze uznać należało, iż cała kwestia wprowadzenia skarżącego w błąd nie została udowodniona, a więc nie może wpłynąć na ocenę rozstrzygnięcia.

XII. Mając powyższe na względzie należało - stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.