II OSK 1308/11

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 880/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia Zwykłego Czyste Miasto i Gmina na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w punkcie II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Myślenicki, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej jako "Prawo budowlane") zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w Myślenicach pozwolenia na budowę, obejmującego następujące obiekty i urządzenia: hala wielofunkcyjna z sortownią, kompostownią, linią do produkcji paliwa alternatywnego, magazynem odpadów niebezpiecznych, pomieszczeniami administracyjno-socjalnymi, maszynownią i płuczką do oczyszczania powietrza po-procesowego, instalacje sanitarne oraz elektryczne z wnętrzową stacją transformatorową 15/04 kV, biofiltr, kwatera do składowania odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, waga najazdowa, portiernia - budynek obsługi wagi, boksy na surowce wtórne, myjnia ciśnieniowa, zbiorniki odcieków z pompownią, drogi z miejscami parkingowymi i placami, ogrodzenie oraz pozostałe elementy infrastruktury towarzyszącej wyszczególnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na działkach nr: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Y, Z, Ż, Ł, /1, /2, /5, /6, /7, /3, /6, /7, /8, /9 w Myślenicach, obr. 1 oraz na działkach nr X, Q w miejscowości Polanka. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor – [...] Sp. z o. o. w Myślenicach wnioskiem z dnia 26.02.2009 r. zwrócił się o wydanie pozwolenia na opisane wyżej zamierzenie budowlane. Planowana inwestycja na wskazanych działkach w Myślenicach oraz w miejscowości Polanka, jest zgodna z Uchwałą Nr 141/XXI/2008 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21.02.2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami ( Dz. Urz. Woj. Małop. z 2008 r., Nr 227, poz. 1456 ) oraz z Uchwałą Nr 303/XLVI/2006 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 07.02.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Polanka ( Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r., Nr 166, poz. 1134). Zgodnie z ustaleniami planu przestrzennego dot. gospodarki odpadami, w części terenu oznaczonego na rysunku planu literą "B" inwestor zaprojektował wszystkie elementy zamierzenia inwestycyjnego, w tym realizację nowej kwatery składowania odpadów wraz z zielenią izolacyjną - (według wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. z 2003 r. Nr 61, poz. 549 z późn. zm.), drogi i place wewnętrzne wraz z infrastrukturą techniczną oraz halę wielofunkcyjną, w której umieszczone zostaną urządzenia do segregacji i kompostowania odpadów. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu projektowana kwatera składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne otoczona będzie zwartymi pasami zieleni izolacyjnej, o szerokości min. 10 m. Pas zieleni izolacyjnej zaprojektowany został również od strony południowej i wschodniej hali wielofunkcyjnej. Od strony północnej teren inwestycji opiera się o istniejące skarpy obecnie funkcjonującej kwatery składowiska odpadów. W zakres inwestycji wchodzą również dwie działki nr X i Q położone w miejscowości Polanka, na których zgodnie z decyzją o pozwoleniu wodno - prawnym wydaną przez Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu [...]02.2009 r. zaprojektowano wyloty służące do odprowadzenia wód z odwodnienia terenu projektowanego Zakładu Zagospodarowania Odpadów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Polanka działki nr X i Q znajdują się w terenie oznaczonym symbolem ZE - tereny zielone o funkcjach ekologicznych. Zapis § 29 ust. 1 p. 2 tego planu dopuszcza lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz obiektów z zakresu gospodarki wodno-ściekowej. Pozwolenie na budowę jest zgodne z ustaleniami ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia [...].12.2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, skorygowanej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...]. 05. 2009 r. znak: [...]. Teren przeznaczony pod budowę planowanej kwatery spełnia wszystkie wymogi Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24.03.2003 r. Potwierdzają to przedłożone opracowania: "Dokumentacja określająca warunki hydrogeologiczne w rejonie planowanej kwatery na odpady inne niż niebezpieczne i obojętne w Myślenicach przy ul. K." oraz "Dokumentacja geologiczno-inżynierska dla projektowanego Zakładu Zagospodarowania Odpadów w Myślenicach przy ul. K." W bezpośrednim sąsiedztwie nie ma terenów źródliskowych, a spadki terenu określone na podstawie wykonanej mapy sytuacyjno-wysokościowej wynoszą maksymalnie 14-15%. Nachylenie określone w stopniach na 10° odpowiada wartości 18%. W ocenie organu, projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wykonał również obowiązek wynikający z postanowienia Starosty Myślenickiego z dnia [...].10.2009 r. i usunął wskazane nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od decyzji wnieśli: Polski Klub Ekologiczny Okręg Małopolska i Stowarzyszenie Zwykłe Czyste Miasto i Gmina, domagając się uchylenia decyzji. Strony odwołujące się podniosły, że wyrokiem z dnia 18.12.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1195/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...].05.2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Stowarzyszenie Zwykłe Czyste Miasto i Gmina dodatkowo zarzuciło, że projekt zagospodarowania terenu jest nadal niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami, gdyż nie zawiera wymaganego przepisami pasu zieleni izolacyjnej. Niedopuszczalne jest bowiem lokowanie w tym pasie elementów infrastruktury technicznej wykluczającej możliwość właściwego ich ukształtowania. Projekt jest również niezgodny z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r.

W piśmie z dnia 8 kwietnia 2010 r. Stowarzyszenie Zwykłe Czyste Miasto i Gmina przedłożyło dodatkowo opinię sporządzoną przez prof. dr hab. inż. A. S.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej k.p.a.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że w toku postępowania odwoławczego, inwestor dostarczył w dniu 22.03.2010 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z dnia [...].03.2010 r. znak: [...], wydaną z rygorem natychmiastowej wykonalności. Zatwierdzony projekt jest zgodny z ww. decyzją. Organ odwoławczy zaznaczył, iż zasadnicze różnice pomiędzy obiema decyzjami o uwarunkowaniach środowiskowych (tej, która obowiązywała w czasie orzekania przez organ I instancji i tej obowiązującej obecnie) polegają na wprowadzeniu zapisów dotyczących obowiązku zgodności projektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Warunek ten jest spełniony. W szczególności przesunięto halę budynku sortowni poza działkę nr /9, na której zlokalizowano pas zieleni izolacyjnej oraz zlikwidowano boksy magazynowe. Stosownie do warunków decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zaprojektowano filtry biologiczne. Posadowienie biofiltra znajduje się poniżej poziomu gruntu, natomiast nad biofiltrem zostanie nasadzona zieleń izolacyjna w specjalnej konstrukcji wypełnionej ziemią na grub. ok. 80 cm. W ocenie Wojewody Małopolskiego, przyjęte rozwiązanie nie jest sprzeczne z zapisami ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego należy uznać je za dopuszczalne. Wymogi przewidziane przez przepisy art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zostały zatem spełnione. Organ odwoławczy podzielił także ustalenia organu I instancji w zakresie zrealizowania warunków określonych w art. 35 w/w ustawy. Wojewoda Małopolski uznał za niezasadny zarzut braku przydatności terenu pod budowę Zakładu Zagospodarowania Odpadów, oparty na opracowaniu prof. dr hab. inż. A.S. pt. "Opinia w sprawie możliwości budowy i eksploatacji składowiska odpadów komunalnych w miejscowości Borzęta k. Myślenic". Wskazał, że opinia została wydana na podstawie projektów prac geologicznych i dokumentacji warunków geologiczno-inżynierskich tj. opracowań wykonanych w 2005 r. dla terenu istniejącego wówczas składowiska, w związku z potrzebami właściwego zaprojektowania prac modernizacyjnych i zabezpieczających środowisko przed negatywnym oddziaływaniem składowiska oraz w celu zorganizowania monitoringu. Negatywne oddziaływanie istniejącego składowiska zostało następnie zredukowane. Organ wskazał, że zgromadzone dokumentacje geologiczne stwierdzają przydatność terenu pod budowę planowanej kwatery. Teren składowiska znajduje się poza obszarem głównych i użytkowych zbiorników wód podziemnych (GZWP i UZWP) oraz poza strefami ich zasilania. Na przedmiotowym obszarze nie występują obszary prawnie chronione (strefy ochrony wód podziemnych i powierzchniowych, cenne przyrodniczo obszary: rezerwaty przyrody, parki narodowe i ich otuliny, obszary ESE Natura 2000 itp.). W rejonie planowanej kwatery nie występują tereny źródliskowe i zagrożone ruchami masowymi, nie ma stałych cieków powierzchniowych, nie ma źródeł, podmokłości, a wody opadowe spływają do cieku bez nazwy przepływającego ze wschodu na zachód wzdłuż północnej granicy planowanej kwatery składowiska. Utwory czwartorzędowe nie stanowią poziomu wodonośnego, są klasyfikowane jako skały słabo przepuszczalne, średnio izolujące. W obrębie projektowanej kwatery występuje jeden poziom wodonośny związany z utworami fliszowymi warstw istebniańskich w utworach trzeciorzędowo-kredowych, który ma charakter naporowy (tzn. od powierzchni są oddzielone warstwą izolującą, a co najmniej utworami słabo przepuszczalnymi), co w znacznym stopniu ogranicza możliwość przesiąkania potencjalnych zanieczyszczeń do warstwy wodonośnej. Projekt respektuje ponadto wymóg uszczelnienia podłoża kwatery.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosło Stowarzyszenie Zwykłe Czyste Miasto i Gmina, domagając się unieważnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi ponownie podniesiono, że projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie zieleni izolacyjnej, a pasy zieleni kolidują z projektowanymi obiektami budowlanymi. Zarzuciła ponadto, że zaprojektowane biofiltry są obiektami kubaturowymi, wystającymi nad poziom terenu do 2,5 m , co powoduje, że ich usytuowanie jest sprzeczne z decyzją środowiskową, która wymagała w tym zakresie wykonania budowli podziemnych, nad którą, zgodnie z m.p.z.p., miały być dokonane nasadzenia z zieleni izolacyjnej. Niezgodność ta odnosi się również do postanowień miejscowego planem zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami oraz wyroku WSA w Krakowie z dnia 18.12.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1195/09. Strona skarżąca podniosła również, że projekt jest niezgodny z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r., zgodnie z którym składowiska odpadów nie mogą być lokalizowane na terenach o nachyleniu powyżej 10 %. Nie jest zatem możliwe usytuowanie niecki do składowania w miejscu, gdzie występują prawie dziesięciometrowe skarpy (25°-30°), w bezpośrednim sąsiedztwie terenów źródliskowych. Podniosła, że skarpy i nachylenia są jednoznacznie zobrazowane na oryginałach map do celów projektowych oraz rysunku planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzuciła niewłaściwe ustalenie stron postępowania, co wynika z raportu oddziaływania (str.131). Zarzuciła, że niezgodnie z przepisami została opracowana mapa do celów projektowych, gdyż nie obejmuje z każdej strony terenu inwestycji obszaru co najmniej 30 m. Nadto, na mapie do celów projektowych nie zaznaczono opracowanych geodezyjnie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, które zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok z dnia 22 lutego 2011 r. wskazał w uzasadnieniu, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1), 2) i 3) Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę winien m.in. sprawdzić, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego. W myśl powołanego wyżej przepisu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Skoro według przepisu art. 72 ust. 3 tej ustawy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z regulacji tej wynika, że do wniosku inwestor zobowiązany jest przedłożyć ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli zatem inwestor winien dysponować decyzją ostateczną o środowiskowych uwarunkowaniach już w momencie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, to tym bardziej w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja środowiskowa musi mieć przymiot ostateczności. Sąd I instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody została wyeliminowana z obrotu prawnego po dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ I instancji, a przed rozpoznaniem odwołania. Organ odwoławczy uznał, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zanim decyzja środowiskowa uzyskała walor ostateczności, ponieważ decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z dnia [...].03.2010 r. zaopatrzona została rygorem natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu I instancji pogląd ten jest błędny. Sąd I instancji uznał, iż nie jest władny oceniać zgodności z prawem decyzji środowiskowej z dnia [...].03.2010 r., wskazał jednocześnie, że obowiązkiem sądu jest jednakże dokonanie oceny, czy zgodne z prawem jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

Sąd I instancji uznał za konieczne określenie charakteru prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody oraz wyjaśnienie pojęcia "wykonalności decyzji". Wskazując na treść art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa jedynie warunki i wymogi podyktowane względami ochrony środowiska, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Sąd I instancji stwierdził, że ze względu na swoją treść decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody nie nadaje się do wykonania. Skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody nie nakłada na jej adresata ani obowiązku określonego działania, ani zaniechania określonego działania, ani też znoszenia zachowań innych podmiotów, czyli w żaden sposób nie może spowodować zmiany stanu w rzeczywistości, oznacza to, że nie ma cechy "wykonalności". Sąd I instancji zaznaczył, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody stanowi podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (o ile zostanie przez inwestora złożony wniosek) nie może stanowić o tym, że nadaje się do wykonania. Obowiązek oparcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, czyli jej "wykorzystanie" w tym postępowaniu, jest jedynie szeroko rozumianym następstwem tej decyzji, a nie jej wykonaniem. Czym innym zatem jest wykonalność decyzji od jej ostateczności. W ocenie Sądu I instancji analiza przepisu art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wskazuje, że organ architektoniczno-budowlany może oprzeć decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji jedynie na ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Jeżeli bowiem decyzja środowiskowa ma określać wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, oczywistym jest, że dokumentacja projektowa winna być opracowana na podstawie ostatecznej decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, zaopatrzonej jedynie rygorem natychmiastowej wykonalności. Sąd I instancji wskazał, że już ta wada decyzji powoduje, że narusza ona prawo materialne (art.72 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji (art.145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a.). Nadto Sąd I instancji podniósł, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, pomijając już brak waloru ostateczności, nałożony został na inwestora m.in. obowiązek takiego usytuowania w projekcie zagospodarowania terenu pasów zieleni izolacyjnej, który jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto zaprojektowania dodatkowego pasa zieleni na wałach przyszłej kwatery i przy drogach technologicznych, nakaz zaprojektowania filtrów biologicznych jako budowli podziemnej, nad którą zgodnie z m.p.z.p. zostaną dokonane nasadzenia zieleni izolacyjnej, nakaz zaprojektowania uszczelnienia dna niecki kwatery w taki sposób, aby między warstwą geowłókniny a folią przewidziana została podsypka piaskowa o grubości 10-15 cm, by posadzki budynków i nawierzchnie placów technologicznych miały szczelne nawierzchnie. Nałożony został również obowiązek określenia w projekcie budowlanym rzędnych, do których odpady mogą być składowane w nowej kwaterze - w sposób zachowujący spójność z rzędnymi składowania i warstwy rekultywacyjnej obecnie eksploatowanej kwatery. Powyższe kwestie Sad I instancji szczegółowo rozwinął w uzasadnieniu uznając, iż stanowią uchybienia, które powinny zostać usunięte w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie Zwykłe Czyste Miasto i Gmina, reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w części punktu I, a w szczególności uzasadnienie tego wyroku obejmujące fragment zawarty na stronie 17 w ustępie 4 zaczynający się od słów ,,[p]przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze" a kończący się na stronie 18 słowami "kwestia ta nie podlega badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 3 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegają na uznaniu, że określony w przepisie § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia zakaz lokalizacji składowisk odpadów na terenach o nachyleniu powyżej 10° nie podlega badaniu w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę;

- przepisów art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustalenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miejsca realizacji przedsięwzięcia stanowi weryfikację szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji składowisk odpadów, w szczególności w zakresie zakazu lokalizacji składowisk na terenach o nachyleniu powyżej 10° i wiąże organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana również z naruszeniem przepisu § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r., jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że dla przedmiotowego terenu wykonano w 2008 r. dokumentację geologiczno - inżynierską, przyjętą bez zastrzeżeń przez Starostę Myślenickiego w dniu 19.06.2008 r. oraz dokumentację określającą warunki hydrogeologiczne w rejonie planowanej kwatery na odpady, również przyjętą bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Małopolskiego w dniu 18.06.2008 r. Stwierdzenia zawarte w tych dokumentacjach, że teren przeznaczony pod budowę planowanej kwatery jest zgodny z wymogami Rozporządzenia, należy rozpatrywać tylko w zakresie wykonanych opracowań. Żadna z wymienionych dokumentacji nie zawiera analizy ukształtowania terenu, a w konsekwencji nie ocenia, nawet w przybliżony sposób, jego nachylenia. Zapisy w dokumentacji geologiczno - inżynierskiej oraz dokumentacji określającej warunki hydrogeologiczne dotyczą innych wymogów określonych przepisami Rozporządzenia. Podniesiono, że analizując szczegółowo treść decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia [...] marca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie sposób odnaleźć choćby jednego akapitu poświęconego zagadnieniu zgodności z przepisem § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia. Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że kwestia badania nachylenia terenu przeznaczonego pod projektowaną kwaterę składowiska została całkowicie pominięta. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, żadnych nowych informacji w sprawie nie wnosi szczegółowa analiza Raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia "Budowa Zakładu Zagospodarowania odpadów w Myślenicach" z sierpnia 2008 r., w oparciu o który została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Do ograniczenia zawartego w § 3 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia odnosi się jedno zdanie zapisane w tabeli na str. 122 raportu, opisującej wymagania wynikające z rozporządzenia i porównanie zastosowanej techniki z wymaganiami tego rozporządzenia, zgodnie z którym ,,nie występuje kolizja z uwarunkowaniami lokalizacyjnymi dla składowisk odpadów". W decyzji Starosty Myślenickiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę organ nie wskazał gdzie znajdują się opracowania zawierające obliczenia, których wynik wynosi wskazane 14 — 15%, nie wiadomo zatem jakie dane zostały przyjęte do obliczeń, jakie rzędne terenu w stosunku do jakich odległości w terenie i na jakim konkretnie obszarze. Podniesiono, że na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami uchwalonego uchwałą nr 141/XXII/2008 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. pokazano naturalne, pierwotne ukształtowane spornego terenu, które w ostatnim czasie zostało istotnie zmienione na skutek ingerencji inwestora, co dokładnie udokumentowano na mapie do celów projektowych. Zarówno na rysunku planu jak i na projekcie zagospodarowania terenu nachylenie skarp przekracza wartości dopuszczalne wskazane w Rozporządzeniu tj. 10°. Ograniczenia Rozporządzenia w zakresie maksymalnego nachylenia terenów, na których mogą być lokalizowane składowiska odpadów są jednoznaczne i od ograniczeń tych Minister Środowiska nie przewidział jakichkolwiek odstępstw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w ramach obowiązującego planu istnieje możliwość usytuowania niecki składowiska w innym miejscu, tak aby lokalizacja ta nie naruszała zakazu określonego w przepisie § 3 ust. 1 pkt. 6 Rozporządzenia. Uznanie przez Sąd I instancji, że ewentualne naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt. 6 Rozporządzenia nie podlega badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, między innymi, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt zagospodarowania działki lub terenu stanowi część pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego), który powinien zawierać, między innymi, dane dotyczące ukształtowania terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu § 8 ust. 3 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie określenie w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji miejsca realizacji inwestycji nie jest tożsame z zatwierdzeniem tego miejsca pod względem zgodności ze wszystkimi wymogami określonymi przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Określenie miejsca realizacji inwestycji jest wyłącznie elementem identyfikującym inwestycję, natomiast sama decyzja określa tylko i wyłącznie, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r., środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem zakaz lokalizacji składowisk odpadów niebezpiecznych oraz składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na terenach o nachyleniu powyżej 10° jest zagadnieniem związanym z dopuszczalnością lokalizacji składowisk odpadów na określonym terenie a nie odnoszącym się do środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Kwestia dopuszczalności lokalizacji składowisk odpadów na określonym terenie stanowi odpowiednik wymogów w zakresie usytuowania budynków, jest szczególnym przypadkiem usytuowania, lokalizacji budowli jaką jest składowisko odpadów i podlega badaniu w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oczywistym jest zatem, że wymogi określone w przepisach Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003r. muszą być badane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę a nie w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, gdyż w czasie gdy Rozporządzenie zostało wydane Ustawa nie została jeszcze uchwalona i nie obowiązywała. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, między innymi, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Myślenice reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice wniosła w punkcie 1:

- o odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 178 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej, z powodu:

a) naruszenia art. 176 p.p.s.a. "In fine" poprzez brak wskazania w skardze kasacyjnej sposobu dokonania zmian orzeczenia jakie winien, uczynić Sąd, w szczególności uchylenia decyzji,

b) naruszenia art. 176 p.p.s.a. w zw. z 183 § 1 p.p.s.a., poprzez niedopuszczalne bezpośrednie odsyłanie w petitum skargi do argumentacji zawartej w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji,

c) naruszenie art. 176 p.p.s.a. poprzez brak zaskarżenia całości wyroku rozumianego jako rozstrzygnięcie zawarte w sentencji oraz jego uzasadnienie,

- w punkcie 2 - w przypadku braku uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarzutów wskazanych w pkt 1, wniesiono o odrzucenie skargi na podstawie art. 180 p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn wskazanych w pkt 1,

- w punkcie 3 - w przypadku braku uwzględnienia wniosków wskazanych w pkt 1-2, na podstawie art. 184 p.p.s.a, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasługującej na uwzględnienie oraz nie uwzględnienie żądania dokonania zmian w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji z dnia 22 lutego 2011 r.

W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, że uczestnik w całości popiera argumentację poczynioną w wyżej wskazanym zakresie przez Sąd I instancji, wskazując, że niniejsze postępowanie dotyczy skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podniesiono, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jednoznacznie przemawia na niekorzyść skarżącego, dlatego też dokumentacja zebrana w sprawie nie pozwalałaby na uwzględnienie jego twierdzeń. Z zapisów zawartych w dokumentacji, zgromadzonej w niniejszej sprawie, jednoznacznie wynika, że inwestycja spełnia wszelkie przepisane prawem, a w szczególności rozporządzeniem wymagania. Dla terenu na którym ma zostać wykonana inwestycja wykonano dokumentację geologiczno- inżynieryjską oraz dokumentację określającą warunki hydrogeologiczne, dokumentacja została przyjęta przez organ bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Do wniosku załączony został wypis z rejestru gruntów oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa. Dokumentacja została opracowana w sposób szczegółowy z uwzględnieniem norm przepisanych prawem. Po szczegółowym zweryfikowaniu dokumentacji, doszło do wydania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2010 r. W istocie rozważania skarżącego dotyczą kwestii czysto matematycznych, które nie są podparte jakąkolwiek dokumentacją, czy też szczegółowym uzasadnieniem znajdującym odzwierciedlenie w fachowej dokumentacji technicznej, która nie została przedłożona przez skarżącego. Zgodnie z ustawą o odpadach organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów ma prawo do odmowy wydania pozwolenia na budowę składowiska odpadów, jeżeli budowa składowiska odpadów nie jest określona w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Wobec powyższego uprawnienia organów zostały jasno wskazane przez ustawodawcę. Organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę posiada kompetencje, w przedmiocie składowania odpadów, wyrażone expressis verbis w ustawie o odpadach. Natomiast organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w decyzji jednoznacznie określa miejsce realizacji przedsięwzięcia.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również [...] Sp. z o. o w Myślenicach, reprezentowany przez radcę prawnego , w której wniesiono:

- w punkcie 1 - o odrzucenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 178 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej, z powodu:

a) naruszenia art. 176 p.p.s.a. "in fine" poprzez brak wskazania w skardze kasacyjnej sposobu dokonania zmian wyroku jakie winien, uczynić Sąd w części objętej wyrzeczeniem,

b) naruszenia art. 176 p.p.s.a. w zw. z 183 § 1 p.p.s.a., poprzez niedopuszczalne bezpośrednie odsyłanie w petitum skargi do argumentacji zawartej w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji,

c) naruszenie art. 176 p.p.s.a. poprzez brak zaskarżenia całości wyroku rozumianego jako rozstrzygnięcie zawarte w sentencji oraz jego uzasadnienie,

d) naruszenie art. 173 § 2 p.p.s.a. poprzez wniesienie skargi przez osobę nieuprawnioną do działania w imieniu strony.

2) w przypadku braku uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarzutów wskazanych w pkt. 1), wniesiono o odrzucenie skargi na podstawie art.180 p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny z przyczyn wskazanych w pkt.1.

3) w przypadku braku uwzględnienia wniosków wskazanych w pkt 1) - 3), na podstawie art. 184 p.p.s.a, wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasługującej na uwzględnienie oraz nie uwzględnienie żądania dokonania zmian w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lutego 2011 r.

W uzasadnieniu odpowiedzi uczestnik postępowania wskazał, że istotnym dla sprawy pozostaje, że skarżący jest stowarzyszeniem zwykłym, a co za tym idzie nie posiada osobowości prawnej. Skarżącego tworzą wszyscy jego członkowie, albowiem stanowi on grupę osób zorganizowaną w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosują się m.in. przepisy art. 10 i art. 11 ustawy Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U.01.79.855 z póżn. zm.), co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy), ale wyłączenie stosowania wskazanych przepisów oznacza, że grupa taka nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem. Zestawienie treści art. 40 ust. 2 z treścią art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazuje, iż w pojęciu "reprezentowanie" nie mieści się zaciąganie zobowiązań. Z art. 40 ust. 2 nie wynika, aby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie." (postanowienie SN z dnia 11 października 2001 r., I ACa 214/01). Zdaniem uczestnika postępowania brak osobowości prawnej oznacza w szczególności brak zdolności do czynności prawnych (w tym np. niemożność zatrudnienia pracowników) i brak własnego majątku. W niniejszej sprawie istotnym pozostaje pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. akt I OZ 519/09, w którym stwierdzono że "(...) Stowarzyszenie zwykłe nie ma wprawdzie zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, ale przyznano mu zdolność sądową (art. 25 § 2 p.p.s.a.). Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest więc stowarzyszenie i to jego sytuacja majątkowa podlega badaniu przez sąd". W związku z powyższym zasadnym pozostaje zbadanie umocowania, w szczególności pełnomocnika, który złożył skargę kasacyjną do działania w imieniu skarżącego. Z przedstawionego pełnomocnictwa udzielonego do działania w niniejszej sprawie z dnia 30 marca 2011r. wynika że zostało ono udzielone przez Pana G. M. działającego "(...) w imieniu Stowarzyszenia Zwykłego Czyste Miasto i Gmina, 32-400 Myślenice, Borzęta 251 (dalej jako: Stowarzyszenie)". Uczestnik kwestionuje umocowanie Pana G. M. do działania w imieniu stowarzyszenia w zakresie udzielania pełnomocnictwa procesowego w oparci o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz w konsekwencji umocowanie pełnomocników profesjonalnych, a co za tym idzie prawidłowe wniesienie skargi kasacyjnej. Podniesiono, iż z akt sprawy wynika że wezwaniem z dnia 17 sierpnia 2010 r. Sąd I instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych poprzez wykazanie legitymacji do działania osoby występującej w imieniu stowarzyszenia, w szczególności poprzez przedłożenie stosownego wypisu z KRS lub dokumentu uprawniającego do wniesienia skargi. W odpowiedzi strona skarżąca, jako stowarzyszenie zwykłe przedłożyła zaświadczenie starosty myślenickiego o wpisie stowarzyszenia do rejestru stowarzyszeń zwykłych oraz regulamin stowarzyszenia (karty 30-31 akt sprawy). W opinii uczestnika przedłożony dokument w żaden sposób nie udowadnia umocowania Pana G. M. do reprezentacji skarżącego, a w szczególności do udzielenia pełnomocnictwa do działania w jego imieniu pełnomocnikowi profesjonalnemu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także Wojewoda Małopolski zastąpiony przez radcę prawnego, w której wniesiono o odrzucenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 178 p.p.s.a. jako niedopuszczalnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, iż zakres zaskarżenia oraz oznaczenie zakresu żądanego uchylenia wyroku Sądu I instancji, czyni skargę niedopuszczalną, z tej przyczyny, iż nie ma w procedurze sadowoadmimstracyjnej przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części, o co wnosi strona skarżąca w treści skargi kasacyjnej. Podniesiono, iż treść art. 176 p.p.s.a. stanowi jedynie, o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia. Przedmiotem zaskarżenia nie może być w związku z tym samo uzasadnienie, a jego zmianę można uzyskać jedynie poprzez zaskarżenie całego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu należy zwrócić uwagę, czy skarżące kasacyjnie stowarzyszenie ma legitymację do występowania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Skarżące stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr, 79 poz. 855 ze zm.) osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej (art. 40 ust. 2 prawa o stowarzyszeniach). Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treści wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w KRS wnioskiem do organu nadzorującego informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 prawa o stowarzyszeniach, co oznacza że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 prawa o stowarzyszeniach) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku. Stowarzyszeniom zwykłym zaś przysługuje zdolność sądowa tj. zdolność do występowania w postępowaniu jako strona np. w postępowania soądowoadministracyjnym (art. 25 § 2 p.p.s.a.). Zdolność sądowa organizacji społecznych, zarówno posiadających osobowość prawną, jak i niemających takiej osobowości, w zakresie ich statutowej działalności jest także konsekwencją przyznania takim organizacjom w prawie publicznym prawa do udziału w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (zob. art. 31 k.p.a.). Do takich sytuacji odnosi się art. 25 § 4 p.p.s.a. Przepis ten został sformułowany w sposób ogólny i jego brzmienie może sugerować, że organizacja społeczna może występować w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym interesu prawnego innej osoby, jeżeli wiąże się ono z zakresem jej statutowej działalności. Taki wniosek byłby jednak zbyt daleko idący. Zdolność sądową w sprawach dotyczących interesów osób trzecich organizacje społeczne będą posiadały wówczas, gdy przepisy prawa dopuszczają je do działania w postępowaniu, którego wynik podlega sądowej kontroli. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie dotyczy postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego w którym to w dniu 24 marca 2009 r. Stowarzyszenie Zwykłe Czyste Miasto i Gmina złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Następnie to stowarzyszenie złożyło skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego i skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przed merytorycznym rozpoznaniem skargi nie zajął się kwestią, czy skarżący jest organizacją społeczną, która ma zdolność sądową w niniejszej sprawie.

Jak wspomniano wyżej postępowanie administracyjne dotyczyło postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Należałoby zatem sięgnąć do przepisów Prawa budowlanego, które samodzielnie regulują kwestie udziału organizacji społecznych w tym postępowaniu w art. 28 ust. 3 i 4. Powyższa kwestia była jednoznacznie uregulowana przed zmianą art. 28 poprzez dodanie ust. 4 od dnia 15 listopada 2008 r., wtedy bowiem weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji"). Zdolność sądowa organizacji społecznej do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzależniona jest bowiem od możliwości jej występowania w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem przepis art. 28 § 3 ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, wyłącza możliwość uczestniczenia organizacji społecznej w takim postępowaniu. Powyższe oznacza, iż zdolność sądowa organizacji społecznej w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę podlega ograniczeniu. Organizacja taka nie może zatem skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzji i postanowień zapadłych w tego rodzaju sprawach. Po dodaniu ust. 4 w art. 28 sytuacja tylko o tyle uległa zmianie, iż należy się odnieść do kwestii, czy postępowanie wymaga udziału społeczeństwa.

W tym przypadku zastosowanie ma przepis art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji. Oznacza to, że ile zasadą postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niemożność udziału w nim organizacji społecznych, o tyle ustawodawca dopuścił jeden wyjątek, jakim jest udział organizacji ekologicznej, o jakiej mowa w art. 44 ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rozważenia zatem wymaga kiedy, w świetle powołanego powyżej artykułu, organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu prowadzonym przez organy architektoniczno – budowlane. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 44 powołanej powyżej ustawy z dnia 03 października 2008 r. organizacje ekologiczne, które powołują się na swoje cele statutowe, mogą zgłosić swój udział do postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Analiza powyższego przepisu wskazuje, że dla wzięcia udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędne jest ustalenie, że dane postępowanie jest zakwalifikowane jako postępowanie, wymagające udziału społeczeństwa.

W powyższym celu niezbędne jest odwołanie się do przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu w którym dokonywana jest ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia ( art. 3 ust.1 pkt. 8 lit.c ustawy). Stosownie do treści art. 61 ust.1 pkt.1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach: postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust.1 pkt.1, 10, 14, 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku o którym mowa w art. 88 ust.1.

Zgodnie z art. 88 ust.1 ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust.1 pkt.1 , 10 , 14, 18 przeprowadza się także na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji; jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przedmiotowym postępowaniu ocena oddziaływania na środowisko nie była dokonywana, gdyż toczyło się w tym zakresie odrębne postępowanie i na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż decyzja taka zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wiąże organ wydający decyzje o których mowa w art. 72 ust.1 powołanej ustawy a więc kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko nie podlega ponownemu badaniu w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę. Gdyby przyjąć, iż każda decyzja wydana w procesie inwestycyjnym zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów Prawa budowlanego w pośredni sposób oddziaływuje na środowisko i na każdym etapie konieczne jest szczegółowe rozważanie tych kwestii, bezprzedmiotowe byłoby istnienie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w w/w postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 122/11 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim, już sam wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym wskazuje błędną podstawę prawną, gdyż jak wspomniano wyżej w postępowaniu o pozwolenie na budowę wyłączono stosowanie art. 31 k.p.a. z wyjątkami przewidzianymi w art. 28 ust. 4. Prawa budowlanego. Należy więc skonstatować, iż udział skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia był dopuszczalny w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tam stowarzyszenie brało udział a następnie jak wynika z art. 44 ustawy z dnia 8 października 2008 r. także w postępowaniach sądowoadministracyjnych w których przedmiotem skargi byłaby taka decyzja a następnie w postępowaniu wywołanym ewentualnym wniesieniem skargi kasacyjnej.

Wracając do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie należy przyjąć, iż skoro Stowarzyszenie Zwykłe Czyste Miasto i Gmina nie spełniało wymogów udziału na etapie postępowania administracyjnego (art. 28 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego) to również nie było uprawnione do wniesienia skargi a następnie skargi kasacyjnej w postępowaniu sadowoadministracyjnym, gdyż byłoby to wbrew przepisowi art. 50 § 1 p.p.s.a. Sam fakt, iż organ administracyjny błędnie dopuścił taką organizację społeczną do udziału w postępowaniu nie oznacza, iż stała się ona stroną postępowania i przysługują jej wszystkie związane z tym uprawnienia. W przedmiotowej sprawie stowarzyszenie złożyło regulamin oraz zaświadczenie Starosty Myślenickiego o wpisie do rejestru stowarzyszeń. Z pkt 6 ust. 1 regulaminu wynika, iż m.in. celem stowarzyszenia jest "działanie na rzecz ochrony środowiska Miasta i Gminy Myślenice" i ten cel ma być m. in. realizowany, jak to stanowi pkt 7 ust. 3 regulaminu poprzez "występowanie z wnioskami i opiniami do właściwych organów administracji w przypadku podejmowania działań leżących w zakresie realizowanych celów Stowarzyszenia"’. Jak wspomniano wyżej właściwym postępowaniem dla realizacji celów stowarzyszenia będzie postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, w którym to postępowaniu zarówno administracyjnym jak i sadowoadministracyjnym stowarzyszenie brało udział. Taki zresztą przyświecał cel ustawodawcy, który wprowadził do polskiego systemu prawnego ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Taka interpretacja na pewno nie będzie naruszała przepisu art. 12 Konstytucji RP gwarantującego obywatelom możliwość zrzeszania się m.in. w stowarzyszeniach, jednakże nie oznacza to, iż każde stowarzyszenie bez żadnych ograniczeń może inicjować lub być dopuszczane do wszelkich postępowań administracyjnych a tym bardziej sadowoadministracyjnych. Stwierdzić trzeba, iż za koniecznością ścisłej interpretacji art. 50 § 1, art. 33 § 2 i art. 25 § 4 p.p.s.a. przemawiają cele, jakim służy funkcjonowanie systemu sądownictwa administracyjnego. Uwzględnić należy fakt, iż postępowanie sądowoadministracyjne nakierowane przede wszystkim na ochronę indywidualnego interesu stron żądających od sądu administracyjnego ochrony swojego interesu prawnego, musi zmierzać do zapewnienia takim jednostkom prawa do sprawiedliwej procedury, w której reprezentacja jednej ze stron postępowania nie otrzymuje większej ochrony prawnej niż strona przeciwna. Dążenie to przemawia przeciwko rozszerzającej wykładni omawianego przepisu i szerokiego dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innych podmiotów. Wymóg art. 50 §1 p.p.s.a. dotyczący "statutowej działalności" organizacji społecznej, konieczny dla ustalenia, iż działalność ta dotyczy interesów prawnych innych osób winien się mieścić w zakresie celów statutowych i powinien być on interpretowany ściśle, co oznacza, że działalności takiej nie można domniemywać z ogólnych zapisów określających cele stowarzyszenia. Żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, tzn. że musi istnieć merytoryczne w sensie prawnym powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami statutowymi i zakresem działania tej organizacji społecznej, a nie tylko powiązanie faktyczne. Jak wynika z przytoczonych wyżej postanowień statutu postępowaniem w którym skarżące stowarzyszenie powinno realizować swoje cele jest postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji o środowisku.

Kwestią udziału organizacji społecznych w postępowaniu sadowoadministracyjnym zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów (postanowienie z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tegoż orzeczenia stwierdzono: "Trzeba zatem podkreślić, że istotą udziału organizacji społecznej zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, nie jest zaspokojenie "partykularnych interesów" samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. W literaturze podnosi się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może powodować naruszenia sfery prywatności innej osoby - strony postępowania administracyjnego. Strony winny być chronione przed swoistym "wścibstwem" organów takiej organizacji, czy też chęcią wywarcia presji przez bezpodstawne upublicznienie sprawy (por. J. Borkowski [w:] .B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 207 - 208). Nie istnieją żadne przeszkody, aby pogląd ten - prezentujący istotę udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym - odnieść do postępowania sądowoadministracyjnego. Także bowiem w tym postępowaniu udział organizacji społecznej w charakterze uczestnika tego postępowania niezależnie od tego, że ustawodawca w art. 33 § 2 p.p.s.a. jako przesłankę tego udziału sformułował wyłącznie warunek, aby sprawa dotyczyła zakresu statutowej działalności takiej organizacji, musi służyć kontroli społecznej nad postępowaniem (....) Dokonując wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. w kontekście poczynionych uwag należy wskazać, że:

- po pierwsze, organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi spełniać warunki formalno-prawne, tj. być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej;

- po drugie, udział organizacji społecznej musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, tj. sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji";

- po trzecie, sąd administracyjny, rozpoznający wniosek organizacji społecznej ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 powoływanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, realizuje cel publiczny, dla którego została powołana.

W świetle przedstawionych uwag nie jest zatem dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej prawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności."

W poddanym kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd I instancji zanim przystąpił do bardzo szczegółowej merytorycznej kontroli postępowania administracyjnego powinien przede wszystkim zwrócić uwagę na legitymację skarżącego, który jest stowarzyszeniem zwykłym a więc najprostszą formą zrzeszania się obywateli i ustalić, czy taki podmiot jest legitymowany do wniesienia skargi, gdyż jak to wyjaśniono wyżej również w kontrolowanym pod względem legalności postępowaniu o wydaniu pozwolenia na budowę stowarzyszenie nie powinno już brać udziału. Sąd I instancji automatycznie uznał, iż stowarzyszenie ma prawo wnieść skargę co było w niniejszej sprawie niedopuszczalne z powodu wyżej przedstawionej argumentacji.

W takiej sytuacji skoro jak to wyżej wykazano zachodzi nieważność postępowania sądowego z przyczyn o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało na podstawie art. 186 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie a także na podstawie art. 58 § 1 ust. 5 skargę odrzucić.

Należy również wskazać na zasadne wątpliwości przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania [...] Sp. Z o.o. w Myślenicach dotyczące sposobu reprezentacji skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia. Jak wspomniano wyżej jest to stowarzyszenie zwykłe a wiec najprostsza forma zrzeszania się obywateli. Także więc regulacje wobec takiej formy zrzeszania się są uproszczone i przewidziane w Prawie o stowarzyszeniach. Stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej. Tworzą go wszyscy członkowie, jest to grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie stosują się m.in. przepisy art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy) ale wyłączenie stosowania wskazanych przepisów oznacza, że grupa taka nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem.

Zestawienie treści art. 40 ust. 2 z treścią art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy wskazuje, iż w pojęciu "reprezentowanie" nie mieści się zaciąganie zobowiązań. Z art. 40 ust. 2 nie wynika, aby przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie mógł zaciągać zobowiązania ze skutkiem dla stowarzyszenia. Skoro stowarzyszenie zwykłe stanowi grupa osób, oznacza to, że zaciągać zobowiązania majątkowe mogą członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie. (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2011 sygn. akt I ACA 214/01 publik. LEX nr 75413). W przedmiotowej sprawie pełnomocnictwa udzielił przedstawiciel stowarzyszenia a więc brak było należytego umocowania. Na powyższe kwestie sądy administracyjne powinny zwracać szczególną uwagę jak i również na kwestie legitymacji stowarzyszeń zwykłych i jak to wspomniano w wyżej wymienionym postanowieniu składu siedmiu sędziów, ażeby nie dochodziło do automatycznego dopuszczania takich podmiotów do udziału w sprawie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W każdym przypadku wymaga to szczegółowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ażeby nie dochodziło jak w niniejszej sprawie do niepotrzebnego merytorycznego zajmowania się sprawą, kiedy brak ku temu przesłanek a w konsekwencji doprowadziło to do stwierdzenia przesłanki nieważności.