II FPS 4/12

Uzasadnienie

1. Wnioskiem z 22 maja 2012 r., BO-4660- 25/12, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270, dalej: "P.p.s.a.") wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej: "Czy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną?".

2. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że jego zasadność wynika z utrwalającej się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbieżności w stosowaniu art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy.

Według pierwszego z poglądów orzeczniczych za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną należy przyznać wynagrodzenie (zob. wyroki NSA z: 11 stycznia 2012 r., I FSK 358/11, 8 listopada 2011 r., II FSK 907/10, 26 maja 2011 r., I FSK 1045/10, 18 marca 2011 r., I FSK 539/10, 8 grudnia 2010 r., I FSK 2085/09, 30 września 2010 r., I FSK 1544/09, 26 stycznia 2010 r., II FSK 1386/08 oraz 7 sierpnia 2009 r., II FSK 43/09; powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając takie zapatrywanie w części orzeczeń dodatkowo zwrócono uwagę, że istotny w tym zakresie jest wymóg zachowania czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Tak wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 maja 2011 r., I FSK 1045/10 oraz z 30 września 2010 r., I FSK 1544/09, uznając, że przekroczenie terminu, w którym złożenie wypowiedzi procesowej w formie odpowiedzi na skargę kasacyjną jest dopuszczalne, stanowi przeszkodę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego za pismo procesowe traktowane przez stronę jako taką odpowiedź.

Początku nurtu orzeczniczego uznającego udzielenie przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną jako zdarzenia mającego wpływ na zasądzane koszty, należy upatrywać w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2004 r., FSK 80/04. Wyrok ten powoływany jest z aprobatą także w piśmiennictwie prawniczym (zob. B. Gruszczyński, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, str. 545; J. Jagielski, M. Jagielska, P. Gołaszewski, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 662; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2009, str. 641 - 642).

W obrębie omawianej grupy orzeczeń dodatkowo wyróżnić można dwa sposoby orzekania urzeczywistniającego przekonanie składów orzekających co do konieczności wynagradzania profesjonalnych pełnomocników z tytułu wnoszenia sporządzanych przez nich odpowiedzi na skargi kasacyjne.

Zależnie od konkretnych stanów faktycznych przyjmowano mianowicie, że podstawę do zasądzenia kosztów w takich przypadkach stanowi albo § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a albo § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia ws. opłat za czynności radców prawnych.

Dla pierwszego sposobu orzekania charakterystyczny jest wyrok z 11 stycznia 2012 r., I FSK 358/11. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że zgodnie z wykładnią systemową § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a - c rozporządzenia ws. opłat za czynności radców prawnych, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przysługuje wynagrodzenie określone na zasadach wynikających z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a tego aktu prawnego.

Przepis ten expresis verbis nie odnosi się do sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną (stanowi o "sporządzeniu i wniesieniu skargi kasacyjnej oraz udziale w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym"). Tym niemniej w omawianej sprawie Sąd uznał, że istnieją racje pozwalające na przyznanie wynagrodzenia za obie wyświadczone przez pełnomocnika na rzecz strony czynności, tj. sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie, lecz z uwagi na systematykę omawianych przepisów odrębnych łączne wynagrodzenie nie może przekroczyć progów procentowych (100% albo 75%) przyjętych w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia ws. opłat za czynności radców prawnych.

Z kolei do grupy orzeczeń przyjmujących zasadność wynagradzania profesjonalnego pełnomocnika za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną według drugiego ze wspomnianych sposobów należą wyroki, w których orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia ws. opłat za czynności radców prawnych. Ten ostatni przepis przewiduje przyznanie wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Przykładem rozstrzygnięć bazujących w zakresie orzekania o kosztach na takiej właśnie podstawie prawnej są między innymi wyroki z: 8 listopada 2011 r., II FSK 907/10 i 7 sierpnia 2009 r., II FSK 43/09 oraz postanowienia z: 9 lipca 2008 r., I OSK 924/07, 24 czerwca 2008 r., I OSK 1427/07 i 5 czerwca 2007 r., I OSK 592/06. Z uwagi jednak na lakoniczność uzasadnień wspomnianych orzeczeń w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie sposób jednak ustalić, czy także w tych przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny postawił znak równości pomiędzy sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej czy też odpowiedź na skargę kasacyjną traktował jako wymienioną w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia ws. opłat za czynności radców prawnych opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej.

Podkreślić trzeba, że równolegle w orzecznictwie ukształtował się nurt prezentujący pogląd przeciwstawny do powyżej opisanego (wraz z jego dwojakiego rodzaju sposobem orzekania wyrażającym się w różnej podstawie prawnej zasądzanych kosztów). Ten odmienny nurt wskazuje, że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wynagrodzenia z tytułu wniesienia sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W postanowieniu z 25 lutego 2010 r., II FSK 890/08, odmawiającym organowi administracji publicznej przyznania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w świetle § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a - c rozporządzenia ws. opłat za czynności radców prawnych wynagrodzenie takie przysługuje tylko za wymienione w tych przepisach czynności radców prawnych – w tym za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej albo za sporządzenie opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej lub za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Natomiast za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną takie wynagrodzenie nie przysługuje.

Analogiczne konkluzje Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyrokach z: 11 lutego 2011 r., I OSK 1348/10, 3 lutego 2011 r., I OSK 1633/10, 22 grudnia 2010 r., II OSK 2198/10, 18 czerwca 2008 r., I OSK 902/07 i 22 listopada 2007 r., I OSK 1603/06 oraz w postanowieniach z: 8 marca 2011 r., I FSK 2039/09, 26 lutego 2010 r., II OSK 1371/08, 25 lutego 2010 r., II FSK 890/09, 21 lutego 2010 r., I FSK 2051/09, 3 lutego 2010 r., II OSK 1731/08, 29 października 2009 r., II OSK 1189/08 i z 16 czerwca 2004 r., FSK 93/04.

Do tej grupy orzeczeń zaliczyć można także takie sprawy, w których z przyjętych do orzekania stanów faktycznych wynikało, że strona wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną oraz złożyła w terminie wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, a mimo to Sąd nie zasądził kosztów tego postępowania (nie orzekł o nich). Stało się tak na przykład w sprawach, w których zapadły wyroki z: 16 lutego 2012 r., II FSK 2266/11, 8 lutego 2012 r., II FSK 1384/10, 7 lutego 2012 r., II FSK 1467/10, 28 października 2011 r., II OSK 1562/10 i 9 lutego 2011 r., I OSK 1733/10. Z protokołów rozpraw sporządzonych w tych sprawach wynika przy tym, że pełnomocnicy stron nie wzięli udziału w rozprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z okoliczności tych wynika więc, że Sąd ten uznał, iż za samo wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną wynagrodzenie nie przysługuje.

W ocenie wnioskodawcy powyższe dowodzi, że została spełniona podstawowa przesłanka dla wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej, tj. powstanie sytuacji, w której stosowanie określonych przepisów prawnych wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i to rozbieżności o charakterze istotnym.

3. Pismem z 9 lipca 2012 r., nr PG IV Pa 68/12, Prokurator Prokuratury Generalnej przedstawiając swoje stanowisko w sprawie wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "Art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, nie stanowią podstawy do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

4. Wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały wyjaśniającej spełnia przesłanki określone w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., dotyczy bowiem przepisów prawnych, których stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przywołane we wniosku orzeczenia wskazują, że w odniesieniu do czynności procesowej polegającej na wniesieniu sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażają odmienne zapatrywania na możliwość zasądzenia w ramach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynagrodzenia za tego rodzaju czynność procesową. Różnice w tych poglądach zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu wniosku.

Przed przystąpieniem do rozważań szczegółowych nad rozumieniem wskazanych we wniosku przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności, niezbędne jest poczynienie kilku uwag natury ogólnej.

Regulacje prawne dotyczące kosztów postępowania powinny zapewnić jego uczestnikom realną możliwość korzystania z konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). W związku z tym, z jednej strony przy stanowieniu zasad ponoszenia kosztów postępowania, jak i przy określaniu ich poziomu, konieczne jest wyważenie sprzecznych interesów różnych podmiotów, a także udzielenie ochrony interesowi publicznemu (por. wyrok TK z 30 marca 2004 r., SK 14/03, OTK-A 2004/3/23), z drugiej zaś strony, obowiązkiem prawodawcy jest uwzględnienie interesu stron postępowania i ich profesjonalnych pełnomocników w taki sposób, by koszty zastępstwa prawnego nie były nadmierne, a tym samym by nie uniemożliwiały stronom dochodzenia przed sądem ich praw, w tym również przy korzystaniu z pomocy prawnej świadczonej profesjonalnie (por. wyrok TK z 29 sierpnia 2006 r., SK 23/05, OTK-A 2006/8/94).

W odniesieniu do postępowania sądowoadministracyjnego, przepisy dotyczące kosztów z nim związanych powinny uwzględniać istotę sądów administracyjnych, sprawujących wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Powyższe założenia, mające swoje normatywne konsekwencje w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinny być uwzględnione przy interpretacji konkretnych przepisów tej ustawy dotyczących kosztów postępowania.

W art. 199 P.p.s.a. ustawodawca zawarł zasadę ogólną, zgodnie z którą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie ponoszą strony. Według tej zasady każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w tym postępowaniu, bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Zasada ta odnosi się zarówno do postępowania przed sądem pierwszej instancji, jak i do postępowania przed sądem drugiej instancji (por. uchwała składu siedmiu sędziów z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23). Wyjątki od tej zasady dotyczą zarówno postępowania przed sądem pierwszej instancji, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym pierwszym postępowaniu wyjątek taki wprowadza art. 200 i art. 201 P.p.s.a. Wyrażona w nich zasada zwrotu skarżącemu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji oraz w razie umorzenia postępowania z powodu uwzględnienia przez organ skargi w całości.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyjątek od zasady ponoszenia kosztów postępowania przez strony przewidują przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Wprowadzają one do tego postępowania zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania (zasadę rezultatu). Polega ona na nałożeniu na stronę "przegrywającą" sprawę – bez względu na to, czy jest nią skarżący, czy organ – obowiązku zwrotu kosztów postępowania stronie przeciwnej "wygrywającej" (por. M. Niezgódka – Medek (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, str. 632; S. Babiarz (w:) S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka – Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2009, str. 54; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, str. 498). Zasada ta stanowi konsekwencję zasady równości stron, na jakiej oparte jest postępowanie sądowoadministracyjne, a zwłaszcza postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dlatego podzielić należy pogląd B. Adamiak, że strony mają równe prawa w kwestii żądania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, str. 410).

Zasada finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania ograniczona jest wyłącznie do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez stronę "wygrywającą".

Przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wykładnia art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. oraz właściwych przepisów odrębnych określających zasady ustalania wysokości przysługujących stronie kosztów z tytułu wynagrodzenia dla reprezentującego stronę profesjonalnego pełnomocnika.

Pierwszy z wymienionych powyżej przepisów – art. 204 P.p.s.a. – stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez:

1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę;

2) skarżącego – jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Przepis ten, będący wyjątkiem od zasady określonej w art. 199 P.p.s.a., w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nakłada na stronę, której skarga kasacyjna została oddalona obowiązek zwrotu stronie przeciwnej (organowi lub skarżącemu) niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

O tym, co stanowi niezbędny koszt postępowania strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego oraz rzecznika patentowego) rozstrzyga w sposób wyczerpujący art. 205 § 2 P.p.s.a. Niezbędnym kosztem postępowania kasacyjnego jest więc, zgodnie z tym przepisem, wynagrodzenie tegoż pełnomocnika, jednak nie wyższe niż stawki określone w odrębnych przepisach, wydatki jednego pełnomocnika, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Analizowany przepis nie wymienia, jakie czynności wykonywane przez pełnomocnika stanowią podstawę jego wynagrodzenia. Przyjąć w związku z tym należy, zgodnie z regułami języka polskiego, że wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika to nic innego jak zapłata za pracę, jaką wykonał ten pełnomocnik na rzecz strony w ramach łączącego ich stosunku pełnomocnictwa. Przy czym zasady ustalania wysokości tego wynagrodzenia oraz tryb przyznawania i sposób jego wypłacania, zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., określają odrębne przepisy, a konkretnie przepisy rozporządzeń wykonawczych Ministra Sprawiedliwości.

W postępowaniu kasacyjnym jedną z czynności, jaką powinien dokonać profesjonalny pełnomocnik strony, która nie wniosła skargi kasacyjnej, jest czynność sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, która stanowi swoistą przeciwwagę dla wniesionej skargi kasacyjnej. Jej profesjonalne uzasadnienie może stanowić istotny argument przeciwko wywodom skargi kasacyjnej i w konsekwencji przyczynić się do jej oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma w związku z tym żadnych uzasadnionych powodów, aby wynagrodzenia za dokonanie czynności sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną nie uznać za niezbędny koszt postępowania kasacyjnego. Stanowiska przeciwnego nie może uzasadniać okoliczność, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie jest obligatoryjna. Obligatoryjny nie jest również udział profesjonalnego pełnomocnika strony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a tego faktu w kontekście niezbędności kosztów postępowania kasacyjnego nikt nie kwestionuje. Podobnie jest z argumentacją, że odpowiedź na skargę kasacyjną nie wszczyna żadnego postępowania. Regulacja przewidziana w art. 204 P.p.s.a. nie wiąże skutku ponoszenia niezbędnych kosztów postępowania z tym, czy określona czynność wszczyna postępowanie, czy też nie. Jej istota sprowadza się do tego, że koszty postępowania kasacyjnego powinna ponieść strona, która bezpodstawnie wszczęła to postępowanie. W przeciwnym wypadku strona, która zmierza do utrzymania w mocy korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia traktowana byłaby gorzej niż strona, która to rozstrzygnięcie kwestionuje. Nie ma żadnych racjonalnych powodów, by analizowane przepisy interpretować odmiennie (zawężająco), z pominięciem nie tylko interesu strony, która nie wniosła skargi kasacyjnej, ale także z pominięciem interesu publicznego. Wprowadzenie zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania ma stanowić barierę przed pochopnym uruchamianiem postępowania odwoławczego.

Uznanie wynagrodzenia z tytułu wniesienia sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną za niezbędny koszt postępowania kasacyjnego jest powszechnie akceptowane w piśmiennictwie (por. H. Knysiak – Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, str. 908; J.P. Tarno, op.cit., str. 501; M. Niezgódka – Medek, op.cit., str. 640; M. Jagielska, J. Jagielski, P. Gołaszewski (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (redaktorzy), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, str. 662; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2012, str. 705).

Zasadnicza przyczyna rozbieżności odnośnie do tego, czy przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną tkwi w tym, że przepisy odrębne, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. nie wymieniają stawek za sporządzenie tego rodzaju czynności.

Przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a., są:

- rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) – wydane na podstawie art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1148 ze zm.);

- rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – wydane na podstawie art. 22 (3) ust. 2 i art. 22 (5) ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.);

- rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz. U. Nr 31, poz. 153) – wydane na podstawie art. 41a ust. 2 oraz art. 41b ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 41, poz. 213);

- rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003 r. w sprawie opłat za czynności rzeczników patentowych (Dz. U. Nr 212, poz. 2076 ze zm.) – wydane na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 13a ust. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 925.).

Z treści przepisów delegujących wynika, że nakazują one określenie w drodze rozporządzenia kolejno: "wysokości opłat za czynności adwokackie", "wysokości opłat za czynności radcy prawnego", "wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego", "wysokości opłat za czynności rzecznika patentowego". Ponadto wskazują one na konieczność ustalenia stawek minimalnych, a w sytuacji znacznego wymaganego nakładu pracy także stawek maksymalnych, jako krotności stawek minimalnych. Wynika z tego, że rolą przedmiotowych rozporządzeń, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. jest wyczerpujące określenie wysokości opłat (stawek) za poszczególne czynności, a nie wyczerpujące określenie tych czynności. Podobnie rolę zacytowanych przepisów delegujących widzi Trybunał Konstytucyjny, który w powołanym już wcześniej wyroku z 29 sierpnia 2006 r. stwierdził, że ustawodawca w swoim upoważnieniu powinien wyznaczać sposób i kierunek uregulowania wysokości opłat za czynności adwokatów i radców prawnych (także doradców podatkowych i rzeczników patentowych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym podziela w związku z tym pogląd wyrażony przez M. Bogusza, że przedmiotem regulacji poszczególnych rozporządzeń wykonawczych jest wprowadzenie limitów co do wysokości opłat za czynność, a nie limitów co do rodzaju spraw i czynności, za które przysługują opłaty (por. M. Bogusz, Glosa do postanowienia NSA z 16 czerwca 2004 r., FSK 93/2004, Koszty pomocy prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, GSP Prz. Orz. 2005, nr 1-2, str. 17-22). Za takim rozumieniem analizowanych aktów wykonawczych przemawiają ponadto ich tytuły nadane przez prawodawcę – Ministra Sprawiedliwości, systematyka tych aktów, a także to, że przedmiotowe rozporządzenia, z wyjątkiem rozporządzenia w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego, zawierają klauzule ogólne, zgodnie z którymi, np. § 5 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie - wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w rozporządzeniu ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju. Zwrot normatywny "w sprawach nieokreślonych" należy odnosić do przedmiotu regulacji rozporządzenia, a więc konkretnej sprawy lub czynności regulowanej rozporządzeniem. Przykładowo, skoro rozporządzenie w sprawie opłat za czynności adwokackie przewiduje w rozdziale 5 stawki minimalne w innych sprawach, do których zalicza postępowanie przed sądami administracyjnymi, a w ramach tego postępowania wymienia sprawy i określone czynności, to zawarty w § 5 rozporządzenia zwrot normatywny "w sprawach nieokreślonych" należy odnosić zarówno do sprawy, jak i konkretnej czynności (por. M. Bogusz, op. cit., str. 20; S. Zabłocki, Praktyczne zagadnienia prawne, Prawo karne, Co się komu należy?, (w:) Palestra 2005, nr 5–6, str. 241). Innymi słowy, skoro rozporządzenie wykonawcze nie zawiera wszystkich czynności procesowych, dających podstawę do przyznania wynagrodzenia ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, pełnomocnikowi temu należy przyznać wynagrodzenie na podstawie stawki opłat przewidzianej w rozporządzeniu dla czynności o najbardziej zbliżonym rodzaju. Brak stosownej regulacji ogólnej w rozporządzeniu w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego nie oznacza, że pełnomocnikowi temu nie należy się opłata za czynność niewyszczególnioną w rozporządzeniu, a która to czynność wiąże się z niezbędnym kosztem postępowania. Tego rodzaju lukę extra legem należy wypełnić w drodze wnioskowania przez analogię i przyjąć, że za taką czynność przysługuje opłata według stawki za czynność o najbardziej zbliżonym rodzaju.

Ten kierunek argumentacji znajduje także potwierdzenie na kanwie innych stanów faktycznych, np. w przypadku czynności wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnym (por. postanowienie WSA w Krakowie z 27 listopada 2008 r., III SA/Kr 199/04 oraz glosę do tego postanowienia G. Karcza, LEX/el. 2009, Nr 99705), czy niezapisanych w rozporządzeniu czynności pełnomocnika ustanowionego z urzędu (por. postanowienie SN z 27 kwietnia 2011 r., II KK 316/10, OSNKW 2011, nr 7, poz. 62).

Przedstawiona powyżej wykładnia przepisów rozporządzeń wykonawczych jest zgodna z wykładnią systemową zewnętrzną, a zwłaszcza z treścią art. 204 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Przepisy te bowiem, będące podstawową częścią procedury sądowoadministracyjnej, a nie przepisy wykonawcze wydane na podstawie delegacji zawartych w ustawach korporacyjnych, decydują o tym, co należy rozumieć pod pojęciem niezbędnych kosztów postępowania. Innymi słowy, brak określonej kategorii spraw lub czynności w rozporządzeniach wykonawczych nie może przesądzać o uznaniu, że wynagrodzenie za taką sprawę lub czynność nie może być uznane za niezbędny koszt postępowania. W związku z tym, skoro za czynność sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną należy się profesjonalnemu pełnomocnikowi wynagrodzenie, stanowiące niezbędny koszt postępowania kasacyjnego, to wysokość stawki minimalnej (opłaty) za taką czynność ustala się, przyjmując za podstawę stawkę jak za czynność o najbardziej zbliżonym rodzaju.

Odpowiedź na skargę kasacyjną, o której mowa w art. 179 P.p.s.a., jest nazwanym pismem procesowym strony, która nie wniosła skargi kasacyjnej. Mimo, że pismo to nie podlega szczególnym rygorom poza wskazanymi w art. 49 P.p.s.a., jej autor, profesjonalny pełnomocnik, powinien w terminie jaki zakreślił mu ustawodawca, ustosunkować się do żądań zawartych w skardze kasacyjnej, podnosić zarzuty i argumenty przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu. Wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną ma sens, jeżeli autor odpowiedzi jest w stanie zaoferować sądowi argumenty istotne z punktu widzenia przyszłego rozstrzygnięcia.

Nie stanowi natomiast odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (por. wyrok SN z 2 marca 2010 r., II PK 241/09, Lex nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., II OSK 859/07, Lex nr 484868; H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, str. 419).

Już chociażby tak pobieżna analiza czynności procesowej, jaką jest wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje, że swym charakterem najbardziej zbliżona jest do czynności sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. Bez wniesienia skargi kasacyjnej nie ma podstawy prawnej do sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na nią. Podobnie jak skarga kasacyjna, zawiera argumentację odnośnie do podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Jej celem jest, podobnie jak w przypadku skargi kasacyjnej, uzyskanie dla strony korzystnego rozstrzygnięcia sądu drugiej instancji. Przyjąć w związku z tym należy, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. Przykładowo, w odniesieniu do radców prawnych wysokość opłaty ustala się na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Zasadność wynagradzania profesjonalnego pełnomocnika na takiej właśnie podstawie prawnej podzielona jest w części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także akceptowana jest w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. postanowienie SN z 27 października 1998 r., III CKN 805/98, OSNC 1999, Nr 4 poz. 79; wyroki SN z 7 marca 2012 r.; II PK 154/11, LEX nr 1211147; z 6 maja 2009 r., II UK 359/08; OSNP 2011/1-2/16). Wobec faktu, że przepisy powołanych wyżej rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości mają zastosowanie również w postępowaniu przed Sądem Najwyższym pożądanym byłoby, aby wykładnia tych przepisów na gruncie zbliżonych regulacji procesowych w części dotyczącej kosztów postępowania kasacyjnego, była zbieżna, o ile nie jednolita.

Poczynione powyżej rozważania uzasadniają tezę, że art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną, zastosowanie mają także przepisy art. 206 i art. 207 § 2 P.p.s.a. wyrażające odpowiednio zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności. Stosowanie tych przepisów, będących wyjątkiem od zasady finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania, zależy od uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., podjął uchwałę jak w sentencji.