I OSK 1859/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 173/11 w sprawie ze skargi R. A. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2010 r. nr ML-02.EK.71470-182/09 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 26 czerwca 2009 r. Nr ML-02.EK.71470-182/09 Prezydent Miasta Krakowa poinformował R. A., iż nie spełnia kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych warunkującego podjęcie dalszej procedury pod kątem objęcia listą mieszkaniową uprawniającą do przyznania lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków.

W dniu 27 września 2009 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga R. A. na powyższy akt Prezydenta Miasta Krakowa.

Pismem z dnia 20 października 2010 r. R. A. wezwała Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie przyznania jej lokalu socjalnego, mimo że jako osoba bezdomna, bez stałego miejsca zamieszkania i pozbawiona dochodów umożliwiających wynajęcie jakiegokolwiek lokum – spełnia wymogi zarówno wynikające z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz.U. Nr 71, poz. 733), jak i wynikające z uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXIV/288/07. Jednocześnie R. A. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania, albowiem uchybienie terminowi było przez nią niezawinione. Wyjaśniła, że w piśmie z dnia 26 czerwca 2009 r. została błędnie pouczona co do trybu postępowania odwoławczego, gdyż organ pouczył ją, że przysługuje jej skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przez co skarga wniesiona do WSA w Krakowie okazała się być przedwczesną i podlegającą odrzuceniu. R. A. wskazała, iż o powyższym fakcie dowiedziała się dopiero w dniu 13 października 2010 r., po otrzymaniu stosownej korespondencji z sądu i skonfrontowaniu jej z posiadaną wiedzą.

Postanowieniem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1089/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę R. A. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2009 r. Nr ML-02.EK.71470-182/09, gdyż nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Pismem z dnia 2 grudnia 2010r. Nr ML-02.EK.71470-182/09 Prezydent Miasta Krakowa poinformował R. A., że zarówno jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i samo wezwanie są bezzasadne. Prezydent wyjaśnił, że przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ma charakter prawa powszechnie obowiązującego, a w związku z tym organ nie miał obowiązku informowania o zawartych w nim zasadach. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż tylko § 20 ust. 6 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków (Dz.Urz. Woj. Małop. z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr 850, poz. 5589 ze zm.) nakłada na organ obowiązek informowania o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, a powyższy obowiązek został wypełniony. Jednocześnie organ oświadczył, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 26 czerwca 2009 r.

W skardze z dnia 5 stycznia 2011 r. na akt Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 czerwca 2009 r. Nr ML-02.EK.71470-182/09 R. A. opisała swoją trudną sytuację życiową, podała, że nie posiada stałego miejsca pobytu w Krakowie ani tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości i nie jest nigdzie zameldowana, a podawany przez nią adres jest grzecznościowym adresem do korespondencji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej odrzucenie, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia zostało złożone po terminie, a wniosek o przywrócenie terminu był bezzasadny, względnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podniósł, że w pierwszej kolejności skarga winna dotyczyć odmowy przywrócenia terminu do dokonania prawem przewidzianej czynności polegającej na wezwaniu organu do zaprzestania naruszenia, a nie odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej przez Gminę Miejską Kraków.

Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie odmowy udzielania skarżącej pomocy mieszkaniowej. Wyjaśnił, iż na chwilę wystąpienia z wnioskiem skarżąca legitymowała się zameldowaniem zarówno, na pobyt stały, jak i czasowy, wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy Miejskiej Kraków został rozpatrzony negatywnie, bowiem aktualnie wprowadzono wymóg braku posiadania zameldowania (§ 12 ust. 5 i 6 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków). O braku możliwości przyznania skarżącej gminnego lokalu mieszkalnego, została ona poinformowana pismem z dnia 26 czerwca 2009 r. nr ML-02.EK.71470-182/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, ze po sprecyzowaniu zakresu skargi przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. dotyczy ona rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2010 r. nr ML-02.EK.71470-182/09, którym negatywnie rozpoznano wniosek skarżącej zawarty w piśmie z dnia 20 października 2010 r. o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie sądu zaskarżone pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2010 r. nr ML-02.EK.71470-182/09 stanowi w istocie, mimo braku nadania mu w sposób wyraźny takiej treści i formy, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sprawa w której złożony został przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu dotyczyła przyznania skarżącej R. A. lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej Kraków. Sprawa ta toczyła się na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która odnośnie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w art. 21 ust. 1 ustawy zobowiązuje radę gminy do uchwalenia m.in. zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. kontynuuje przyjętą w 1994 r. zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych. Na terenie Krakowa zasady wynajmowania lokali gminnych reguluje uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków. W orzecznictwie sądowym przez wiele lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Obecnie jednak jednolicie przyjmuje się, że w przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, Lex nr 400065). Pisemne zawiadomienie wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesienie skargi na taki akt powinno być zatem, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. (sygn. akt I FPS 5/10), zgodnie z którym wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. czternastodniowy termin, w którym skarżący zobowiązany jest wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa, jest terminem procesowym, który może zostać przywrócony. Nie ma przesłanek do tego, aby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące, jak podnosi się w orzecznictwie surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli w tych przypadkach, gdy prawo nie przewiduje zwykłych środków odwoławczych, traktować odmiennie od tych środków.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powinno być tak samo wykorzystywane jak klasyczne środki zaskarżenia, wymienione w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, wykluczając wielokrotne wykorzystanie tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia podkreślił, że byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i z art. 78 Konstytucji (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 552/08). Niezgodne zarówno z wymienionymi wyżej przepisami Konstytucji, jak i ograniczające wynikające z art. 45 § 1 Konstytucji prawo do sądu, byłoby pozbawienie stron możliwości do uruchomienia sądowej kontroli poprzez przyjęcie, że termin wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. ma charakter terminu prawa materialnego, który nie może zostać przywrócony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że chociaż przedstawiony wyżej pogląd został co prawda zaprezentowany na gruncie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), nie ulega jednakże wątpliwości, iż znajduje on analogiczne zastosowanie w innych postępowaniach, w tym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., I OSK 515/11).

Wymienione przepisy Konstytucji przemawiają za tym, by w razie uchybienia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie dotyczącej przyznawania lokali z zasobu mieszkaniowego gminy dopuścić w drodze analogii stosowanie przepisów rozdziału 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 58 i art. 59) do przywrócenia tego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, wprowadzonym w art. 52 § 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, stanowiącym surogat środka zaskarżenia wynikającego z przepisów ustaw procesowych, w tym Kodeksu postępowania administracyjnego. Adresatem, do którego ten środek jest kierowany, na mocy wymienionego przepisu p.p.s.a., uczyniono organ, który wydał akt lub dokonał czynności, przeciwko którym ma być wniesiona skarga. Normatywną podstawą do działania organu, w przypadku gdy brak jest odpowiedniej regulacji prawnej umożliwiającej traktowanie podmiotu korzystającego z tego środka w sposób nie gorszy niż skarżących, którym przysługują środki zaskarżenia, o których mowa w § 1 i 2 tego artykułu, powinny być te przepisy, które odnoszą się do najbliższych procesowo sytuacji załatwianych przez dany organ, jakimi w niniejszej sprawie są wskazane przepisy rozdziału 10 k.p.a. dotyczące przywrócenia terminu.

Prezydent Miasta Krakowa winien więc należycie rozważyć i rozstrzygnąć wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a na rozstrzygnięcie to, przy zastosowaniu w drodze analogii przepisu art. 59 § 2 k.p.a., przysługiwała skarżącej skarga do sądu administracyjnego, która stanowi przedmiot rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa w powyższej kwestii nosi znamiona dowolności. Sąd wskazał, że organ nie zbadał przesłanek przewidzianych w art. 58 k.p.a., nie rozważył, czy wniosek o przywrócenie terminu wniesiony został w terminie, a więc czy w ogóle podlegał merytorycznemu rozpatrzeniu. Organ w uzasadnieniu swego pisma z dnia 2 grudnia 2010 r. nie odniósł się także merytorycznie do wskazywanych przez skarżącą przyczyn uchybienia przez nią terminowi do wniesienia wezwania. W piśmie tym brak rozważenia tych kwestii, w szczególności organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących wadliwego pouczenia jej o sposobie zaskarżenia. Stosownie do art. 112 k.p.a. wadliwe pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Błędne pouczenie o sposobie zaskarżenia może stanowić podstawę uzasadniającą przywrócenie terminu do dokonania czynności, uprawnia bowiem do występowania z wnioskiem o przywrócenie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uznając, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2010 r. nr ML-02.EK.71470-182/09 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2012 r. wniósł Prezydent Miasta Krakowa, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w zakresie punktu pierwszego, którym uchylono zaskarżone postanowienie, zarzucił naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie, a w konsekwencji – art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 59 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie na skutek uznania, iż w stosunku do postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2010 r., nr ML-02.EK.71470-182/09, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zostały wyczerpane środki zaskarżenia, a skarga na to rozstrzygniecie jest dopuszczalna;

2) art. 141 § 1, art. 144 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. przez zawarcie w wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego postępowania, przede wszystkim w zakresie możliwości przywrócenia uchybionego terminu wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa oraz charakteru prawnego pisma organu;

3) art. 1 w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez przekroczenie zakresu kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i poszerzenie jej o kryterium zgodności z analogią legis;

4) art. 58 k.p.a poprzez błędne ustalenie, iż w rozstrzygnięciu z dnia 2 grudnia 2010 r., nr ML-O2.EK.71470-182/O9 Prezydent Miasta Krakowa nie zawarł wynikających z tego przepisu elementów, w tym nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 112 k.p.a.

Powołując się na te zarzuty Prezydent Miasta Krakowa wniósł o uchylenie punktu 1 zaskarżonego wyroku i przekazanie sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W ocenie organu kwestionowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie narusza przepisy prawa procesowego, zawarte zarówno w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i w Kodeksie postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) stwierdziła, że akt wydany przez organ samorządu terytorialnego w ramach procedury kwalifikowania wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej jest aktem z zakresu administracji publicznej, a więc tego rodzaju akt podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie oznacza to jednak, iż w efekcie powyższej uchwały powstała sytuacja, iż postępowanie w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej jest sensu stricto postępowaniem administracyjnym, a organ wydający tego rodzaju akt jest – w ramach prowadzonego postępowania – organem administracji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przedstawiono krytyczne uwagi co do stanowiska Sądu dopuszczającego w tego rodzaju sprawach stosowanie poprzez analogię przepisów dotyczących terminów załatwienia spraw.

W konsekwencji przeprowadzonego wywodu stwierdzono, że w niniejszej sprawie, w ocenie organu, nie zaistniały podstawy do jej rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 132 p.p.s.a., a zaistniały podstawy do wydania na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu jej niedopuszczalności na skutek nie wyczerpania środków zaskarżenia.

Podkreślono, że organ nie kwestionuje reprezentowanego w orzecznictwie oraz literaturze poglądu, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. wskazano, że zgodnie z przepisem art. 59 § 1 k.p.a., który w ocenie organu mógłby w niniejszej sprawie zostać ewentualnie zastosowany do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie będącego ani odwołaniem, ani zażaleniem, których to środków zaskarżenia dotyczy przepis § 2 powołanego artykułu – od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu przysługuje zażalenie. Zgodnie z przepisami art. 141 § 1, art. 144 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia tego rodzaju zażalenia od postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Zaś tego rodzaju zażalenie do SKO w Krakowie nie zostało złożone ani rozpatrzone, skargę należało więc odrzucić (art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a.).

W ocenie organu Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także przepis art. 1 w związku z art. 134 p.p.s.a. poprzez przekroczenie zakresu sprawowanej kontroli i poszerzenie jej o kryterium zgodności z analogią legis.

Wskazano ponadto, że wbrew twierdzeniom Sądu Prezydent Miasta Krakowa odniósł się merytorycznie do treści wniosku skarżącej i wskazanych przyczyn uchybienia terminu.

R. A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, podzielając w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez Prezydenta Miasta Krakowa nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, który zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył – w sposób, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – powołane w skardze kasacyjnej przepisy tej ustawy i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone przez R. A. pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 grudnia 2010 r. nr ML-02.EK.714-182/09, stanowi w istocie, mimo braku nadania mu w sposób wyraźny takiej treści i formy, rozstrzygniecie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Jak podniesiono w zaskarżonym wyroku, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. I OPS 4/08, pisemne zawiadomienie wnioskodawczyni, że nie spełnia określonych w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r., Nr XXIV/288/07 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków przesłanek określonych w tej uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesienie skargi na taki akt powinno być zatem zgodnie z art. 52 § 3 powołanej ustawy poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem skarżącego, jakkolwiek w myśl powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego akt wydany przez organ samorządu terytorialnego w ramach procedury kwalifikowania wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega w związku z tym kontroli sądowoadministracyjnej, to w sprawach tego rodzaju nie istnieje dopuszczona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie możliwość stosowania przez analogię przepisów działu I rozdziału 10 k.p.a. (art. 57-60) dotyczących terminów załatwiania spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela w odniesieniu do powyższej kwestii stanowisko, jakie wyrażone zostało w zaskarżonym wyroku, w którym Sąd odwołał się do poglądu przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w wyroku z dnia 14 marca 2011 r., I FPS 5/10. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następujące tezy: 1) Czternastodniowy termin do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest terminem prawa procesowego; 2) Art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji przemawiają za dopuszczeniem stosowania w drodze analogii przepisów rozdziału 7 działu IV Ordynacji podatkowej – art. 162 i art. 163 do przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., w razie jego uchybienia w przedmiocie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

W uzasadnieniu powyższego wyroku odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podniósł m.in., że nie ma przesłanek do tego, aby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stanowiące surogat środka odwoławczego, którego zastosowanie jest niezbędne do uruchomienia sądowej kontroli, traktować odmiennie od środków odwoławczych, wskazano ponadto, że ten środek prawny winien być tak samo wykorzystywany jak klasyczne środki zaskarżenia wymienione w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i wykluczone jest jego wielokrotne wykorzystywanie. Jednocześnie zwrócono uwagę, że skarżący, który z uwagi na swoją sytuację procesową muszą skorzystać z art. 52 § 3 p.p.s.a. nie mogą być pozbawiani możliwości uruchomienia sądowej kontroli przez przyjęcie, że termin wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. ma charakter terminu prawa materialnego, który nie może zostać przywrócony. Byłoby to bowiem niezgodne z art. 32 ust. 1, art. 78 Konstytucji, a także ograniczałoby prawo tych podmiotów do sądu wynikające z art. 45 § 1 Konstytucji.

Stwierdzając, że termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. jest terminem prawa procesowego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w omawianym wyroku, że wymienione przepisy Konstytucji przemawiają za dopuszczeniem stosowania w drodze analogii do przywrócenia w rozpoznawanej sprawie przepisów rozdziału 7 działu IV Ordynacji podatkowej – art. 162 i art. 163.

W pełni podzielając stanowisko i argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r., I FPS 5/10 należało w konsekwencji również zaakceptować stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, który uznał, że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa winien być należycie rozważony i rozstrzygnięty, a na rozstrzygnięcie to, przy zastosowaniu w drodze analogii przepisu art. 59 § 2 k.p.a., przysługiwała skarżącej skarga do sądu administracyjnego.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, stanowiącym surogat środka zaskarżenia wynikającego z przepisów ustaw procesowych, kierowanym do organu, który wydał akt lub dokonał czynność, przeciwko którym ma być wniesiona skarga. W takiej sytuacji, skoro brak jest stosownej regulacji procesowej, a powołane wcześniej przepisy konstytucyjne, w tym art. 45 § 1 Konstytucji, wskazują na konieczność potraktowania podmiotów korzystających z tego środka w sposób nie gorszy od skarżących, którym przysługują środki zaskarżenia wskazane w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., normatywną podstawą do działania organu powinny być te przepisy, które odnoszą się do najbliższych procesowo sytuacji załatwianych przez dany organ, słusznie więc Sąd pierwszej instancji wskazał na odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 59 § 2 k.p.a. są ostateczne i odmowa przywrócenia terminu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to takie rozwiązanie ma również zastosowanie w przypadku, gdy odmowa przywrócenia terminu odnosiła się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Treść zaskarżonego rozstrzygnięcia upoważniała Sąd do oceny, że nosi ono znamiona dowolności. Słusznie Sąd stwierdził, że organ nie zbadał przesłanek przewidzianych w art. 58 k.p.a., w ogóle nie rozważył czy wniosek o przywrócenie terminu wniesiony został w terminie, w uzasadnieniu pisma z dnia 2 grudnia 2010 r. nie odniósł się merytorycznie do wskazywanych przez R. A. przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia wezwania.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie narusza żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji właściwie przeprowadził w sprawie kontrolę działalności administracji publicznej, nie przekroczył granic określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 132 p.p.s.a., przedstawiając motywy rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.