II SA/Rz 861/12

Uzasadnienie

II SA/Rz 861/12

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi S. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za pobyt M. P. w domu pomocy społecznej (dalej jako DPS).

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 17 pkt 1, art.

138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej

w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.

o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., określanej dalej jako ups).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] poprzednią decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w ten sposób, że ustalił opłatę za pobyt M. P. w DPS na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokosci 2 666, 00 zł miesięcznie. Na mocy tej decyzji od dnia [...] kwietnia 2011 r. opłatę za pobyt M. P. w DPS zobowiązani byli uiścić: sama mieszkanka domu w wysokości 574, 78 zł, jej zstępny S. P. w wysokości 518, 60 zł w kwietniu 2011 r., a następnie w kwocie 167, 60 zł od dnia 1 maja 2011 r. do 30 września 2011 r. oraz Gmina [...] w kwocie 1 555, 90 zł w kwietniu 2011 r., a następnie po 1 923, 92 zł od maja 2011 r.

Prezydent kolejną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] zmienił z urzędu decyzję własną z dnia [...] października 2011 r. i ustalił od 1 kwietnia 2012 r. odpłatność za pobyt M. P. w DPS nr [...] w K. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokości 2 674, 00 zł miesięcznie w ten sposób, że:

1) M. P. wnosić będzie opłatę w wysokości 765, 61 zł miesięcznie,

2) zstępny S. P. będzie wnosił opłatę w kwocie 89, 81 zł miesięcznie,

3) pozostałą kwotę wnosić będzie Gmina w wysokości 1 818, 58 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta [...] powołując się na art. 60 ups wyjaśnił, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania ustalonego co roku przez starostę (ogłoszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym do dnia 31 marca każdego roku). Naprowadził, że od 1 kwietnia 2012 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS, w którym przebywa M. P. wynosi 2 674,00 zł ustalony Zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] marca 2012 r., poz. [...]). Organ podał, że w miesiącu kwietniu 2012 r. dochód mieszkańca wyniósł 1 093, 73 zł., Ponieważ opłatę za pobyt w DPS wnosi mieszkaniec domu w wysokości nie wyższej niż 70 % swojego dochodu, stąd opłatę za miesiąc kwiecień 2012 r. obliczono jako: 70% z kwoty 1093, 73 zł, co równa się 765, 61 zł.

W odwołaniu od tej decyzji S. P. wniósł o jej zmianę i nie obciążanie go kosztami pobytu matki w DPS, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organów I instancji. Odwołujący się zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia przez przyjęcie, że uzyskiwany przez niego i jego żonę dochód jest na tyle duży, że pozwala obciążyć go kosztami pobytu matki w DPS. W uzasadnieniu podniósł, że zapłata kwoty 89, 81 zł miesięcznie jest dla jego rodziny wydatkiem bardzo dużym i stawiającym w sytuacji wyboru z czego zrezygnować w tak okrojonym budżecie rodzinnym. Podniósł, że jego syn A. pozostaje od kliku miesięcy na zwolnieniu chorobowym, a w skład jego rodziny wchodzi żona i dwójka dzieci. Dlatego przede wszystkim to jemu chcieliby pomagać, (chociaż w chwili obecnej i ten wydatek jest dla rodziny niemożliwy do poniesienia). Zwrócił też uwagę na swoją niepełnosprawność, która ma wpływ na możliwości uzyskiwania dochodu oraz na różną w poszczególnych miesiącach wysokość dochodu w szczególnosci jego zarobków, które są uzależnione, np. od możliwości wykonywania zastępstw za innych nauczycieli.

SKO decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przypomniał zasady ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zasady udziału beneficjentów świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej i innych osób - w pokrywaniu kosztów tych świadczeń. Wyjaśnił, że do uiszczenia opłaty za pobyt w DPS zobowiązani są kolejno: miekszaniec domu, jego małżonek, a następnie zstępni, przed wstępnymi, a na końcu gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Kolegium oceniło, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że dochód w dwuosobowej rodzinie skarżącego wynosi łącznie 2 195, 81 zł i jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie o 89, 81 zł (1 053 zł x 2 = 2 106 zł) Wskazało, że zgodnie z ustawową definicją dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (tu: wydanie decyzji z urzędu) bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Składniki, których się nie wlicza do dochodu zostały enumeratywnie wymienione w art. 8 ust. 3 i 4 ustawy i nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca. W zwiazku z tym organ I instancji zasadnie obciążył S. P. opłatą za pobyt jego matki w DPS w wyskości 89, 81 zł miesiecznie. Odnosząc sie do argumentacji opisanej w odowołaniu Kolegium stwierdziło, że niewątpliwie skarżący posiada znaczne wydatki związane z utrzymaniem rodziny, jednakże okoliczność ta nie może zostać uwzględniona w przedmiotowej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do odliczenia z dochodu skarżącego jakichkolwiek wskazanych przez niego wydatków. Z uwagi na niskie dochody zarówno M. P., jak i jej wstępnych w tym skarżącego, to gmina obciążona będzie ponosić większą część kwoty utrzymania M. P. w DPS.

W skardze S. P. wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powtórzył analogicznie jak w odwołaniu zarzut dotyczący błędnego przyjęcia, że uzyskiwany przez niego i żonę dochód pozwala obciążyć go kosztami pobytu matki w DPS. Nadto zarzucił naruszenie art. 104 ust. 4 u.p.s., które miało wpływ na treść decyzji, przez jego niezastosowanie mimo, że sytuacja materialna i osiągane przez niego i żonę dochody wskazują, że uiszczenie nawet niewielkiej opłaty tytułem refundacji pobytu matki w DPS stanowi dla rodziny nadmierne obciążenie. W uzasadnieniu podał, że jego miesięczne zarobki ulegają znacznym wahaniom w stosunku do danego miesiąca, a zmiany te powinny być uwzględnianie przy wydawaniu decyzji. Skarżący podniósł, że obciążenie go powyższą opłatą jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Opisał w sposób szczegółowy wydatki rodziny i wskazał, że brakuje mu środków na własne utrzymanie, przez co musi ograniczać zakup żywności i niektórych śródków przemysłowych. Analogicznie jak w odwołaniu powtórzył, że w takiej sytuacji zapłata kwoty 89, 81 zł miesięcznie jest dla rodziny dużym wydatkiem stawiającym w sytuacji wyboru, z czego zrezygnować.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż w zasadzie z innych przyczyn niż te, które zostały w niej podniesione.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], w ten sposób, że:

1) ustalił opłatę M. P. w Domu Pomocy Społecznej nr [...], ul. [...] od dnia 1 kwietnia 2011 r. na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokości 2 666 zł miesięcznie,

2) zobowiązał M. P. do ponoszenia od dnia 1 kwietnia 2011 r. opłaty w wysokości 574,48 zł miesięcznie,

3) ustalił, że S. P. jako zstępny jest zobowiązany do zapłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej:

a) w okresie od 1 – 30 kwietnia 2011 r. kwoty 518,60 zł,

b) za okres od 1 maja 2011 r. do 30 września 2011 r. w kwocie 167,60 zł miesięcznie,

4) ustalił, że Gmina [...] jest zobowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt M. P. w Domu Pomocy Społecznej:

a) za okres od 1 – 30 kwietnia 2011 r. kwoty 1 555,90 zł,

b) za okres od 1 maja 2011 r. – do 30 września 2011 r. kwotę 1 923,92 zł miesięcznie,

c) za okres od 1 października 2011 r. kwotę 2 091,52 zł miesięcznie.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie zawiadomił jedynie M. P. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, ul. [...]

- od 1 marca 2012 r. w związku z waloryzacją emerytur i rent ZUS,

- od 1 kwietnia 2012 r. w związku ze zmianą kosztu utrzymania w DPS.

W aktach brak dowodu, że o wszczęciu tego postępowania został zawiadomiony także S. P., mimo iż zarówno poprzednia jak i wydana w tej sprawie decyzja organu I instancji była do niego kierowana.

Zapewne w związku z podjętymi przez organ czynnościami w sprawie, S. P. pismem z dnia 2 maja 2012 r. opisał swą aktualną sytuację rodzinną i majątkową. Szczegółowo podał jakie uzyskał z żoną dochody w miesiącach styczniu i lutym 2012 r. i jakie są średnie miesięczne wydatki na utrzymanie w tym także leczenia. Wskazał też na tragiczną sytuację syna A. i jego rodziny oraz związane z tym poczucie konieczności udzielania im pomocy w pierwszej kolejności, porównując przy tym koszty utrzymania matki, która mimo ich próśb zdecydowała się na pobyt w DPS i pozostałych członków rodziny.

Pismem z dnia 10 maja 2012 r. organ wezwał S. P. do przedstawienia zaświadczeń o wysokości dochodów uzyskanych przez skarżącego, jego żonę, syna A. i jego żonę M.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił decyzję z dnia [...] października 2011 r., nr [...] i ustalił od 1 kwietnia 2012 r. odpłatność za pobyt M. P. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] przy ul. [...] na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w Domu w wysokości 2 674 zł miesięcznie w ten sposób, że:

1) M. P. wnosić będzie opłatę w wysokości 765,61 zł miesięcznie,

2) zstępny – S. P. wnosił będzie opłatę w wysokości 89,81 zł miesięcznie,

3) pozostałą kwotę w wysokości 1 818,58 zł miesięcznie wnosić będzie Gmina [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że w kwietniu 2012 r. dochód mieszkańca DPS wyniósł 1 093,73 zł, co w związku z treścią art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., który ogranicza wysokość obciążenia opłatą mieszkańca do 70 % dochodu dawało kwotę określoną w pkt 1. Lakonicznie uzasadniona została wysokość części opłaty, którą obciążono skarżącego. Ogólnie powołano przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

W złożonym odwołaniu skarżący zakwestionował wysokość obciążającej go zgodnie z w/w decyzją opłaty wskazując, że błędnie ustalono dochody jego i żony. Podał, że jego dochód w kwietniu wynosił 1 392 zł, wcześniej 968,02 zł w styczniu i 1030,57 zł w lutym. Żona zaś od marca otrzymuje 803,81 zł z tytułu świadczenia przedemerytalnego. Zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s. i § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Według skarżącego jego dochód na jednego członka rodziny jest niższy niż 300 % kryterium dochodowego. Szeroko opisał swoją sytuację rodzinną, powołał się też na zasady współżycia społecznego.

Z przedłożonego przez S. P. zaświadczenia wystawionego przez Dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] w K. z dnia 30 kwietnia 2012 r. wynika, że wysokość jego wynagrodzenia netto wyniosła w kwietniu 2012 r. – 1392 zł Żona skarżącego od marca 2012 r. otrzymuje świadczenie przedemerytalne w wysokości 803,81 zł. Matka skarżącego umieszczona w Domu Pomocy Społecznej Nr [...] w K. otrzymuje emeryturę w wysokości 1055 zł brutto, na podatek odprowadzana jest zaliczka w kwocie 62 zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi łącznie 81,76 zł, odliczana z kwoty świadczenia 13,18 zł. Wysokość emerytury po waloryzacji wynosi 1134 zł 03 gr. Do emerytury wypłacany jest także zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 195,67 zł.

Organy ustaliły w oparciu o powyższe, że rodzina syna skarżącej S. P. osiąga dochód w wysokości 2 195,81 zł, a więc o kwotę 89,81 zł przekracza 300 % kryterium dochodowego. Taką też kwotę S. P. ma obowiązek wnosić z tytułu części odpłatności za pobyt M. P. w DPS, a to na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s.

Jak wyjaśnił organ II instancji dochód rodziny S. P. stanowiący podstawę do ustalenia obciążającej go części opłaty ustalonej decyzją został ustalony na miesiąc kwiecień 2012 r. Powołano się przy tym – z pewną modyfikacją brzmienia tego przepisu – na art. 8 ust. 3 u.p.s Przepis ten brzmi następująco:

Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Podstawy wydanych w sprawie decyzji miały określać przepisy art. 8 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 1 – 3, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1, 2 i 3, a także art. 106 ust. 5 u.p.s.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Istotną cechą rozwiązania przyjętego w zakresie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest nie pierwotny – jak w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 – ale zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę. Wynika on z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę akcentuje zdanie drugie powołanego przepisu przyznający gminie prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

Należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy organ decyzją również ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w w/w przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniakiem Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Trzeba również zauważyć, że stosunek prawny nawiązywany pomiędzy małżonkiem mieszkańca domu pomocy społecznej, czy jego zstępnymi i wstępnymi, zobligowanymi do ponoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ma charakter kombinowany, po części bowiem ustalany jest decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1, a po części umową cywilnoprawną zawieraną w trybie art. 103 ust. 2 określającą wysokość opłaty wnoszonej przez ww. osoby.

Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka w powołanym komentarzu do Ustawy o pomocy społecznej, że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach ustalonych w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.p.s.

W rozważaniach w tym zakresie nie można pominąć także względów celowościowych. Przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz o jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna przewidziana w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, gdyż wymienione tam osoby mogą się uchylać od zawarcia umowy. Przenosiłoby to automatycznie ciężar ponoszenia odpłatności również i w tej części na gminę, która – niezależnie od przypadającego na nią "własnego" udziału w ponoszeniu odpłatności zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 - dopiero w drodze egzekucji administracyjnej mogłaby dochodzić zwrotu opłat poniesionych zastępczo za małżonka, zstępnych albo wstępnych (a więc osoby z kręgu zobowiązanych do alimentacji), niewywiązujących się z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby im bliskiej w domu pomocy społecznej.

W przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Taka wykładnia wyżej przedstawionych przepisów została zaprezentowana w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 (cbois.nsa.gov.pl) i sąd orzekający w niniejszej sprawie ją podziela.

Ponieważ zaskarżone decyzje są już kolejnymi wydanymi w tym przedmiocie, istotny jest także przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., który pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeśli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Poza sporem pozostaje, że zarządzeniem Nr 363/2012 z dnia 24 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia w 2012 r. średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej w K., ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2012 r., poz. [...], Prezydent Miasta [...] ustalił średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy społecznej Nr [...] w K. przy ul. [...], w wysokości 2 674 zł.

Oprócz braku powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania zastrzeżenia Sądu wzbudziła przede wszystkim wykładnia przez organy na kanwie niniejszej sprawy przepisu art. 8 lit. 3 u.p.s. Trzeba zauważyć, że postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej zostało wszczęte z urzędu w związku z wejściem w życie od dnia 1 kwietnia 2012 r. wyżej wzmiankowanego zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] oraz zmianą wysokości otrzymanych przez stronę umieszczoną w DPS dochodów. Ponieważ przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiując pojęcie dochodu wskazuje, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, w ocenie Sądu, w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, co nastąpiło w miesiącu kwietniu 2012 r. przy podnoszonej przez skarżącego okoliczności zróżnicowania wysokości dochodów w każdym kolejnym miesiącu, należało ustalić wysokość dochodu w poszczególnych miesiącach , w tym także aktualnego na dzień wydania decyzji. Z przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. nie można absolutnie wywieźć, aby wysokość dochodu osoby zobowiązanej do pokrycia części opłaty za DPS należało ustalić z miesiąca poprzedzającego wydanie decyzji. Z uwagi na wszczęcie postępowania z urzędu, a nie na wniosek strony powinna to być przy odpowiednim zastosowaniu art. 8 ust. 3 u.p.s. w razie gdy pomiędzy wszczęciem postępowania a wydaniem decyzji upłynął jakiś okres czasu – wysokość dochodu aktualnego na każdy kolejny miesiąc w tym na dzień rozstrzygnięcia sprawy – jeśli wysokość dochodu się zmieniała. Ponadto z przedstawionych przez stronę zaświadczeń powinno jasno wynikać, że od miesięcznego przychodu odliczono: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w przepisach odrębnych. Organy winny mieć także na uwadze przepis art. 8 ust. 4 u.p.s.

Błędna wykładnia prawa materialnego doprowadziła do zaniechania zażądania od skarżącego zaświadczenia z miesiąca wydania decyzji, czego nie usunął także organ II instancji, który także jest zobowiązany do orzekania w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, co w świetle jego twierdzeń o zmieniającej się wysokości otrzymanego wynagrodzenia z pewnością mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czym naruszono przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy, gdy nic innego nie wynika z przepisów szczególnych powinny ustalić stan faktyczny na dzień rozstrzygnięcia sprawy. Uchybieniem był również brak powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego trzeba podkreślić, że przepis art. 64 u.p.a. pozwala na zwolnienie osoby wnoszącej opłatę za pobyt w DPS – na jej wniosek częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnosi opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

Decyzje wydawane w oparciu o w/w podstawę prawną mają charakter uznania administracyjnego i są wydawane jak wyżej wskazano – na wniosek i w odrębnym postępowaniu.

Jak wynika z powyższych rozważań okoliczności podnoszone przez skarżącego dotyczące jego sytuacji majątkowej, osobistej i rodzinnej mogą być brane pod uwagę dopiero w razie złożenia stosownego wniosku w ramach odrębnej sprawy, gdzie oceniane są inne przesłanki. Dopóki taki wniosek nie zostanie złożony i w tym postępowaniu nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia. W postępowaniu administracyjnym organy są zobligowane do stosowania prawa, a nie zasad współżycia społecznego, które są pojęciem z zakresu prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostają więc okoliczności podnoszone w odwołaniu oraz w skardze, w tym także te odnoszące się do przyszłości. Organy, kierując się zasada określoną w art. 9 k.p.a. powinny jednak skarżącemu udzielić stosownego pouczenia.

Przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. w niniejszej sprawie nie miał zastosowania, wobec tego, że przedmiotem postępowania nie jest zwrot świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Mając na uwadze wcześniej wskazane naruszenia prawa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W razie uprawomocnienia się wyroku organ zażąda od skarżącego zaświadczenia o treści uwzględniającej przepis art. 8 ust. 3 i 4 u.p.a. z kolejnych miesięcy począwszy od miesiąca maja 2012 r., wyjaśnią także kwestię upoważnienia osoby podpisanej pod decyzją I instancji do wydawania decyzji, ponieważ w aktach sprawy brak takiego dokumentu mimo treści pisma z dnia 5.09.2012 r. Dołącza też dowody dokumentujące próbę zawarcia umowy, o które wspomina przepis art. 61 ust. 2 pkt 2.