II SA/Rz 729/12

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi B. J. jest decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości.

Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy:

W podaniu z 19 stycznia 2012 r. Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie, na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 146/1 o pow. 0,2469 obręb [...]. Na uzasadnienie wniosku podano, że decyzją Starosty [...] wywłaszczono prawo własności nieruchomości (udział ½) – działki nr 146/1 na rzecz Gminy Miasto [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Wojewody [...]. Skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie z 7 lipca 2012 r. II SA/Rz 397/11, jednak strona skarżąca – B. J. wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpatrzona. Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że Wojewoda [...] wstrzymał wykonanie decyzji wywłaszczeniowej. Opisana nieruchomość ma być Gminie [...] niezbędna dla realizacji celu publicznego, jakim jest założenie cmentarza komunalnego, przewidzianego do realizacji w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Gmina nie dysponuje jeszcze ww. nieruchomością dla celów budowlanych, a ma istnieć realna groźba wyczerpania się możliwości grzebania zmarłych na obszarze Miasta [...] już w 2012 r. na istniejących cmentarzach.

Decyzją z [...] lutego 2012 r. Starosta [...] udzielił Gminie Miejskiej [...] zgody na niezwłoczne zajęcie nieruchomości – działki nr 146/1 o pow. 0,2469, objętej księgą wieczystą nr [...], własności B. J., dla której wydana została przez Starostę [...] decyzja z [...] listopada 2010 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miejskiej [...], nadając decyzji zezwalającej rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., zwana dalej: "Ugn") oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej: "K.p.a.").

Organ I instancji ustalił, że postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości (udział ½) – działki nr ewid. 146/1 za odszkodowaniem, z przeznaczeniem na urządzenie cmentarza komunalnego zawisło przed sądami administracyjnymi i nie zostało jeszcze zakończone z uwagi na wniesienie przez B. J. skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2012 r. II SA/Rz 397/11. Zarazem Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. wstrzymał wykonanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości do czasu rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Ustalenie terminu rozpoznania skargi kasacyjnej ma być niemożliwe, a tymczasem z dołączonych do wniosku pism Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej ma wynikać realna groźna wyczerpania się w 2012 r. miejsc grzebania zmarłych na istniejących trzech cmentarzach w J. Ponadto złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę wymaga od inwestora legitymowaniem się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestycja łączyć ma się ze znacznymi wydatkami finansowymi, które rozłożone muszą być na kilka lat. Zwłoka w zajęciu nieruchomości związana z rozpoznawaną przez Naczelny Sąd Administracyjny skargą kasacyjną może w ocenie organu I instancji uniemożliwić realizację inwestycji celu publicznego, na którą dokonano wywłaszczenia.

W odwołaniu od tej decyzji B. J. zarzuciła naruszenie przepisów art. 112 ust. 1 Ugn i art. 108 K.p.a. Strona domagała się wstrzymania wykonania decyzji oraz jej uchylenia. Podkreśliła, że niezwłoczne przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane może wywołać nieodwracalne skutki. Nie istniały w jej ocenie przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ winę za zwłokę w załatwieniu sprawy wywłaszczeniowej ponoszą organy administracji publicznej. Zbyt późno podjęte działania dotyczące cmentarza komunalnego nie mogły stanowić podstawy zezwolenia na natychmiastowe wykonanie decyzji.

Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że stosownie do dyspozycji art. 122 ust. 1 Ugn w przypadkach określonych w art. 108 K.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Natomiast stosownie do przepisów art. 108 K.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W ocenie organu odwoławczego budowa cmentarza komunalnego na terenie Miasta [...] stanowi ważny interes społeczny, a toczące się postępowanie sądowoadministracyjne uniemożliwia realizację celu publicznego. Dlatego też uznano za konieczne wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości, uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ dalsza zwłoka przy urządzaniu cmentarza może doprowadzić do sytuacji braku miejsc na pochówek na terenie Miasta [...].

Z decyzją Wojewody [...] nie zgodziła się B. J. wnosząc skargę sądowoadministracyjną przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2012 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 122 ust. 1 Ugn, jak również przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11 i art. 108 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżącej organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności nie wykazały, aby planowana inwestycja świadczyła o istnieniu ważnego interesu społecznego w rozumieniu art. 108 K.p.a. W decyzjach wydanych w sprawie nie oznaczono liczby pozostałych wolnych miejsc na pochówek i nie określono, kiedy może ich zabraknąć, jak też nie odniesiono się do możliwości pochówku na cmentarzach poza granicami Miasta [...]. W przekonaniu strony możliwość wyczerpania się liczby dostępnych wolnych miejsca na pochówek nie może zostać uznana za szczególnie istotny interes społeczny. Ma to być raczej interes inwestora, związany z realizacją ciążących na nim zadań własnych, aniżeli interes ogółu społeczeństwa. Ponadto w rozpoznawanej sprawie może zaistnieć co najwyżej ryzyko przesunięcia w czasie realizacji inwestycji, a nie całkowitego jej zablokowania. Nie można też ustalić, czy postępowanie wywłaszczeniowe nie zakończy się, zanim wolne miejsca na cmentarzu komunalnym wyczerpią się. W interesie wnioskodawcy było wyłącznie przyspieszenie realizacji inwestycji ze względu na znaczne jej koszty, aniżeli sama możliwość zapewnienia jej wykonania.

W odpowiedzi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Postanowieniem z 21 sierpnia 2012 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna.

Podstawę materialnoprawną w wydaniu decyzji przez organ I instancji stanowił art. 122 ust. 1 Ugn. Cyt. przepis określa, że "W przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, udziela podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności". Budowa cmentarza, a na taki cel nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją została uprzednio wywłaszczona, jest celem publicznym w rozumieniu Ugn (por. art. 6 pkt 9 cyt. ustawy). Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, zadania te obejmują w szczególności sprawy cmentarzy gminnych (por. art. 7 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. – samorządzie gminnym, Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.). Dla Sądu niesporne zatem jest, że przejęcie nieruchomości nastąpiło na cel publiczny. Przedmiotem sporu jest wyłącznie kwestia, czy zwłoka w zajęciu nieruchomości uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, a nadto, czy zachodzą przesłanki z art. 108 K.p.a., Sąd przyjmuje, że w przypadku budowy cmentarza odpada przesłanka z art. 122 ust. 1 Ugn w postaci "ważnego interesu gospodarczego". Z art. 108 § 1 zd. 1 K.p.a. wynika, że "Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony".

Lektura akt sprawy przekonuje, że nie kwestionowano, iż działka objęta przedmiotem zaskarżonych decyzji znajduje się w obszarze objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z którego z kolei wynika, że jest ona przeznaczona pod realizację cmentarza komunalnego. Prowadzenie cmentarza stanowi w istocie element gospodarki komunalnej, obejmującej zadania o charakterze użyteczności publicznej, której celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (por. art. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236). Z pism sporządzonych przez Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, jako administratora cmentarzy komunalnych w [...] wynika jednoznacznie, że na terenie Miasta [...] na wyczerpaniu są miejsca przeznaczone na pochówek zwłok, a miejsc takich najprawdopodobniej zabraknie już w połowie 2012 r. Okoliczność ta, skoro została stwierdzona przez podmiot zajmujący się administrowaniem cmentarzy komunalnych w J., traktowana może być, jak to słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, za mającą charakter wielce prawdopodobny, względnie pewny. Spekulatywnie ocenić należy te wywody skargi, w których rozważa się termin, w którym istotnie takich miejsc już nie będzie, względnie dopuszczalne byłoby urządzanie takiego pochówku na innych cmentarzach, niż w granicach miasta [...]. Warto w tym miejscu zauważyć, że z brzmienia art. 4 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach (Dz. U. Nr 118 z 2011 r., poz. 687 ze zm.) wynika, że cmentarz zakłada się w zasadzie na terenie każdej gminy lub miasta, tylko w uzasadnionych przypadkach można założyć cmentarz dla kilku gmin. Nie jest także w sprawie bez znaczenia, że, jak wynika z pisma Starosty [...] przekazującego akta organowi odwoławczego, iż na cel związany z budową cmentarza zarezerwowano środki publiczne w wysokości 1 mln zł. Za truizm uznać należy to, że brak tytułu prawnego do nieruchomości objętych zamiarem inwestycyjnym, może prowadzić do utraty możliwości dysponowania środkami publicznymi przeznaczonymi na taki cel. W tych okolicznościach sprawy Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 122 ust. 1 Ugn, nadto naruszeń przepisów procesowych wskazanych w skardze, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów skargę jako nieuzasadnioną oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.