VII SA/Wa 439/12

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ I instancji", "WINB"), działając na podstawie art. 123 w związku z art. 61 "a" § 1 i § 2, art. 157 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku B. B. (dalej "skarżąca") z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie o stwierdzenie nieważności, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., udzielającej Spółce [...] Sp. j. w B. (dalej "inwestor") pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalnego - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ul. [...] w B..

Podstawą negatywnego dla strony rozstrzygnięcia było ustalenie, że w sprawie żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. wniósł podmiot do tego nieuprawniony, bowiem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, jest wyłącznie inwestor, którym skarżąca nie jest. Organ podniósł, że inwestor realizował odbudowę przedmiotowego budynku pierwotnie na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r., która została uchylona przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie II SA/Bd 302/10. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym wyroku, inwestor wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego o nowe pozwolenie na budowę, tj. dokończenie prac, które otrzymał decyzją Starosty [...]z dnia [...] lipca 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (dokończenie prac). Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. Na skutek kolejnych odwołań i skarg obie te decyzje uchylił WSA w Bydgoszczy, pierwotnie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie II SA/Bd 1282/10, a następnie (po uchyleniu tego wyroku przez NSA) wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. w sprawie II SA/Bd 907/11.

W międzyczasie, w dniu 29 lipca 2011 r. inwestor zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, który po kontroli odbytej w dniu 1 sierpnia 2011 r. wydał w tym przedmiocie decyzję pozytywną w dniu [...] sierpnia 2011 r.

Organ I instancji dalej wskazał, że skarżąca w dniu 25 listopada 2011 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie odbudowanego budynku przy ul. [...] w B. podnosząc, że zrealizowany obiekt budowlany narusza jej interes prawny, wynikający z art. 140, art. 143 i art. 144 k.c. oraz art. 5 ust. 1 punkt 9 Prawa budowlanego, ponieważ część inwestycji wychodzi poza teren, co do którego, w ocenie skarżącej, inwestor nie posiada tytułu prawnego. Ponadto podniosła zarzut naruszenia przez odbudowany budynek warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") w zakresie lokalizacji otworów okiennych.

Organ I instancji wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a., dotyczącym sytuacji, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub skutkiem legalizacji istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę. Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy w czasie wydawania pozwolenia na użytkowanie w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r. Inwestycja została zrealizowana zgodnie z tym pozwoleniem, tak więc w takim przypadku stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor. Pozostałe strony, znajdujące się w polu oddziaływania obiektu, miały możliwość udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ podniósł również, że gdyby rzeczywiście była naruszona własność skarżącej na skutek przekroczenia granicy jej działki przez część dachu odbudowanego budynku przy ul [...], to ewentualnej weryfikacji mogłaby podlegać decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku z dnia [...] lipca 2010 r., a nie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Ustosunkowując się do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 października 2011 r., którym Sąd uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., organ uznał, że fakt ten nastąpił już po wydaniu pozwolenia na użytkowanie budynku ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prawomocne zaś uchylenie pozwolenia na budowę może stanowić podstawę do wznowienia z urzędu postępowania w sprawie, zakończonej ostateczną decyzją dotyczącą pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z art. 145 § 1 punkt 8 k.p.a.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., w oparciu o art. 138 § 1 punkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że odpowiada ono prawu i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Podniósł, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego na wstępnym etapie badania wniosku strony, poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić badanie, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. W pierwszej więc kolejności organ zobligowany jest zbadać, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od osoby posiadającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym (na dzień wydania decyzji organu powiatowego) decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Poza tym, jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2011 r., przedmiotowa inwestycja została zrealizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Odnośnie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalony w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym do art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest więc wyłącznie inwestor. Z uwagi na okoliczność, że inwestor, po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zrealizował proces budowlany zgodnie z pozwoleniem, a skarżąca nie jest inwestorem, nie może ona skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z przyczyn podmiotowych. W związku z takimi ustaleniami organ odwoławczy uznał, że merytoryczne zarzuty zażalenia pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia.

Na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. W skardze wskazała na zarzuty naruszenia przez organy rozpoznające jej wniosek przepisów: art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do legalnej budowy całości budynku w sytuacji, w której od początku do końca nie było żadnej ingerencji ze strony organu nadzoru budowlanego oraz sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ akceptuje taką praktykę, że w przypadku naruszenia przepisów prawa budowlanego i po ingerencji nadzoru budowlanego należy złożyć nowy wniosek o pozwolenie na budowę i automatycznie całość inwestycji stanie się legalna. Taki pogląd stoi w sprzeczności z jednolitym orzecznictwem NSA, które wskazuje, że organ architektoniczno-budowlany wydaje pozwolenia na budowę tylko i wyłącznie na zamierzenia przyszłe. Nadto skarżąca podniosła, że organ w przedmiotowej sprawie nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, pominął okoliczność, że w dniu [...] października 2008 r. zostało wydane pozwolenie na wznowienie robót w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i na tej podstawie inwestor zrealizował 90 % obiektu. Pominął również tę okoliczność, że inwestor wykonywał prace budowlane przy obiekcie po wstrzymaniu wykonania decyzji przez WSA (na skutek ich uchylenia). Ponadto rozebrany budynek był prawie 2 m niższy od nowego, projekt budowlany nie jest zatwierdzony decyzją przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], a część dachu znajduje się na posesji skarżącej, co jest sprzeczne z § 12 ust. 1 punkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa inwestycja w obecnym kształcie nie posiada decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2011 r. uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji. W tym kontekście powoływany przez skarżącą wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 907/11, uchylający pozwolenie na budowę, zapadł w dniu 5 października 2011 r., a decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego została wydana na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 29 października 2008 r. OSK 1174/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

z dnia [...] sierpnia 2011 r., dotyczącej udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalnego – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce przy ul. [...] w B. z tego względu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Z takim rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem nie zgodziła się skarżąca, podnosząc w skardze, że odmowa wszczęcia postępowania była wobec niej nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61 "a" § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.).

Ustawodawca przyjął w art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. "Sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jednak - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie - dyspozycja art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, jako lex specialis wobec art. 28 k.p.a., ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizował proces budowlany zgodnie z funkcjonującym w obrocie prawnym pozwoleniem (wyrok NSA z dnia 29 października 2008 r., II OSK 1174/07, wskazywany przez organy). Proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem.

Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma miejsce, kiedy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Legalizacja samowoli budowlanej lub istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzonego uprzednio postępowania legalizacyjnego (art. 50-51 Prawa budowlanego), a więc dotyczy budowy zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, to w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, LEX nr 597292, z dnia 7 listopada 2006 r., II OSK 1281/05, LEX nr 317393, z dnia 10 grudnia 2008 r., II OSK 1574/07, Lex Polonica nr 2011987, z dnia 29 grudnia 2010 r., II OSK 2010/09, LEX nr 838818, z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1626/10, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 911/05, z dnia 27 maja 2009 r., VII SA/Wa 482/9, LEX nr 569203, z dnia 9 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 15/10).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na użytkowanie, postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ zobowiązany jest dokonać oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora, nie ma zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stroną mogą być też inne podmioty, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkownie z dnia [...] sierpnia 2011 r. była skutkiem legalizacji odstępstw od pozwolenia na budowę, prowadzonej w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku wprawdzie funkcjonowała w obrocie decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o pozwoleniu na budowę (dokończenie prac), bowiem w dniu 8 lipca 2011 r. NSA w sprawie II OSK 848/11 uchylił do ponownego rozpoznania wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 r. (II SA/Bd 1282/10), który pierwotnie uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., jednak organ powinien mieć świadomość, że w dalszym ciągu trwa postępowanie sądowe, mające na celu zbadanie legalności tejże decyzji. W konsekwencji zaistniała sytuacja, kiedy organ wydał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, kiedy w dniu 5 października 2011 r. WSA w Bydgoszczy ponownie uchylił zaskarżoną decyzję udzielającą pozwolenia na przedmiotową odbudowę (II SA/Bd 907/11).

Z analizy materiału dowodowego wynika, że inwestor odstąpił od pierwotnego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2008 r., która następnie została uchylona przez WSA w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r. (II SA/Bd 481/08). W związku z tym, prowadzone wcześniej przez nadzór budowlany postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, udzieleniu pozwolenia poprzednikom inwestora na wznowienie robót budowlanych oraz jego zobowiązaniu do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu) również musiało zostać uchylone, co wynika z wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. (II SA/Bd 302/10).

W związku z powyższym organy w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, bezzasadnie przyjęły, że do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. ma zastosowanie wprost art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego. Okoliczności przytoczone powyżej bezspornie wskazują, że kwestionowane pozwolenie na użytkowanie nie było wynikiem legalnego, prawidłowego działania inwestora w procesie budowlanym. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez skarżącą, która nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkownie, wymagało od organu nadzorczego zbadania jej interesu prawnego w szerokim znaczeniu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a nie tylko w aspekcie art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianych stosunków prawnych jednostki i może uzasadniać zarówno potrzebę obrony przed naruszeniem określonej sfery prawnej podmiotu, jak i wspierać dążenie do uzyskania korzystniejszej sytuacji prawnej, możliwej z punktu widzenia rozwiązań prawnych. W tym miejscu należy przypomnieć, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. [...] w B. i była stroną w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu.

Wyrażone powyżej poglądy, zdaniem Sądu, uzasadniały uwzględnienie skargi i uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, w których organy orzekające, na skutek nieprzeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i niepoczynienia właściwych ustaleń faktycznych, błędnie skoncentrowały się wyłącznie na treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Orzekając ponownie w sprawie i ustalając interes prawny skarżącej, WINB dokona wnikliwej i rzeczowej analizy materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłanki z art. 28 k.p.a., a po podjęciu stosownego rozstrzygnięcia, wyczerpująco uzasadni jego motywy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.