II SA/Gl 799/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r. obecnie skarżąca "A." Spółka jawna R., R. M. z siedzibą w C. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w C. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa nowego budynku biurowo-usługowego, budowa łącznika oraz nadbudowa istniejącego budynku wraz ze zmianą sposobu użytkowania na działkach nr 1, 2 i 3, obręb 1 w C. przy ul. [...]. Podano, że wjazd na nieruchomość będzie się odbywał od ul. [...]. Dołączono koncepcję zagospodarowania terenu.

Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynku, wykonania robót związanych ze zmianą sposobu użytkowania, budowy drogi wewnętrznej i miejsc parkingowych (pkt I decyzji) oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku biurowo-usługowego (pkt II decyzji). Uzasadniając decyzję w części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy organ pierwszej instancji wskazał, że nie zostały spełnione wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p., co w szczególności dotyczy ustalenia linii zabudowy, które uniemożliwiają realizację inwestycji w tej części zgodnie z koncepcją zagospodarowania. Wskazano także na brak pozytywnej opinii zarządcy dróg w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego ul. [...] – (droga gminna) i ul. [...] (droga powiatowa).

Odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, wniosła skarżąca Spółka. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i ustalenia żądanych warunków, ewentualnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy poza warunkiem wskazanym w pkt 1 tego artykułu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie uzasadnił odmowę ustalenia warunków negatywną opinią zarządcy dróg. Powołano się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK 14/98.

Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec niemożności ustalenia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji o parametrach zgodnych ze złożonymi wnioskami inwestora przy ustaleniu linii zabudowy, zgodnych z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie. Organ wskazał, że art. 61 ust. 1 ustawy wymaga aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa. W celu zbadania wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy w wyznaczonym w tym celu obszarze analizowanym. Następnie przywołał § 4 rozporządzenia i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie należało linię zabudowy ustalić na podstawie § 4 ust. 3 tego rozporządzenia. Wprawdzie art. 43 ustawy o drogach publicznych reguluje kwestię zbliżenia obiektów do pasa drogowego, jednak organ orzekający w sprawie warunków nie może ustalać linii zabudowy bez uwzględnienia wymagań dobrego sąsiedztwa.

W sprawie odległość obiektów budowlanych – linia zabudowy od ul. [...] została ustalona na poziomie 16 metrów, a od ul. [...] 13 m., biorąc pod uwagę budynki znajdujące się po tej samej stronie ulicy [...] co wnioskowany teren.

W skardze skarżąca Spółka zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 3 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 Konstytucji RP, a ponadto art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 2 pkt 4, § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej z uwagi na znaczny nakład pracy przy sporządzeniu skargi. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodów z dokumentacji zdjęciowej i graficznej znajdujących się w aktach sprawy tut. Sądu o sygn. II SA/Gl 282/12. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością sformułowanych zarzutów, powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Powołano się też na wyrok tut. Sądu z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 282/12 wskazując, że został on wydany w analogicznej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...]r. stanowiącym replikę w stosunku do odpowiedzi na skargę skarżąca w całości podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wniosła ponadto o wyznaczenie terminu rozprawy w tym samym dniu, co terminu rozprawy w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 798/12.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał jej dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sprecyzował ponadto wniosek zawarty w pkt III petitum skargi w ten sposób, że w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji domaga się uchylenia jedynie jej pkt II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z odmiennych przyczyn niż te, które zostały w niej wskazane. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, co powoduje, że z urzędu bierze pod uwagę także te naruszenia prawa, które przez skarżącego nie zostały wskazane w skardze.

W pierwszej kolejności, z uwagi na treść sformułowanych w skardze wniosków, w tym wniosku o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji (sprecyzowanego na rozprawie co do części tej decyzji), rozważenia wymagało, czy decyzja tego organu została w całości wzruszona wskutek odwołania skarżącej, czy też jedynie w części określonej w jej pkt II. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest o tyle istotne, że w świetle art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd nie mógłby jednak zastosować tych środków w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wobec nie wniesienia od niej odwołania. W niniejszej sprawie taka sytuacja mogłaby mieć miejsce w stosunku do tej części decyzji organu pierwszej instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla nadbudowy istniejącego obiektu budowlanego (pkt I), albowiem zarzuty odwołania odnosiły się wyłącznie do części decyzji, którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy (pkt II). Z uwagi jednak na wyraźnie sformułowane w odwołaniu wnioski o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, przyjąć można również, że odwołanie zmierzało do wyeliminowania tej decyzji w całości. Gdyby tak było, to nie zyskałaby ona przymiotu ostateczności również w części ustalającej warunki zabudowy dla nadbudowy istniejącego budynku (pkt I).

Zauważyć też przyjdzie, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ odwoławczy rozpatrywał odwołanie skarżącej od części decyzji organu pierwszej instancji, czy też od całej tej decyzji. Brak wyjaśnienia granic i zakresu żądań odwołania w postępowaniu przed organem odwoławczym w powyższym zakresie przesądza o tym, że zaskarżona decyzja wydana została bez wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a więc z naruszeniem art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło z kolei mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dodatkowo uniemożliwia na obecnym etapie postępowania określenie granic kontroli sądowoadministracyjnej w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego przypomnieć przyjdzie, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w tym przedmiocie należy do tych postępowań administracyjnych, które wszczyna się i prowadzi wyłącznie na wniosek strony. W takiej sytuacji treść wniosku strony jest dla organu wiążąca i nie jest dopuszczalna interpretacja żądań wnioskodawcy bez uprzedniego zażądania przez organ wyjaśnień lub uzupełnień. Wniosek skarżącej, którym zainicjowane zostało postępowanie w niniejszej sprawie, dotyczył zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie nowego budynku, nadbudowie istniejącego oraz ich wzajemnym połączeniu poprzez budowę łącznika. W żaden sposób z wniosku tego, ani też z żadnych innych dokumentów, nie wynikało, aby skarżąca dopuszczała rozdzielenie swojego zamierzenia inwestycyjnego na dwie odrębne inwestycje tak, jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie w sposób odmienny w stosunku do różnych części wnioskowanej inwestycji bez uprzedniego wyjaśnienia przez organ, czy wnioskodawca tego rodzaju "podział" inwestycji w ogóle dopuszcza. Z wniosku skarżącej, jak i z dołączonych do tego wniosku dokumentów wynika, że dotyczył on jednego zamierzenia inwestycyjnego, co obligowało organ, w braku odmiennych ustaleń, do jednolitego rozstrzygnięcia w kwestii warunków zabudowy w odniesieniu do całości wnioskowanego zamierzenia.

Rozpoznając wniosek skarżącej decyzją, która zawiera dwa sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony z jednego przedmiotu postępowania uczynił dwie odrębne sprawy, czym rażąco naruszył przepisy art. 6, art. 104 i art. 3 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Przystępując zatem do ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy będzie miał na uwadze zarówno konieczność wyjaśnienia zakresu żądań i granic odwołania, jak i wskazaną wyżej wadliwość decyzji organu pierwszej instancji polegającą na wydaniu dwóch rozstrzygnięć w stosunku do jednego przedsięwzięcia.

Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia prawa Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów skargi, albowiem ocena w tym zakresie byłaby przedwczesna. Sąd zwraca jednak uwagę, że w podobnych sprawach dotyczących w części tej samej nieruchomości, i w których organy w sposób niemalże identyczny zastosowały przepisy u.p.z.p., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrażał swoją ocenę prawną co do legalności zapadłych przed organami administracji rozstrzygnięć. Miało to miejsce w prawomocnym wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 282/12, oraz w nieprawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 798/12. Jakkolwiek wyroki te nie są dla organów wiążące w tej konkretnej sprawie, to jednak wyrażone w nich poglądy niewątpliwie mogą być pomocne przy jej ponownym rozstrzyganiu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w dwukrotnej wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl