I OSK 912/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 462/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi E.G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2011 r. nr [...]w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją Nr [...]z dnia 03 lutego 2011 r., Prezydent Miasta Częstochowa orzekł o:

- uznaniu E.G. z dniem 03 lutego 2011 r. za osobę bezrobotną

- odmowie przyznania w/wym. prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu rejestracji strona spełniała warunki do uznania jej za osobę bezrobotną, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Od tej decyzji E.G. złożyła odwołanie wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku. Jednocześnie podnosiła, że w związku ze zmianą sytuacji na rynku odzieżowym zmuszona została zawiesić działalność gospodarczą, a następnie zapadła w silny stan depresyjny, co spowodowało, że nie zgłosiła się wcześniej do Urzędu Pracy. Do odwołania strona załączyła zaświadczenia lekarskie.

Decyzją Wojewody Śląskiego Nr [...]z dnia 01 marca 2011 r. wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 pkt.2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W uzasadnieniu wskazano, że E.G. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Częstochowie w dniu 03 lutego 2011 r.. W dniu rejestracji strona przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 01 lutego 2011 r. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dokonanego w dniu 29 grudnia 1989 r. pod numerem 10293.

Zdaniem organu odwoławczego E.G. – bezspornie - na dzień rejestracji, tj. 03 lutego 2011 r. spełniała warunki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie bowiem z art.2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tj. Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz.415 z późno zm. ), bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy.

Jednocześnie wskazano, iż w myśl art.71 ust. 1 pkt 2 lit. d cyt. ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy jeżeli, w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W tej mierze – zdaniem organu odwoławczego - biorąc pod uwagę złożone przez stronę w dniu rejestracji dokumenty stwierdzić należało, że organ I instancji nie ustalił, czy strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji liczonych od 02 sierpnia 2009 r. udokumentowała opłacanie przez okres co najmniej 365 dni składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy podkreślił, ze przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania celem zobowiązania odwołującej do złożenia stosownego zaświadczenia potwierdzającego w jakim okresie i w jakiej wysokości (z rozbiciem na poszczególne miesiące) strona opłacała składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, obejmującego okres 18 miesięcy poprzedzających rejestrację, tj. od dnia 02 sierpnia 2009 r.. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że organ zatrudnienia po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzyskaniu stosownych dowodów złożonych przez stronę wyda rozstrzygnięcie dotyczące uprawnień strony do zasiłku dla bezrobotnych datowanych na dzień rejestracji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca E.G. wnosiła o "odwołanie decyzji o odmowie przyznania (...) prawa do zasiłku". W uzasadnieniu skargi w zasadzie powieliła treść odwołania.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W wypadku nie wniesienia odwołania decyzja staje się prawomocna.

Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, ale tylko w zakresie odmowy przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie skarżąca nie wnosiła odwołania w zakresie uznania jej dniem 03 lutego 2011 r. za osobę bezrobotną.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd I instancji uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowa z dnia 03 lutego 2011 r. uprawomocniła się w zakresie uznania skarżącej E.G. z dniem 03 lutego 2011 r. za osobę bezrobotną.

W ocenie Sądu, zgodnie z treścią odwołania organ odwoławczy mógł badać decyzję jedynie w zakresie zaskarżenia tj. tylko w zakresie odmowy przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Tymczasem Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji "w całości". Rozstrzygnięcie to, co wynika zarówno z komparycji powyższej decyzji jak i jej uzasadnienia dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji. Tak więc uchylając decyzję organu pierwszej instancji w zakresie "uznania E.G. z dniem 03 lutego 2011 r. za osobę bezrobotną" Wojewoda Śląski dopuścił się rażącego naruszenia art. 127 § 1 k.p.a., gdyż rozpoznał sprawę poza zakresem odwołania, co spowodowało działanie organu odwoławczego z urzędu, a do takiego działania organ ten nie jest uprawniony i takie działanie stanowi jak wyżej wskazano rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego.

Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części (co ma miejsce w niniejszej sprawie), to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, wydając decyzję organ II instancji związany jest treścią odwołania i nie może orzekać ponad to odwołanie, co w niniejszej sprawie oznacza, że organ II instancji wydając decyzje nie może w ogóle w niej rozstrzygać zakresie uznania skarżącej za osobę bezrobotną, co w tej sprawie uczynił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 127 § 1 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na przyjęciu, że rażącym naruszeniem prawa jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy w treści odwołania strona odnosi się do jednego z dwóch elementów rozstrzygnięcia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m in., że z bezpośredniego rozumienia art. 138 § 2 kpa, który to przepis stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia Wojewody Śląskiego, nie wynika, że organ odwoławczy może uchylić tylko część decyzji. Skoro do przeciwnego wniosku można dojść dopiero przez wykładnię tego przepisu w kontekście art. 127 § 1 kpa, to Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, czym naruszył przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę na konieczność ścisłego przestrzegania przez organ odwoławczy katalogu i treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 kpa. Jeżeli organ miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, to w świetle brzmienia art. 138 § 2 kpa zobligowany był do uchylenia decyzji w całości. W ostatnich latach nastąpiła zmiana orzecznictwa sądowego w powyższym zakresie akcentująca, że decyzja w części nie zaskarżonej staje się ostateczna, a stosując art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzje "w całości, to jest w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania".

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie E.G. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 3 lutego 2011 r. o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. A zatem organ odwoławczy był uprawniony stosownie do art. 127 § 1 kpa do rozpatrzenia odwołania i nie można przyjąć, że organ zajmował się sprawą z urzędu.

Okoliczność, że organ drugiej instancji przekroczył zakres tego odwołania, nie jest widoczna w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na pierwszy rzut oka, czyli nie ma charakteru oczywistego naruszenia prawa. Dopiero analiza treści odwołania i pewnych fragmentów uzasadnienia pozwala na sformułowanie tego zarzutu. Brak oczywistości naruszenia wyklucza uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy był uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo że została zaskarżona w części oraz czy tego rodzaju działanie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt. 2 Kpa.

Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję organu I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się.

Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt.2 Kpa). Częściowa modyfikacja tej zasady występuje tylko w art.137 kpa, gdzie organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania ze względu na pozostawienie decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Jednak także i w tym przypadku chodzi wyłącznie o odwołanie wniesione przez uprawniony podmiot.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części, w sytuacji gdy pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła decyzję tylko w części, w jakiej Prezydent Miasta Częstochowa odmówił jej przyznania zasiłku dla bezrobotnych . Brak było zatem podstaw, jak trafnie ocenił to Sąd I instancji do poddania przez organ odwoławczy kontroli niezaskarzonej części decyzji (przyznającej skarżącej status bezrobotnego ) i rozpatrzenia sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią decyzji . Oznaczałoby to bowiem działanie organu odwoławczego w tym zakresie ex officio, bez wniesionego w tej części odwołania.

Decyzja Prezydenta Miasta Częstochowa chociaż jedna zawierała dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną, drugie odmawiające jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Każde z nich stanowiło odrębne i samoistne rozstrzygnięcie kreujące odrębne stosunki administracyjnoprawne, co umożliwiało podjęcie przez organ II instancji w stosunku do tak wyodrębnionej części , w zakresie określonym odwołaniem, każdego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 Kpa.

Powyższa ocena uzasadniona jest brzmieniem art. 33 ust. 4 i art. 75 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. Nr. 69, poz. 415 z 2008r. ). Skoro jak wynika z powołanych przepisów ustalenie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje niezależnie od siebie, na podstawie odrębnych przesłanek, przewidzianych w różnych regulacjach ustawy, w drodze decyzji starosty, to każda z tych decyzji ma samodzielny byt prawny.

Decyzja organu odwoławczego, która na podstawie art. 138 Kpa rozstrzyga o decyzji organu I instancji w zakresie nieobjętym odwołaniem, jest podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87, GAP 1988, nr 12, s. 41, z komentarzem H. Starczewskiego, w którym przyjęto, że: "1. Przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. 2. Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa").

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji