II SA/Kr 1270/12

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 9 marca 2012 r. znak: [...] Starosta zmienił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia 28 lutego 2011 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu firmie: Fabryka Mebli "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą: [...], pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej i dobudowę bazy rehabilitacyjnej wraz z infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w K.; w ten sposób, że zmienił funkcję tego budynku z bazy rehabilitacyjnej na produkcyjno-magazynową. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 104 i art. 163 k.p.a. oraz art. 36a ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę inwestor przedłożył zamienny projekt budowlany rozbudowy hali magazynowej z dobudową hali magazynowo-produkcyjnej, planowanej do realizacji na działce [...] i [...] w miejscowości K., gmina S.. Projekt ten uznano za zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogami ochrony środowiska. Stwierdzono, że projekt jest kompletny w zakresie wnioskowanych zmian. Autorem projektu jest osoba z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, legitymująca się aktualnym na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła B. B., podnosząc, że nie wyraża zgodny na zmianę funkcji budynku. Wskazała, że mieszka w bliskim sąsiedztwie i teren na którym jest prowadzona budowa, jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi, a nie pod produkcję.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że na obszarze objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów wsi B., K. i Miasta S. zatwierdzony Uchwałą Nr XXXV/225/2001 Rady Miejskiej w S. z dnia 10.05.2001 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2001 r., Nr 69, poz. 1079). Działki nr [...] i [...] w K. znajdują się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: UC1 - tereny usług komercyjnych. Zgodnie z § 14 ustaleń planu, wyznacza się tereny usług komercyjnych, oznaczone na rysunku planu symbolem UC z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego, urządzeń i obsługi rolnictwa, oraz innych usług o charakterze komercyjnym zabezpieczających podstawowe potrzeby mieszkańców. Skoro zatem ustalenia planu miejscowego dopuszczają dla terenu objętego planowaną inwestycją funkcję usług rzemiosła produkcyjnego, to przyjęta w zaskarżonej decyzji nowa funkcja dla projektowanej dobudowy hali, jako produkcyjno-magazynową, związana z funkcjonowaniem istniejącego zakładu meblowego Fabryka Mebli [...] w K. - nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Projekt budowlany jest także zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt uzgodniony został bez zastrzeżeń z rzeczoznawcą do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy, z rzeczoznawcą do spraw sanitarnohigienicznych i z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt budowlany zamienny jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, zawiera zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego i sporządzony został przez osoby uprawnione, legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), i aktualnymi na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe wyczerpuje zatem wymogi przewidziane przez przepisy art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 33 ust. 2 powołanej ustawy Prawo budowlane. W związku z zarzutami zgłoszonymi przez odwołującą organ wyjaśnił, że jeżeli prowadzona przez inwestora działalność na działkach [...] i [...] w K., zdaniem skarżącej narusza obowiązujące normy środowiska, to powinna wystąpić do właściwego organu o przeprowadzenie kontroli w tym zakresie, tj. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła B. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz procesowego, a to: art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez błędne przyjęcie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie § 14 uchwały nr XXXV/225/2001 Rady Miasta w S. z dnia 10 maja 2001r. (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) - poprzez błędne jego zastosowanie, a to przyjęcie tożsamości pojęć: rzemiosło produkcyjne i działalność produkcyjna; naruszenie § 16 i § 30 uchwały nr XXXV/225/2001 Rady Miasta w S. z dnia 10 maja 2001 r. poprzez ich niezastosowanie; naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, a stąd naruszenie zasady prawdy obiektywnej; naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym powstanie istotnych braków w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji; naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. Skarżąca podniosła, że działki przeznaczone na realizację przedmiotowej inwestycji nr [...] i [...] leżą na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "UC" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego, urządzeń i obsługi rolnictwa oraz innych usług o charakterze komercyjnym zabezpieczających podstawowe potrzeby mieszkańców. W związku z powyższym zamierzona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowanymi dla wsi K. Ponadto skarżąca wskazała na definicję rzemiosła zawartą w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle, podnosząc, że inwestor prowadzi na szeroką skalę działalność gospodarczą w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, zatrudniając przy tym ok. 250 osób. Kompleksowo realizuje usługi na rzecz klientów krajowych i zagranicznych. Z publicznie dostępnych informacji wynika, że oferta inwestora nie dotyczy jedynie mebli, ale także akcesoriów z metalu, szkła, kamienia. Objęta sporną decyzją hala produkcyjno-magazynowa posłuży prowadzonej działalności i poszerzenia oferty inwestora. Z opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 24 listopada 2011r., wynika, że zamierzone przedsięwzięcie polegać będzie na rozbudowie istniejącej hali magazynowej szkła na terenie Fabryki Mebli "[...]" i dobudowie budynku hali parterowej produkcyjno - magazynowej o powierzchni użytkowej 577,8m2, w której planuje się umieszczenie maszyn do obróbki szkła i cięcia szkła używanego do produkcji mebli. Obróbka szkła do mebli polegać będzie na cięciu laserowym tafli szklanych do mniejszych formatów, laserowym dekorowaniu i grawerowaniu szkła, szlifowaniu, pisaniu, wierceniu, rysowaniu, frezowaniu i polerowaniu szkła. Dodatkowo w budynku składowane będzie szkło. Zgodnie z charakterystyką przedsięwzięcia na wyposażeniu hali znajdować się będzie także frezarka do narożników. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że planowana działalność nie może zostać zaliczona do rzemiosła produkcyjnego. Jeśli w planie używa się określenia, iż podstawowym przeznaczeniem gruntu jest zagospodarowanie go na cele m.in. "rzemiosła i rzemiosła produkcyjnego", to nie można użycia takich pojęć utożsamiać z takim zamierzeniem Rady Miejskiej w S., które wskazywałoby, iż celem takiej regulacji jest ustanowienie podstawy do tworzenia na terenie przeznaczonym pod rzemiosło- zakładów produkcyjnych i to jak w rozpoznawanej sprawie, prowadzących produkcję z zastosowaniem obróbki szkła, w tym jego grawerowaniem. Rada Miejska gminy S. wyraźnie rozróżniła przeznaczenie tych terenów wprowadzając stosowne oznaczenia, a to: "PU"- tereny produkcyjno- usługowe z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi komercyjne związane z produkcją, składowaniem i sprzedażą surowcowi materiałów gotowych i "P" tereny z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty i urządzenia związane z produkcją i składowaniem surowców lub ich przerobem na skalę przemysłową. Ponadto zgodnie z § 30 miejscowego planu na całym obszarze K. jako położonym w strefie ochronnej ujęcia wody z rzeki [...] w km 5+500 obowiązuje zakaz likwidacji zakładów przemysłowych. Skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły istotnych faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przed wszystkim nie wskazały na jakiej podstawie zaliczyły działalność produkcyjną do kategorii rzemiosła produkcyjnego. W ocenie skarżącej naruszono także art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w zaskarżonej decyzji bark jest istotnych elementów składających się na prawidłowo skonstruowane uzasadnienie pozwalające na ustalenie motywów którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu sprawy. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie kontroli ze strony sądu podlega decyzja w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zmiana wydanego w dniu 28 lutego 2011 r. przez Starostę pozwolenia na rozbudowę hali magazynowej z dobudową bazy rehabilitacyjnej na działkach nr [...] i [...] dotyczy zmiany funkcji bazy rehabilitacyjnej na funkcję produkcyjno-magazynową.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja ma być realizowana na działkach nr [...] i [...]. Działki te zlokalizowane są na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi B., K. i Miasta S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 10 maja 2011 r. nr XXXV/225/2001. Położone się one na obszarze oznaczonym symbolem UC. Zgodnie z § 14 ww. planu miejscowego symbolem UC oznaczono tereny przeznaczone pod usługi komercyjne, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod usługi handlu, gastronomii, rzemiosła, rzemiosła produkcyjnego, urządzeń i obsługi rolnictwa oraz innych usług o charakterze komercyjnym zabezpieczających podstawowe potrzeby mieszkańców.

Organy administracji uznały, że inwestycja w postaci hali produkcyjno – magazynowej mieści się w zakresie inwestycji dopuszczonych postanowieniami ww. planu miejscowego, jako inwestycja z zakresu rzemiosła produkcyjnego. Zdaniem sądu ustalenia te są przedwczesne. Przede wszystkim wskazać należy, że powołany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia rzemiosła. Pojęcie rzemiosła powinno być zatem rozumiane zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem (ust. 1). Rzemiosłem jest również zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej osób fizycznych, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tych wspólników i na ich rachunek, zatrudniających do 50 pracowników (ust. 1 a). Przepis art. 2 ust. 4 ustawy o rzemiośle wyłączył z działalności rzemieślniczej działalność handlową, gastronomiczną, transportową, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików.

Organy prowadzące postępowanie nie przeanalizowały i nie wskazały na jakiej podstawie uznały, że nowa funkcja projektowanej hali może zostać zaliczona do kategorii rzemiosła produkcyjnego. Podkreślić należy, że badanie zgodności projektowanej inwestycji nakłada na organ obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień planu i następnie oceny projektu pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przyjętymi w planie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, m.in. z "Charakterystyki przedsięwzięcia" stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 grudnia 2011 r. o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, planowana inwestycja obejmuje obróbkę oraz magazynowanie gotowego szkła. Obróbka szkła polegać ma m.in. na cięciu dekorowaniu, grawerowaniu, szlifowaniu, rysowaniu, frezowaniu, polerowaniu szkła. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść § 16 miejscowego planu, zgodnie z którym tereny oznaczone w planie symbolem P oznaczają tereny przeznaczone pod obiekty i urządzenia związane z produkcją i składowaniem surowców lub ich przerobem na skalę przemysłową. Podnoszony zatem przez skarżącą zarzut, iż w planie miejscowym wyraźnie rozróżniono tereny przeznaczone pod działalność zaliczającą się do kategorii rzemiosła (rozumianą zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 i 1 a ustawy o rzemiośle), a tereny przeznaczone pod działalność produkcyjną znajduje swoje uzasadnienie w treści planu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Zdaniem sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Zgodnie natomiast z regulacją przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą dwuinstancyjności postępowania, ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jej całokształcie. W niniejszej sprawie organy administracji ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że skoro ustalenia miejscowego planu dopuszczają dla terenu na którym ma być realizowana inwestycja funkcję usług rzemiosła produkcyjnego, to nowa funkcja projektowanej hali nie narusza tych ustaleń. Organy zobligowane były tymczasem zbadać, czy planowane przedsięwzięcie może w ogóle zostać zliczone do działalności rzemieślniczej. Powyższe uchybienia spowodowały również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nakazującego oprzeć argumentację wydanego rozstrzygnięcia na faktach ustalonych w toku postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, pozwoli na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy.