II SA/Gl 496/12

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] r. C. i D. D. wystąpili do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego segment A i B na działkach nr [...] i [...] w R. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działki drogowe nr [...],[...] i [...]) stanowiące własność Miasta R. oraz na zasadzie służebności przejazdu przez działki nr [...] i [...], stanowiące własność osób fizycznych.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta nałożył na wnioskodawców obowiązek uzupełnienia dokumentacji m. in. o projekt drogi pożarowej i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek, na których zaprojektowana zostanie droga pożarowa. W odpowiedzi wnioskodawcy przedłożyli opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwopżarowych dotyczącą dróg pożarowych z [...] r. i odnoszącą się do możliwego sposobu wykonania zabezpieczeń poprzez realizację hydrantu zewnętrznego o odpowiednich parametrach.

Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] bezpośrednio graniczy z działką nr [...]. Działka [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, a na odcinku graniczącym z terenem inwestycji jest wolna od zabudowy. Na tym odcinku projekt zagospodarowania terenu przewiduje realizację 15 miejsc postojowych i komunikację wewnętrzną.

Decyzja została doręczona m. in. C. D., która złożyła od niej odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji. Podała, że jest współwłaścicielką nieruchomości, na której ustanowiono służebność drogi koniecznej pasem o szerokości 4 m i długości 85 m. Wadliwe jest oparcie rozstrzygnięcia na opinii rzeczoznawcy sporządzonej na zlecenie inwestorów. Ustalenie dojazdu do inwestycji pasem służebności narusza przepisy § 12 rozporządzenia MSWiA z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych oraz § 14 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem pas służebności nie ma wymaganej dla drogi pożarowej szerokości 5 m. Nadto zabudowa nieruchomości budynkiem wielorodzinnym drastycznie zwiększy uciążliwość służebności.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że składająca odwołanie nie jest stroną postępowania. Jest współwłaścicielką działek [...] i [...], obciążonych służebnością drogową. Planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej m. in. poprzez te nieruchomości. Odwołanie może być wniesione przez stronę postępowania. W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania wyznacza art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Są nimi inwestorzy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji obejmuje tylko działki inwestora. Budowa nie ogranicza dostępu do drogi publicznej i mediów, nie powoduje też żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich, których część o szerokości 4 m wzdłuż granicy obciążona jest służebnością. Wniosek inwestorów nie obejmuje budowy drogi na działkach sąsiednich, kwestia uciążliwości służebności winna być rozpoznana w postępowaniu cywilnym.

W skardze do sądu administracyjnego C. D. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623) w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia MSWiA z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030). W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania. Podniosła, że wbrew stanowisku Wojewody, jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Organ zaniedbał dokonać samodzielnej oceny, czy ze względu na ruch pieszych i pojazdów do domu wielorodzinnego, konieczne będzie poddanie go rygorom ustawy o ruchu drogowym, a zapewnienie prawidłowego dojścia i dojazdu będzie oznaczało ingerencję w działkę skarżącej z przekroczeniem granic służebności. Wydane pozwolenie prowadzi do zrealizowania budynku wielorodzinnego, który nie będzie miał dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Złożyła do akt opinię z [...] r. sporządzoną przez biegłego w zakresie budownictwa w sprawie [...] oraz kopie pozwu skierowanego do SR w W. przez inwestorów przeciwko m. in. skarżącej o wezwanie pozwanych do wyrażenia zgody na utwardzenie drogi dojazdowej do działki nr [...].

Uczestnik postępowania D. D. wniósł o oddalenie skargi, podał, że budowa nie została rozpoczęta ze względu na konieczność utwardzenia drogi dojazdowej, co jest przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

Sąd oddalił wniosek skarżącej o przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego z [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest konsekwencją przyjęcia przez Wojewodę [...], że skarżąca jako współwłaścicielka sąsiedniej działki budowlanej nie jest stroną postępowania, albowiem oddziaływanie inwestycji ogranicza się do terenu inwestorów, a jej realizacja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. W okolicznościach faktycznych sprawy wniosków takich Sąd nie podziela. Można zgodzić się z twierdzeniem, że fakt obciążenia nieruchomości służebnością przejazdu nie jest wystarczającym warunkiem do uznania, że właścicielowi nieruchomości obciążonej przysługuje przymiot strony w postępowaniu na budowę na nieruchomości władnącej wyłącznie z powodu istnienia służebności. Jest ona prawem rzeczowym, którego treść, wykonywanie i ochrona są poddane reżimowi prawa cywilnego, a ograniczenia wynikające z tego prawa dla właścicieli nieruchomości obciążonej wynikają z prawa cywilnego, wiążą się z kwestią dostępności do drogi, a nie określonym rodzajem zagospodarowania nieruchomości władnącej.

Nie jest kwestionowane, że krąg stron postępowania o pozwolenie na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, a pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 tej ustawy, stanowi go teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Działka stanowiąca współwłasność skarżącej posiada wspólną granicę z działką inwestorów. W sytuacji bezpośredniego sąsiedztwa, właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji ma przymiot strony w sytuacji, gdy zachowanie standardów techniczno-budowlanych stanowi o zabezpieczeniu jego interesu prawnego, wyrażającego się przykładowo w prawie kontroli zachowania normatywnych odległości od granic. Bez przyznania sąsiadowi takiego statusu w postępowaniu, nie ma on możliwości nawet zapoznania się z projektem budowlanym, czy spełnia on wymagania. Warunki techniczne wprowadzają szereg obowiązków dla inwestora związanych ze sposobem zagospodarowania działki, w szczególności z zachowaniem odległości od granic sąsiedniej działki budowlanej. Korelatem obowiązków inwestora są uprawnienia właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiednich do żądania, aby odległości te zostały zachowane, a ewentualne odstępstwa były udzielone zgodnie z prawem. Nie można zakładać, że ochrona ta może być udzielana dopiero na etapie wykonywania robót, przed organami nadzoru budowlanego. Art. 28 ust. 2 prawa budowlanego określa rodzaje tytułów prawnych do gruntu, jakimi winny legitymować się strony postępowania. Natomiast nie można przyjąć, że celem zmiany art. 28 prawa budowlanego było ograniczenie kręgu stron postępowania, ograniczenie stron nie jest synonimem uproszczenia procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę. Taki cel, jako wartość samoistna, nie zasługiwałby na ochronę, zagospodarowywanie przestrzeni poprzez zabudowę prowadzi do trwałych i daleko idących skutków dla wszystkich podmiotów mających prawo do terenu na danym obszarze i zasadnie ustawa przyznaje prawo do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właścicielom nawet działek znacznie odległych, jeśli znajdują się w obszarze oddziaływania. Nie jest istotna ilość osób biorących udział w postępowaniu, ale zagwarantowanie tego udziału osobom, których prawa są narażone na skutki wynikające z inwestycji.

Jakkolwiek zatwierdzony projekt budowlany nie obejmuje budowy drogi do terenu inwestycji po istniejącej służebności, to organ badając wpływ inwestycji na teren sąsiedni nie mógł w okolicznościach sprawy pominąć przepisu § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Przewiduje on konieczność zapewnienia dojazdu do budynku od drogi publicznej, przy czym dojścia i dojazdy do budynków, z wyjątkiem jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, powinny mieć zainstalowane oświetlenie elektryczne, zapewniające ich bezpieczne użytkowanie po zapadnięciu zmroku (§ 14 ust. 4 rozporządzenia). Ze względu na swój charakter, budynek objęty pozwoleniem winien taki dojazd posiadać. Mając na uwadze, że dojazd ten na długości 85 m przebiega po służebności, kwestia wykonania oświetlenia wiąże się z ingerencją w teren działki sąsiedniej, przy czym ingerencja ta nie jest skutkiem ustanowionej służebności, ale właśnie wykonania budynku wielorodzinnego, jego budowa rodzi bowiem obowiązek takiego oświetlenia dojazdu.

Trzeba też zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie od strony granicy z działką skarżącej zaprojektowano kilkanaście miejsc postojowych. Przepis § 19 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych (...) przewiduje, że odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym nie może być mniejsza niż 10 m (w przypadku kilkunastu miejsc postojowych), a od granic działki budowlanej 6 m. Regulacja ta rodzi skutek dla właścicieli działki sąsiedniej w razie zamiaru jej zabudowy budynkiem mieszkalnym (co ze względu na parametry działki nie jest wykluczone), zachowania co najmniej 3 m odległości od granic działki (wobec przewidzianych w projekcie 7 m odstępu od granicy działki). Jakkolwiek jest to standardowa odległość budynku skierowanego do granicy ścianą bez otworów, to przepisy rozporządzenia dopuszczają jej zmniejszenie, gdy przewiduje to plan miejscowy. Wykluczywszy wpływ miejsc postojowych na ograniczenie w zabudowie działki sąsiedniej organ odwoławczy tej kwestii nie omówił i postanowień planu miejscowego nie zanalizował.

Doręczenie właścicielom działki bezpośrednio sąsiedniej decyzji przez organ I instancji należy wobec powyższego ocenić jako praktykę prawidłową. Natomiast stanowisko Wojewody [...] nie jest zasadne. Rozpoznając ponownie odwołanie, organ II instancji winien zbadać je pod względem merytorycznym, uznając tytuł skarżącej ( i pozostałych współwłaścicieli działki bezpośrednio sąsiedniej) do weryfikowania prawidłowości rozstrzygnięć organów w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.